行政訴訟原告資格

行政訴訟原告資格相關問題探討一、 行政訴訟原告資格的涵義及性質行政訴訟原告資格指公民、法人或者其他組織能夠提起行政訴訟所應具備的條件。原告資格、起訴條件、原告三者關系為：原告資格是起訴條件的組成部分，但不是唯一的條件，具有原告資格的人提起的行政訴訟只有符合起訴條件的全部要求，方能被法院受理，享有原告資格的人便取得了原告的當事人地位。行政訴訟原告資格是一個訴訟程序方面的問題，解決的是公民是否有資格提起行政訴訟，而不涉及爭議雙方實體權利義務之間的判斷。這是由于不享有原告資格的當事人提起的行政訴訟，法院是不能受理的，但是享有原告資格的人提起行政訴訟后并不能保證必定勝訴。行政行為是否違法，需要法院進一步審理才能明確。法院受理行政訴訟后，原告是否勝訴將取決于案件實質內容。二、 我國以及國外行政訴訟原告資格發(fā)展過程（一）建國以來，我國行政訴訟原告資格的發(fā)展過程是與行政訴訟的發(fā)展相一致的，可分為以下四個階段：第一階段：從1949年到1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》（以下簡稱《民事訴訟法（試行）》）頒布前，這一時期可稱為“無標準”時期。1954年《中華人民共和國憲法》第97條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員,有向各級國家機關提出書面或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損害的人，有取得賠償的權利?！边@表明了國家已經為建立行政訴訟制度和國家賠償制度確立了憲法依據。但憲法的實施離不開具體的法律、法規(guī)，由于長期缺少具有可操作性的具體法律規(guī)定,憲法所認可的行政訴訟制度一直沒有建立，因此也談不上原告資格問題。第二階段:從1982年到1989年《行政訴訟法》實施前，這一階段可稱為“法律規(guī)定的標準”時期。1982年3月8日公布的《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！睆拇艘院?，行政訴訟制度初步建立起來，但是尚未獨立成型，僅被認為是民事訴訟的一個分支，對行政訴訟原告資格無統(tǒng)一規(guī)定，作為行政相對人的公民、法人和其他組織如果遭到行政機關或其工作人員的違法行政行為侵害時能否起訴完全是由各個法律法規(guī)加以規(guī)定。1986年《中華人民共和國民法通則》頒行,本法第121條規(guī)定：“國家機關或者國家機關工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任/該條雖然明確規(guī)定了行政機關或其工作人員違法行政對公民、法人的合法權益造成侵害應承擔法律責任，但是仍未明確公民、法人在何種情況下享有原告資格。與此同時，最高人民法院的司法解釋認為《民事訴訟法（試行）》第3條第2款中的“法律”不僅包括全國人大及其常委會制定的法律，而且還包括各種法規(guī)以及民族自治地方的人民代表大會及其常委會制定的自治條例和單行條例。從該解釋中可以看出原告資格有所放寬，但行政相對人能否成為原告仍由各法律、法規(guī)規(guī)定，如果法律、法規(guī)對此沒有作出規(guī)定的話，那么不管行政行為對行政相對人的合法權益造成多大的損害都是一概沒有起訴資格的?？偟膩碚f，從1982年到1990年《行政訴訟法》實施之前，全國已有將近130件法律、法規(guī)規(guī)定行政相對人可以依據各單行法律、法規(guī)的規(guī)定提起行政訴訟，這一方面反映了國家日益擴大對公民合法權益的保護范圍的趨勢，從另一方面來說，對原告資格由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，法律、法規(guī)各自為政，客觀上增加了行政相對人行使訴權的不便，從而限制了行政相對人的原告資格。在這一階段，行政相對人享有原告資格有一個潛在的前提，便是不影響行政機關行使職權。很明顯，這是不利于社會主義民主法制建設的，當然也不利于充分保障行政相對人的合法權益。伴隨著改革開放的進一步深入，商品經濟獲得了較大的發(fā)展，民主法制建設有了進一步發(fā)展，這便要求進一步擴大并統(tǒng)一行政訴訟原告資格。第三階段:1990年《行政訴訟法》實施至今，這一時期可稱為“合法權益標準”時期。