建設項目投資控制與審計監(jiān)督

建設項目投資控制與審計監(jiān)督市審計中心劉暢2023/9/221市審計中心我作為市審計中心的代表，向尊敬的審計局的領導及同事們、各相關單位的朋友們做工作交流，謝謝大家。審計中心主要從事高速公路、水利水電、能源環(huán)保、城市軌道交通、市政基礎設施、房屋建筑等項目的投資審計（調(diào)查）工作，以及建設領域相關單位的經(jīng)濟責任審計和部門預算執(zhí)行審計工作。2009年至2015年，審計中心完成審計項目45個，審計市及區(qū)縣單位86個，審計（調(diào)查）金額2861億元，查出問題金額326億元，其中，工程項目38個，審計金額889.11億元，核減投資56.49億元。2023/9/222市審計中心2009年至2015年，審計中心有2個投資審計項目獲審計署地方優(yōu)秀審計項目的第10名和第3名。有4個投資審計項目、2個政府性債務審計項目、1個經(jīng)濟責任審計項目、1個部門預算執(zhí)行審計項目榮獲市審計局優(yōu)秀審計項目。共向檢察機關、公安機關、紀委監(jiān)察、稅務、主管部門移送案件線索48件，得到處理39件。2023/9/2232023/9/22建設項目投資控制與審計監(jiān)督主要交流以下三方面內(nèi)容一、建設項目投資控制概述二、投資審計簡介和實施程序三、投資審計關注的主要問題點2023/9/2242023/9/22建設項目投資控制簡介建設項目總投資一般是指進行建設項目花費的全部費用。生產(chǎn)性建設項目總投資包括建設投資和鋪底流動資金兩部分。投資控制是一種經(jīng)濟活動，主體是投資人、管理者及其參建各方。是對建設項目投入的資金或資源及投入的過程所進行的管理和控制，主要是在決策階段、設計階段、實施階段、交竣工階段，試運行階段、后評價階段把建設項目的總投資控制在一定的限額內(nèi)，使建設項目實現(xiàn)預期的經(jīng)濟效益和社會效益目標。2023/9/225建設項目投資控制簡介建設項目的特點：1、市場化程度高。從投資主體多元化到PPP模式，勘察、設計，咨詢、施工等等市場化競爭激烈。十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。為了推動各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，探索推廣運用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnerships，簡稱為PPP），是創(chuàng)新基本經(jīng)濟制度實現(xiàn)形式的重要途徑，也是化解財政壓力尤其是政府債務壓力的現(xiàn)實要求。政府和社會資本合作模式在國內(nèi)的應用不乏失敗的案例，監(jiān)督不到位的問題較為突出。PPP項目特點：一是大部分是政府的特許經(jīng)營項目；二是大部分具有融資功能；三是引入社會資本的管理運營經(jīng)驗。2023/9/226建設項目投資控制簡介我國PPP模式是政府部門與社會資本之間的合作，其中社會資本指依法設立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外商企業(yè)和外商投資企業(yè)。可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)的聯(lián)合體。地方政府的融資平臺公司及控股公司（上市公司除外），一般不作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。社會資本方是PPP項目的實際投資人，通常會針對PPP項目成立項目公司(SpecialPurposeVehicle,SPV)，作為簽約主體，自主經(jīng)營，負責項目具體實施。PPP項目通常在公路‘污水垃圾處理、地鐵、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等適宜市場化運作的項目中運用。項目中運營收入無法平衡投資和運營成本的，政府可通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式提供資金支持，也可合理配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源。2023/9/227建設項目投資控制簡介2、投資數(shù)額巨大。建設項目投資數(shù)額巨大，建設工程投資數(shù)額巨大的特點使它關系到國家、行業(yè)或地區(qū)的重大經(jīng)濟利益，對國計民生也會產(chǎn)生重大的影響。3、投資差異明顯。每個建設項目都有其特定的用途、功能、規(guī)模，每項工程的結(jié)構(gòu)、空間分割、設備配置和內(nèi)外裝飾都有不同的要求，工程內(nèi)容和實物形態(tài)都有其差異性。同樣的工程處于不同的地區(qū)在人工、材料、機械消耗上也有差異。所以，建設工程投資的差異十分明顯。2023/9/228建設項目投資控制與審計監(jiān)督