1989年4月4日，《中華人民共和國行政訴訟法》終于在七屆全國人大二次會議上通過，并于1900年10月1日起施行?！缎姓V訟法》的頒布施行標志著行政訴訟已與民事訴訟相分離，且取得了獨立的地位。本法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！奔丛谛姓V訟原告資格上取消了“法律規(guī)定的標準”，代之以統(tǒng)一的、寬大的“合法權益標準”，也即是公民、法人或者其他組織“認為具體行政行為侵犯其合法權益”。和原有法律相比來看，《行政訴訟法》在立法取向上儼然已從保障行政機關行使職權為主轉變?yōu)楸Ｕ瞎竦暮戏嘁婧捅Ｕ闲姓C關行使職權并重，我們可以從本法的第1條規(guī)定的立法宗旨看出：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！庇纱?，該法不僅放寬而且統(tǒng)一了行政訴訟原告資格的標準。第四階段：2000年實施的《關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！边@樣，又將我國行政訴訟原告資格的標準進一步發(fā)展為“利害關系標準”。（二）1.英國的“足夠利益”標準。英國在1978年以前，起訴資格的規(guī)定是比較嚴格的。只有當事人的直接利益受到行政機關的違法侵害時才能請求公法上的救濟，而且再加上公法上的救濟屬于特權救濟，這便使得救濟手段不同，那么對原告資格的具體規(guī)定也不同。在英國1977年最高法院新規(guī)則的第53號令中第3條規(guī)則第5款對原告資格作了統(tǒng)一的規(guī)定：“申請司法審查必須根據法院的規(guī)則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非該院認為申請人對于申訴事項具有足夠的利益。”這一規(guī)則被納入1981年的《最高法院法令》中，而且在1982年的國內稅收委員會一案中也得到了確認。這樣在英國就確立了行政訴訟原告資格上的“足夠利益”的標準。美國的“事實不利影響”標準。美國法院關于原告資格的判例，以20世紀40年代為分界線。20世紀40年代以前，原告資格比較窄，以私法關系中的起訴資格為標準，要求權利受到行政機關的侵害，才有司法審查的申請資格。20世紀40年代以后，傳統(tǒng)的司法審查原告資格標準已經不能適應行政發(fā)展的需要，如果受行政機關控制的對象不起訴行政機關的行政行為，那么這些行政行為在事實上就得不到司法審查。因此，原來的司法審查原告資格標準顯然已經不能適應現實的需要了。20世紀40年代以后，最高法院通過判例，國會通過制定行政程序法，對傳統(tǒng)的司法審查原告資格標準進行了一系列的改革和完善。1970年最高法院在一則案例中確立了雙層結構標準，也即是原告資格確定的標準為：一是事實上的損害，二是受法律保護的利益范圍。雙層結構標準提出后，有人認為，任何人因行政行為而受到不利影響就具有了起訴的資格，而所謂不利影響即是憲法所要求的“事實上的損害”標準。既然受到不利影響就可以起訴，那么法律保護的利益標準就沒有多少意義了，因此也就產生了“事實不利影響”的標準。這個標準實際上就是單一的事實上的損害標準，根據該標準只要相對人的利益收到所指控的行政行為的不利影響，他即具備了原告資格。當代的美國關于“事實不利影響”標準被作了最大限度的擴張解釋。德國的“權利侵害”標準。德國對行政訴訟原告資格的要求與其他國家相比有很大的限制。根據德國《基本法》第19條和《行政法院法》第42條關于“權利”的有關規(guī)定，原告資格根據法律關于訴訟權利能力和訴訟行為能力的規(guī)定來確定。德國《行政法院法》第42條第2項規(guī)定：“除非法律另有規(guī)定，原告人只有在認為其自身權利被一個行政行為、拒絕行政行為或不行為侵害時,方可提起訴訟?！薄氨M管法院通過依法治國和社會國家原則,并參照個人自由與平等的基本權利，已經擴大了各種基本權利的范圍。但是，實際情況仍舊是,除了申請人的個人利益和直接利益之外，通常也要求這種利益應當是一種受法律保護的利益。”所謂受法律保護的利益即權利。從基本法以及行政法院法的有關規(guī)定來看，其原告資格是要求起訴人的權利受到侵害，而不只是利益受到損害。從這點來說，德國行政訴訟原告資格有著比較嚴格的限制。德國學者以“公權利”與“反射利益”的分野作為界定原告資格的標準。即是起訴人是否具有原告資格取決于其是否具有公權利，如果其受到的損害僅僅是反射利益，那么就不能提起行政訴訟。在這里所謂“公權利”是指，人民基于法律行為或者以保障其個人利益為目的而制定的強行性法規(guī),可以援引該法規(guī)向國家為某種請求或者為某種行為的法律上的地位。公權利強調的是個人在公法上的法律地位。而“反射利益”，是指個人因公法法規(guī)而獲得的事實上的利益，該個人不得單獨對行政機關有所請求。雖然公權利與反射利益的區(qū)別是隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化的，但是這種變化和發(fā)展的趨勢總的來講是逐步擴大公權利的范圍，同時減少反射利益在訴訟法上對相對人提起行政訴訟的限制。盡管公權利與反射利益的區(qū)分仍然存在，但是公權利的范圍明顯在逐漸擴大。主要表現在以下幾個方面：第一，不僅法律所保護的權利，而且法律所保護的利益、乃至事實上存在的利益均可以視為公權利，因之而受損的起訴人自然就享有訴權。第二，判斷公權利來源的依據已經擴展到憲法所規(guī)定的基本權利以及一般法原則所衍生的不成文的權利，也就是說權利已經不再限于成文法的規(guī)定了。日本的“法律上的利益”標準。日本對行政訴訟的原告資格采取的是法律上的利益標準。對于什么是法律上的利益，存在不同的理解。主要有三種觀點：第一，所謂法律上的利益，就是指制定法所保護的利益，也即是訴的利益的有無是通過對實定法的宗旨和目的的解釋來決定的。第二，所謂法律上的利益，是指值得保護的利益或者稱之為裁判上值得保護的利益。即訴的利益的認定不應該由制定法的解釋來決定，而應該根據客觀的評價即根據違法的行政處分使原告現實上受到或正在蒙受的實際生活上的不利是否具有裁判上值得保護的實質利益來決定。第三，合法性保障說，該學說認為就恢復處分的合法性，承認具有利益的人有原告資格。這種學說僅有很少一部分人支持。在日本，法律上值得保護的利益說具有比較強的說服力，但判例上一般采取法律上的保護利益。而在實踐中法律上的保護利益正逐漸與法律上值得保護的利益說是趨同的。但是，法律上值得保護的利益說并沒有就值得保護的利益給出一個判斷的基準，所以在客觀上原告資格只能委任給個別法官的裁量性判斷上?？偟膩碚f，在日本，隨著學說和判例的發(fā)展，“法律上的利益”將朝著法律上值得保護的利益方向發(fā)展，并在此基礎上逐步拓寬原告資格。從以上幾個國家行政訴訟原告資格的比較研究中，我們不難發(fā)現一些共同的東西。例如，從英美關于司法審查原告資格的規(guī)定及其發(fā)展變化可以看出，普通法系原告資格標準是由窄到寬而發(fā)展的，也即是由傳統(tǒng)的權利受到損害標準向權利或者利益受到事實上的影響標準發(fā)展的。而大陸法系國家在行政訴訟原告資格問題上雖然與英美法系國家的規(guī)定有所差異，但總的來說，也順應了行政訴訟原告資格不斷放寬的歷史趨勢。由此比較我們也得出了各國在行政訴訟原告資格問題上的共同點：首先，各國有關行政訴訟原告資格都經歷了一個從窄到寬，或者說從嚴格到寬松的發(fā)展過程。從受害人訴訟到利害關系人訴訟，再到民眾訴訟是其最顯著的表現。其次，各國行政訴訟原告資格的標準逐步趨向于一致。以盡可能擴張的事實上的利益為標準比較典型。再次，在標準的確定上表現出兩個明顯的特征，便是標準的不確定性和在不同的訴訟類型中原告資格的標準有所區(qū)別。三、行政訴訟原告資格取得條件行政訴訟原告資格從性質而言是訴訟程序方面的問題，當公民或組織向法院提出訴訟請求之后，法院要對公民或組織是否具有原告資格進行審查，這種審查是一種形式上的審查，即是審查公民或組織是否具備行政訴訟原告資格取得條件。根據《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。“依照本法”主要指行政訴訟法有關受案范圍的規(guī)定。根據上述規(guī)定，行政訴訟原告資格取得條件包括：（1）享有原告資格的主體；（2）行政行為的可訴性；（3）公民、法人或者其他組織合法權益受到損害；（4）損害與行政行為之間有因果關系。（一） 主體原告資格為一定的主體所享有，根據行政訴訟法的規(guī)定，享有行政訴訟原告資格的主體包括以下三大類：公民、法人或者其他組織。公民公民的范圍包括我國公民、外國人和無國籍人。根據《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，外國人、無國籍人根據對等原則可以在中國提起行政訴訟。公民參加訴訟可委托1——2名訴訟代理人。