4、投資需單獨計算。每個建設項目都有專門的用途，所以其結(jié)構(gòu)、面積、造型和裝飾也不盡相同。同時建設項目的實物形態(tài)千差萬別。再加上不同地區(qū)構(gòu)成投資費用的各種要素的差異，最終導致建設項目投資的千差萬別。因此，建設項目只能通過特殊的程序(編制估算、概算、預算、合同價、結(jié)算價及最后確定竣工決算等)，就每個項目單獨計算其投資。

5、投資確定依據(jù)復雜。建設項目投資的確定依據(jù)繁多，關系復雜。在不同的建設階段有不同的確定依據(jù)，且互為基礎，互相影響。

《基本建設財務管理規(guī)定》（財政部財建[2002]394號文）2023/9/229建設項目投資控制簡介

6、投資確定層次繁多。凡是按照一個總體設計進行建設的各個單項工程匯集的總體為一個建設項目。在建設項目中凡是具有獨立的設計文件、竣工后可以獨立發(fā)揮生產(chǎn)能力或工程效益的工程為單項工程。各單項工程又可分解為各個能獨立施工的單位工程。又可以把單位工程進一步分解為分部工程，把分部工程更細致地分解為分項工程。需分別計算分部分項工程投資、單位工程投資、單項工程投資，最后才形成建設項目投資。2023/9/2210建設項目投資控制簡介7、投資需動態(tài)跟蹤調(diào)整。每個建設項目都有不同的建設期。短則1一2年，長則3一5年，甚至上10年(如水電建設等)。在這個期間都會出現(xiàn)一些不可預料的變化因素對建設項目投資產(chǎn)生影響，必然要引起建設投資的變動。所以，建設工程投資在整個建設期內(nèi)都屬于不確定的，需隨時進行動態(tài)跟蹤、調(diào)整，直至竣工決算后才能真正形成建設項目投資。2023/9/22112023/9/22建設項目投資控制簡介投資失控淺析：1、建設前期工作深度不夠。前期工作主要包括項目建議書（預可研）、可行性研究報告（項目申請報告）、初步設計、施工圖設計的編制、評估、論證、申報、審批，以及發(fā)展規(guī)劃、建設用地、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、資金籌措等。存在把前期工作簡單理解為完善建設程序，成果文件質(zhì)量不高，有不恰當?shù)男姓深A。（例：環(huán)評選址棄渣場）2、對設計缺乏有效約束。設計單位一般只承擔技術責任，基本不承擔經(jīng)濟責任。設計應充分體現(xiàn)安全、節(jié)約、功能、耐久、美觀的設計理念，對勘察設計及技術設計方案進行充分論證，對設計進行優(yōu)化和完善，對重大問題要進行深入研究，控制投資。建設實施中設計變更是難免的也是必要的，但往往是增大投資。（例：水電項目導流明渠、泵站設置）2023/9/22122023/9/22建設項目投資控制簡介3、投資估算、設計概（預）算本身不準確。一是工作本身粗糙失誤、技術措施考慮不周；二是仍按靜態(tài)方法編制，有關材料和設備價格的上漲、物價指數(shù)、人工費提高、利息、風險等因素均未考慮。就使得投資估算、設計概（預）算失去了控制投資的作用。（例：軌道BT概算控制）4、工程合同存在爭議，建設單位管理水平低。工程合同簽訂不嚴謹，條款漏洞多，引發(fā)爭議。有些施工單位與建設單位相互扯皮，增加投資的現(xiàn)象十分普遍。建設單位管理人員不熟悉業(yè)務，不清楚自己的責任。（例：改河工程）5、投資控制工作缺乏嚴格的工作程序和科學的方法。項目實施中注重驗工計價和控制工程款支付，過程管理沒有主動控制和動態(tài)控制程序方法，隨意性大，投資失控問題往往是建設后期結(jié)（決）算時顯現(xiàn)。（例：草坪單價）2023/9/2213建設項目投資控制簡介投資估算控制初設概算、初設概算控制施工圖預算、施工圖預算、招標控制價（投標合同價）控制工程結(jié)算。措施：組織、經(jīng)濟、技術、合同等等方面。