法人法人指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人享有原告資格，以自己的名義對侵犯其合法權益的具體行政行為提起訴訟，不能代表其成員就成員個人所受的損害提起訴訟，這是由于法人是由一定數量的自然人組成的，但其又獨立于自然人存在。當行政機關以其他行政機關被管理者身份出現時，此時其享有原告資格，可以提起行政訴訟。其他組織其他組織指法人以外的組織，也就是不具備法人資格的社會組織。這類組織有一下特征：有一定的組織形式;不具有法人資格與身份;經由主管機關批準成立或認可從事一定的經營、生產或其他活動。原告資格的轉移與承受原告資格的轉移指有權起訴的公民、法人或者其他組織發(fā)生死亡或終止，他的原告資格依法轉移給有特定利害關系的公民、法人或者其他組織。原告資格發(fā)生轉移，由新的特定主體來充任原告，這種由于轉移而獲得原告資格的過程就是原告資格的承受。原告資格的轉移須具備以下條件：（1）有原告資格的主體在法律上已不存在。對于自然人來說，便是死亡，具體來說包括自然死亡和經法院依法定程序宣告死亡；對于法人和其他組織來說，便是該法人或組織在法律上被終止。比如撤銷、兼并、解散、破產等等。（2）轉移發(fā)生于與原告資格享有者有特定利害關系的主體之間。該利害關系對于自然人來說就是存在近親屬關系；對法人或其他組織而言便是存在權利義務承受關系。（二） 行政行為的可訴性行政訴訟從其本質上來說，是由法院對行政行為是否合法進行審查的活動。但法院并不是說對所有的行政行為都有權進行司法審查，法院只對具備一定條件的行政行為進行審查，也就是說只對具有可訴性的行政行為進行審查，根據我國法律的規(guī)定，行政行為的可訴性包括以下幾項內容：可訴性行政行為是具體行政行為根據《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！边@里所說的具體行政行為是與抽象行政行為相對而言的，根據最高人民法院《關于貫祉中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題》的規(guī)定，具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織和個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。具體行政行為的特點有以下兩點：（1）它只對特定的人或事件有效，不具有普遍約束力；（2）它只對所針對的事件有約束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有約束力，即不具有對世的效力。與此相對應，抽象行政行為的含義根據學理上的解釋，是指行政機關針對不特定的相對人和事制定普遍性行為規(guī)則的行為。因為這種行為不是對具體的人和事作出處理，只是制定抽象的規(guī)范，所以稱為抽象行政行為。其特點為：（1）具有普遍效力，它適用于一類事或一類人；（2）具有往后效力，也就是說它只適用于抽象行政行為作出后的行為和事件?？稍V性行政行為是屬于受案范圍的具體行政行為根據《行政訴訟法》第3條規(guī)定：“人民法院對具體行政行為合法性進行審查?！钡⒎撬械木唧w行政行為法院都有權審查，法院只能審查屬于受案范圍的具體行政行為。受案范圍，也稱為法院主管范圍，指人民法院受理行政案件的范圍，即法律規(guī)定的、法院受理審判一定范圍內行政案件的權限。不屬于受案范圍的事項，公民、法人或者其他組織不能提起行政訴訟，只能通過其他途徑如行政復議等方式獲得補救。根據《行政訴訟法》第2章規(guī)定了行政訴訟受案范圍，第12條第1款1——8項列舉規(guī)定了八類可以提起行政訴訟的行為，這八類行政行為是關于侵犯公民、法人或者其他組織人身權、財產權行為的列舉：（1）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（2）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（3）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經營自主權的；（4）認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；（5）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的;（6）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；（7）認為行政機關違法要求履行義務的；（8）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權。