投資控制貫穿于項目建設的全過程，但控制哪一階段可起到事半功倍的效果？重點在于項目前期和設計階段，而前期準備及設計費用一般只占項目投資費用的1-3%左右，但正是這微不足道的費用卻基本決定了建設項目所有的費用，經(jīng)濟杠桿作用卻非常明顯。（例：高速路滑坡溶洞勘察）2023/9/2214審計監(jiān)督審計作為一種監(jiān)督機制，公認具有代表性且被廣泛引用的是美國會計學會1972年在其頒布的《基本審計概念公告》中給出的審計定義，即“審計是指為了查明有關經(jīng)濟活動和經(jīng)濟現(xiàn)象的認定與所制定標準之間的一致程度，而客觀地收集和評估證據(jù)，并將結(jié)果傳遞給有利害關系的使用者的系統(tǒng)過程”。十八屆四中全會要求完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，使審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督共同形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。2023/9/2215審計監(jiān)督政府投資項目由于投資規(guī)模大，耗用資源多，與國計民生關系密切，社會關注度高，都有可能會面對一個必經(jīng)的程序——審計。按照審計主體分類：國家審計、社會中介機構(gòu)審計和內(nèi)部審計。國家審計實質(zhì)上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質(zhì)就是國家治理這個大系統(tǒng)中的內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。2023/9/2216審計監(jiān)督投資審計分為跟蹤審計、概預算執(zhí)行審計、竣工決算審計和專項審計調(diào)查等。跟蹤審計：審計機關對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎設施、保障性住房、學校、醫(yī)院等工程，應當有重點地對其建設和管理情況實施跟蹤審計。如正在實施的重慶軌道交通四號、五號、十號線及環(huán)線跟蹤審計。跟蹤審計不參與項目管理與決策，目的是查錯糾弊，規(guī)范各方行為，推進項目建設。2023/9/2217審計監(jiān)督概預算執(zhí)行審計：一是執(zhí)行基本建設程序情況，從項目立項、征地開始直至項目交工驗收的各個環(huán)節(jié)執(zhí)行規(guī)定和程序情況。二是項目管理情況，對設計、施工、監(jiān)理及采購等過程的組織、實施和管理情況；三是內(nèi)部控制制度的建立與執(zhí)行情況；四是項目概預算執(zhí)行情況。竣工決算審計（最常見）：投資項目從立項到竣工驗收全過程的審計監(jiān)督。重點審計建設資金管理使用、工程價款結(jié)算、資產(chǎn)交付使用、工程建設管理等情況，對與工程建設相關的設計、施工、監(jiān)理、設備材料供應、征地拆遷等單位進行延伸審計，重要事項追溯到相關年度。2023/9/2218審計監(jiān)督專項審計調(diào)查：對多個類似相關的獨立立項建設項目實施專項審計調(diào)查，對相似投資項目中帶全局性、普遍性、傾向性的特定事項進行系統(tǒng)調(diào)查了解，通過綜合分析，向有關部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議。如重慶市縣級以上污水處理廠運行情況專項審計調(diào)查、重慶市農(nóng)村公路建設審計調(diào)查。2023/9/2219投資審計程序1、確定審計項目計劃。（五年輪審規(guī)劃）科學地制定審計項目計劃，合理確定審計項目重點和覆蓋面，是依法履行職責，加強審計監(jiān)督的必然要求。建設業(yè)主可以組織參建單位開展審計準備工作：辦理工程結(jié)算、編制完成竣工決算報告、工程建設檔案整理歸集、各參建單位自查。2、送達審計通知書。項目法人單位或其授權委托進行建設管理的單位為被審計單位。在審計通知書中應當明確，實施審計中將對與項目直接有關的設計、施工、監(jiān)理、供貨等單位取得項目資金的真實性、合法性進行調(diào)查。2023/9/2220投資審計程序3、審計進點會。正式告知被審計單位及各相關參建單位。4、審計調(diào)查階段。