上述八項事項以外的事項如果法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟，法院有權受理，公民、法人或者其他組織具有原告資格；法律、法規(guī)沒有特別規(guī)定的，法院不能受理，公民、法人或者其他組織不具有原告資格。《行政訴訟法》第13條對不屬于受案范圍的行政行為作了規(guī)定。這四項具體行政行為是：（1）國防、外交等國家行為；（2）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，即抽象行政行為；（3）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免決定；（4）法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為。行政機關意思表示已經確定行政機關作出一個決定，往往要經過許多步驟。通常從發(fā)出通知或著手調查開始、取證，經過許多中間步驟，最后作出解決某個問題的決定。在行政機關走完全部過程，作出最后決定前，法院通常不加干涉。因為法院作為司法機關應充分尊重行政機關及其工作人員的專業(yè)知識和經驗，對于行政機關來說，其對其職權范圍內的事項有首先作出決定的權力，這是法律授予行政機關的權力，在行政機關作出決定以前，法院不對行政機關權力的行使加以司法判斷。行政機關的意思表示根據什么標準來判斷是否已經確定呢？一般來收，行政機關作出了正式的決定并送達給了當事人，行政機關意思表示即已確定。但這并不意味著必須有行政機關的正式決定才能判定行政機關意思表示已經確定。在實踐中，有的行政機關不發(fā)給行政相對人以決定書，或者將相對人的人身、財產扣留后，遲遲不作決定，以期阻止相對人向法院起訴，這是一種錯誤的認識。我國《行政訴訟法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，即可以起訴。這里用的是“具體行政行為”，而不是“行政處罰決定”。因此，雖然行政機關沒有將書面決定送給當事人，但將決定內容口頭告訴了當事人，或雖然沒有作出任何正式決定，但公民、法人或者其他組織的人身權、財產權或者其他權益已經受到損害，即可視為行政機關意思表示已經確定，因為具體行政行為已經施行本身就包含了一個明確的意思表示。（三）合法權益受到損害合法權益的范圍根據行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為其合法權益受到損害，有權提起訴訟。但公民、法人或者其他組織并非對其所有合法權益受到的損害都有資格起訴，只對一定范圍內合法權益享有起訴資格。這是因為公民、法人或者其他組織只對屬于受案范圍的行政行為享有訴權，而我國行政訴訟受案范圍未將全部行政行為納入行政訴訟領域，沒有納入受案范圍的行政行為所涉及的公民、法人或者其他組織的權利，公民、法人或者其他組織自然不具有原告資格。根據我國法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織享有原告資格合法權益范圍如下：公民、法人或者其他組織對其人身權、財產權受到侵害享有原告資格，不包括公民政治權利和自由。合法權益是公民、法人或者其他組織自身的權益，不包括公共利益和其他私人利益（1） 公共利益在我國，公民、法人或者其他組織只對自身合法權益受到行政行為侵害有權提起訴訟，對公共利益不享有原告資格。而在西方國家，對原告資格過去推行個人權利原則，禁止公民或組織對公共利益具有原告資格。但二戰(zhàn)以來，隨著西方經濟的發(fā)展，行政權力不斷擴大，行政職能大為擴張，社會行政和福利行政大量出現，加強對行政權力監(jiān)督的呼聲日益高漲，各國開始打破個人權利原則的限制，確立了公民或組織對公共利益的原告資格，但范圍很小，而且，以法律有明確規(guī)定或具體判例確認為前提，不具有普遍意義。（2） 其他私人利益公民、法人或者其他組織對其他私人利益不具有原告資格，這是因為：首先，允許公民、法人或者其他組織有資格主張其他私人利益，容易導致濫訴，不利于行政管理的穩(wěn)定；其次，訴權是一種權利，權利享有者可以行使，也可以放棄。第三人沒有起訴，或者是不愿意主張權利，或者不需要在法院進行訴訟就能保護自己的權利，因此，是否起訴，應由第三人自己決定；第三，便于法院裁判。