在舊的國家審計準則中稱為審前調(diào)查階段，審計組成員根據(jù)各自分工，收集項目建設全過程資料，梳理重點疑點。時間占整個項目審計實施時間的三分之一左右，開展試審，為編制審計實施方案做準備?，F(xiàn)在改為15天左右。5、編制審計實施方案。包括審計目標、審計范圍、審計內(nèi)容、重點及審計措施、審計工作要求等內(nèi)容。2023/9/2221投資審計程序6、審計實施階段。審計人員根據(jù)各自分工開展工作，各參建單位配合審計組提供有關證據(jù)、解釋、澄清、說明、確認、簽署、處理有關文件及事項（法人授權委托書、填土單價、注漿單價）。調(diào)查詢問記錄：“我們是重慶市審計局的工作人員，今天找你來主要是詢問你幾個問題，希望你實事求是回答，并對你自己的回答承擔相關責任”。這個過程應該正確看待，是參建人員履行工作職責的正常方式。也是執(zhí)法機關的一個常見程序，是取得相關證據(jù)的一種形式。2023/9/2222投資審計程序7、審計取證記錄。針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，審計人員編寫審計取證記錄，書面發(fā)出征求各相關單位意見，并告知被審計單位收到審計取證記錄后，必須在10日內(nèi)寫出同意或不同意的書面意見，寫“不同意”時應說明原因并附相應的證明材料。（鋼絞線）參建單位對審計取證記錄要高度重視，認真研究，發(fā)表“不同意”意見一定要依據(jù)充分，不同意見對審計組來說非常重要，會認真研究是否采納。（強夯、綠化）審計組最終會對認定的審計取證記錄同類問題匯總形成審計底稿，支撐形成審計報告征求意見稿。2023/9/2223投資審計程序工程價款審減取證應附資料：１.審計結(jié)果計算過程：審計人員的計算式（采用軟件計算的，應導出用通用表格）。２.審計結(jié)果計算依據(jù)：涉及取證事項的招標文件、合同、圖紙、簽證單、隱檢記錄、現(xiàn)場測量記錄（業(yè)主、監(jiān)理、施工單位、審計人員等簽名）、圖片等資料。3、審計組將審計取證記錄告知業(yè)主、施工單位的記錄３.施工單位法人授權委托書（委托人及被委托人的身份證復印件）。４.施工單位人員與審計人員核對的過程、結(jié)果記錄（施工單位未簽字的，審計人員附情況說明）。５.審計人員與業(yè)主、監(jiān)理、施工等各單位就取證事項進行溝通的記錄６.審計組對被審計單位持不同意見的說明2023/9/222023/9/2224投資審計程序8、審計報告征求意見稿。審計組會書面發(fā)出征求被審計單位意見，并組織召開審計報告征求意見會，充分聽取意見。被審計單位更應字斟句酌研究審計發(fā)現(xiàn)的問題，形成對審計報告征求意見稿提出書面意見，這個意見對審計組來說更為重要，同時也是審計機關審理、審定報告中相關問題的重要依據(jù)。9、出具審計報告，下達審計決定（平硐封堵費）。對審計發(fā)現(xiàn)的問題，收到報告之日起90日內(nèi)將整改情況書面報送重慶市審計局。本報告及有關整改情況隨后將以適當方式公告。2023/9/2225投資審計關注建設項目的主要問題點

投資審計主要關注八個方面問題：一、違反基本建設程序的行為二、違反建設資金管理和會計核算規(guī)定的行為三、違反采購招標投標及合同管理規(guī)定的行為四、違反工程質(zhì)量管理規(guī)定的行為五、違反項目建設管理規(guī)定的行為六、違反工程投資管理有關規(guī)定的行為七、違反建設征地拆遷和移民有關規(guī)定的行為八、違反環(huán)境保護、水土保持和文物保護有關規(guī)定的行為2023/9/2226投資審計關注建設項目的主要問題點一、違反基本建設程序的行為1.1未按規(guī)定辦理項目審批等手續(xù)。常見表現(xiàn)形式：1.1.1項目建設未嚴格執(zhí)行立項、可研、征地、環(huán)評、初步設計、開工等基本建設程序1.1.2以化整為零、提供虛假資料等不正當手段取得項目審批等文件1.1.3違反建設項目用地預審相關規(guī)定1.1.4未按規(guī)定辦理環(huán)境影響報批手續(xù)1.1.5項目未按規(guī)定進行節(jié)能評估和審查1.1.6在地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)內(nèi)進行工程建設未進行地質(zhì)災害危險性評估1.1.7建設工程未依法進行地震安全性評價2023/9/2227投資審計關注建設項目的主要問題點1.2越權審批建設項目。常見表現(xiàn)形式：1.2.1超越規(guī)定審批權限、擅自審批建設項目1.2.2采取“化整為零”等方式逃避上級主管部門的審批規(guī)定1.3項目決策未按規(guī)定進行。常見表現(xiàn)形式：1.3.1政府投資項目未按規(guī)定和程序進行公示、聽取意見（公示項目：（一）對經(jīng)濟和社會發(fā)展全局有重大影響；（二）對生態(tài)、環(huán)境保護、資源開發(fā)利用有重大影響；（三）與社會公眾利益密切相關，社會關注程度較高。）1.3.2政府投資項目未批先建、違規(guī)審批2023/9/2228投資審計關注建設項目的主要問題點1.4不符合國家有關規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護等市場準入條件的項目未能依法停止建設。常見表現(xiàn)形式：1.4.1對不符合國家有關規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等市場準入條件的項目，未能依法停止建設。（《中華人民共和國水污染防治法》“第四十二條國家禁止新建不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目。）2023/9/22292023/9/22投資審計關注建設項目的主要問題點1.5未按規(guī)定辦理施工許可證擅自開工。常見表現(xiàn)形式：1.5.1未辦理《施工許可證》擅自開工1.5.2先開工，后辦理《施工許可證》1.5.3發(fā)證機關及其工作人員對不符合施工條件的建筑工程頒發(fā)施工許可證1.6項目初步設計概算投資超過10%及以上未重新審批。二、違反建設資金管理和會計核算規(guī)定的行為2.1項目資本金到位不符合要求(比例，進度數(shù)額，籌集一定比例的非負債資金作為項目資本金20%)。2.2抽逃項目資本金。2.3配套資金未到位。（監(jiān)督項目概算中其他來源的資金及時足額到位，帶資承包）2023/9/2230投資審計關注建設項目的主要問題點2.4滯留、截留、挪用建設資金。2.5騙取國家建設資金。常見表現(xiàn)形式2.5.1編制虛假材料，騙取國家建設資金（復建工程）2.5.2多報工程預算，騙取國家建設資金（森林植被恢復）2.5.3將自籌資金的建設項目以國家建設項目申報，騙取國家建設資金（扶貧公路）（《財政違法行為處罰處分條例》“第九條責令改正，追回被截留、挪用、騙取的國家建設資金，沒收違法所得，核減或者停止撥付工程投資。對單位給予警告或者通報批評，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員屬于國家公務員的，給予記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分：（二）以虛報、冒領、關聯(lián)交易等手段騙取國家建設資金；）2023/9/2231投資審計關注建設項目的主要問題點2.6未按規(guī)定支付工程結(jié)算款。常見表現(xiàn)形式2.6.1未按規(guī)定支付預付工程款（10-30%）2.6.2未按規(guī)定支付工程進度結(jié)算款（60-90%）2.6.3未按規(guī)定比例預留工程質(zhì)量保證金（5%）2.7未按規(guī)定比例預留尾工工程款。常見表現(xiàn)形式2.7.1未按規(guī)定比例預留尾工工程款（5%）2.8虛列投資完成額。常見表現(xiàn)形式（竣工決算財務處理）2.8.1虛列材料采購成本2.8.2虛列建筑安裝工程投資2.8.3虛列設備投資2.8.4虛列費用2.8.5虛列待攤投資和其他投資2023/9/2232投資審計關注建設項目的主要問題點2.9未按規(guī)定專戶儲存、單獨建賬核算。2.10隱匿結(jié)余資金（未轉(zhuǎn)入生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的有關資產(chǎn)，未按投資來源比例歸還投資方）。2.11基建收入核算不準確。常見表現(xiàn)形式2.11.1將各項索賠以及違約金等其他收入沖減管理費用（安全處罰金）2.11.2將基建收入轉(zhuǎn)移2.11.3負荷試車或試運行期所實現(xiàn)的收入轉(zhuǎn)為經(jīng)營收入2.11.4基建收入未依法繳納企業(yè)所得稅2.11.5經(jīng)營性