（3）公民、法人或者其他組織“認為”其合法權益受到損害即可取得原告資格原告資格的審查是形式要件的審查，而非實質要件的審查，因此，公民、法人或者其他組織“認為”其合法權益受到損害即可起訴，至于其權益是否實際受到損害，則需要由法院進一步審理才能明確，這也是由原告資格的性質決定的。（四）公民、法人或者其他組織受到的損害與行政行為有因果關系損害行政訴訟以行政爭議的存在為前提，沒有行政爭議，行政訴訟沒有審查對象，案件沒有存在意義。那么，什么情況下行政爭議存在呢？只有在行政行為對公民、法人或者其他組織合法權益造成損害時才存在。損害是一個含義很廣的概念，根據不同的標準，有很多種分類。如經濟損害與非經濟損害、直接損害與間接損害、對現實利益的損害與對將來利益的損害等。公民、法人或者其他組織并非對一切損害都有資格提起訴訟，能夠向法院申訴的損害有如下的特征：（1） 現實性。指損害已經發(fā)生或者發(fā)生的可能性極大，不是基于推測可能發(fā)生的損害。如某工商行政機關吊銷了個體戶張某的營業(yè)執(zhí)照，損害已經發(fā)生，這種損害就具有現實性。又比如說某中外合資經營企業(yè)終止，成立清算委員會進行清算。在清算過程中中方上級解散清算委員會，由其指定人員成立新的清算委員會重新進行清算。這種任意改換清算委員會的行為對外方權益的損害可能性極大，因此，這種損害也具有現實性。（2） 特定性。特定性是指能夠起訴的損害必須是特定的損害，如果損害的范圍很廣，包括全體公民在內，沒有一個人比其他人受到更多的損害，那么這個損害就不具有特定性。（3） 直接性。也即是行政行為直接調整了公民、法人或者其他組織的合法權益并造成了損害。行政權力是一種公權力，公共性、復雜性是行政管理的特點。因此，有時公民、法人或者其他組織雖然不是行政權力作用的對象，但因與行政相對人存在這樣那樣的法律關系，其權益也受到行政行為的影響。因此，公民、法人或者其他組織受到損害有時是直接上的有時則表現為間接損害。比如說公安機關對公民某甲處以200元治安罰款，對某甲來說其金錢上的損失即是直接造成的，為直接損害。又比如，某甲向某乙借款3000元，現某甲的書店因出售非法出版物被工商局查封了，使得某乙無法實現到期債權，某乙的債權并未因工商局的查封行為而消失，但其到期債權則因工商局的查封的行為而無法實現，在該案中，對某乙的這種損害便是間接損害，對工商局查封某甲書店的行為，某乙是不具有原告資格的。要求行政行為直接調整了公民、法人或者其他組織的權益并造成損害，公民、法人或者其他組織就具有了原告資格。有時，公民、法人或者其他組織并非行政相對人，但行政行為直接調整了他們的權利，比如說1）若干個公民或組織同時申請某一項專利，專利局將專利授予了其中的某公民或某組織，雖然該授權決定并非針對其他申請人而是針對該公民或組織作出，但專利局授予其專利的決定意味著其他申請人不能再享有該項專利；（2）甲公民將乙公民打傷，公安機關在對甲罰款的同時裁決甲公民賠償乙公民醫(yī)藥費500元，乙公民不服，認為太少。公安機關的裁決盡管是針對甲公民作出的，但是侵害了乙的權利；（3）規(guī)劃部門批準甲建房，甲依規(guī)劃部門批準的宅基地建房，侵犯了乙的相鄰權，規(guī)劃部門的決定雖然不是針對乙作出的，但侵犯了乙的權利；（4）工商部門將某乙的汽車當成違法相對人某甲的汽車予以沒收了，工商部門的沒收決定是針對某甲的，但侵犯了某乙的權利；等等。在以上所述的情形中，專利申請人、受害人、相鄰權人等均非行政相對人，但行政行為直接調整了他們的權利，對他們的損害也具有直接性，因此說他們也具有原告資格。因果關系公民、法人或者其他組織向法院提起訴訟請求不僅須以其合法權益受到損害為前提，并且這種行為必須由行政行為所產生，即合法權益受到損害與行政行為之間存在因果關系，沒有這種因果關系的存在，單純的損害不足以使公民、法人或者其他組織取得原告資格。因為行政訴訟以行政行為為審查對象，只有在公民、法人或者其他組織合法權益受到損害與行政行為之間存在因果關系的前提下，法院經過審理，對違法的行政行為予以撤銷，公民、法人或者其他組織受到的損害才能得到救濟，否則，法院的勞動就是毫無意義的。四、對我國行政訴訟原告資格設定的建議擴大合法權益的范圍，將公民選舉權和被選舉權納入原告資格范圍我國行政訴訟法沒有將涉及公民選舉權和被選舉權的案件納入行政訴訟范圍。目前我國法律涉及選舉權的案件只有《民事訴訟法》規(guī)定的選民資格案件。應該說，我國立法將選民資格