行政組織概論

公共組織理論之行政組織理論概述在政治學(xué)意義上，“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)”（《馬克思全集》、第一卷第479頁(yè)），國(guó)家行政組織即政府組織。國(guó)家通過(guò)行政組織及其活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)政權(quán)的性質(zhì)，保證憲法和法律全部、正確地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。在國(guó)家政治上層建筑的范疇里，行政組織具有突出的地位和作用，是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分。行政組織活動(dòng)是國(guó)家活動(dòng)的基本形式和主要內(nèi)容之一。國(guó)家行政組織以自身具體的行政管理過(guò)程和管理方式最直接地表現(xiàn)國(guó)家職能的性質(zhì)和形式、存在和行使：一方面在本質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)推行其意志的工具，另一方面在形式上是社會(huì)和公眾利益的正式代表者和管理者。其階級(jí)職能在執(zhí)行社會(huì)職能的過(guò)程中得到體現(xiàn)。（《馬克思全集》第十二卷第195頁(yè)）由于行政組織在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的獨(dú)特地位，以及人們對(duì)這種組織的較為深入、廣泛的研究，與組織學(xué)相聯(lián)系，行政組織理論在事實(shí)上已經(jīng)成為行政管理學(xué)的幾個(gè)重要的分支學(xué)科之一。在我國(guó)，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上加強(qiáng)對(duì)行政組織的研究，對(duì)于深入進(jìn)行行政管理體制改革，提高各級(jí)各地政府行政機(jī)關(guān)的管理水平和行政工作的效率，都有著十分重要的意義。組織的含義從人類社會(huì)群體的角度來(lái)看，所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類群體。組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。組織結(jié)構(gòu)圖組織（兩個(gè)以上）目標(biāo)人際關(guān)系

人特定的組織的產(chǎn)生組織的產(chǎn)生、其方式因組織的性質(zhì)不同而異。大致可歸納為下列四種：1、經(jīng)超人權(quán)力的世俗化或慣例化結(jié)果而產(chǎn)生。從人類演變的歷史看，當(dāng)社會(huì)演變到某一階段時(shí)，舊的倫理體系、行為規(guī)范及社會(huì)關(guān)系遭到破壞，而新的倫理體系、行為規(guī)范及社會(huì)關(guān)系又未建立起來(lái)的期間，會(huì)使人類生活失去憑依，社會(huì)秩序也會(huì)陷入困境。此時(shí)人類中的先知先覺(jué)分子登高一呼，群體響應(yīng)追隨，便產(chǎn)生了新的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。但社會(huì)運(yùn)動(dòng)本身并無(wú)組織又欠紀(jì)律，因而運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者為了運(yùn)動(dòng)能延續(xù)起見，須將其運(yùn)動(dòng)設(shè)立有形的組織，規(guī)定行為標(biāo)準(zhǔn)，以約束紀(jì)律與行為。此種組織化的結(jié)果，使超人權(quán)力成為世俗化與慣例化，于是有形的組織體系乃告產(chǎn)生。以此種方式產(chǎn)生的組織，大都為政治性的組織，其目的在于恢復(fù)社會(huì)秩序及維護(hù)社會(huì)秩序。2、利益相同的人為了利用團(tuán)體的力量以增進(jìn)個(gè)人利益集結(jié)而成組織。人的行為目的，也可以說(shuō)是為了謀取某種利益，但在追求利益的過(guò)程中，個(gè)人力量終究有限，常感人單勢(shì)孤力不從心，于是自然地回集結(jié)利益相同的人組建團(tuán)體，并通過(guò)團(tuán)體的力量來(lái)追求個(gè)人的利益。如工會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)等的產(chǎn)生均屬其例。中華全國(guó)總工會(huì)網(wǎng)站3、由組織的分化而產(chǎn)生的組織。社會(huì)是不斷進(jìn)化的，各組織的業(yè)務(wù)也是日趨繁雜的，業(yè)務(wù)的增大即會(huì)走向?qū)I(yè)的分化，由于專業(yè)的分化則必須設(shè)立新的專業(yè)組織來(lái)負(fù)責(zé)。如中央政府部委中的某一司或處，由于業(yè)務(wù)的增加與專業(yè)化的結(jié)果，使該單位更趨重要，不僅增加其人員與經(jīng)費(fèi)，且將其從原有組織中脫離而成為較具獨(dú)立性的機(jī)關(guān)（如改稱為署或局），此乃屬常見的現(xiàn)象，也是產(chǎn)生組織的方式之一。/question/77270918.html?fr=qrl&cid=84&index=14、集結(jié)理想相同的人而成組織。人除了顧及自我利益外，也會(huì)顧及全人類或一個(gè)國(guó)家或一個(gè)社會(huì)的整體利益，凡是有顧及整體利益理想的人，為了實(shí)現(xiàn)理想及爭(zhēng)取大多數(shù)人的支持，也會(huì)組成團(tuán)體，再通過(guò)團(tuán)體力量來(lái)謀求整體利益的實(shí)現(xiàn)。組織的效能（一）組織效能的含義1、以往學(xué)者的看法。他們認(rèn)為組織至少應(yīng)有下列四種效能：（1）獲得最大的利潤(rùn)。即通過(guò)組織的運(yùn)用獲得最大的利潤(rùn)，如不能獲得利潤(rùn)或所獲利潤(rùn)不大，均不認(rèn)為已發(fā)揮效能。（2）提供有效的服務(wù)。即通過(guò)組織的運(yùn)用，能向社會(huì)及顧客提供有效的服務(wù)者，認(rèn)為已經(jīng)發(fā)揮效能，如不能提供服務(wù)或只能提供并不有效的服務(wù)時(shí)，則效能沒(méi)有發(fā)揮。（3）提高生產(chǎn)量。能提高生產(chǎn)的組織，認(rèn)為已經(jīng)發(fā)揮效能。（4）提高成員士氣。不能提高成員士氣的組織，認(rèn)為效能沒(méi)有發(fā)揮。2、近代學(xué)者的看法。最能代表組織效能看法的近代學(xué)者有以下三位：（1）帕森斯認(rèn)為組織應(yīng)有下列四種效能：A達(dá)成目標(biāo)。組織必須能達(dá)成預(yù)定的目標(biāo)。B適應(yīng)環(huán)境。組織必須能適應(yīng)外在的內(nèi)在的各種環(huán)境，當(dāng)環(huán)境有重大變更時(shí)，組織必須能及時(shí)作必要的調(diào)整，以保持與環(huán)境間的平衡。C內(nèi)部統(tǒng)合。組織內(nèi)部雖須區(qū)分單位，劃分層次，但組織仍屬一個(gè)整體，平行單位與上下層次之間，須能發(fā)揮統(tǒng)合作用，以免內(nèi)部發(fā)生沖突。D形態(tài)維護(hù)。一個(gè)組織雖須保持對(duì)環(huán)境的適應(yīng)，但其基本形態(tài)結(jié)構(gòu)仍應(yīng)予以維護(hù)，不使有過(guò)大的改變。（2）貝尼斯認(rèn)為組織的效能應(yīng)用下列四種標(biāo)準(zhǔn)衡量：a適應(yīng)能力。即彈性地應(yīng)付環(huán)境的需求，以發(fā)揮解決問(wèn)題的能力。b認(rèn)同意識(shí)。即成員對(duì)組織本身的了解，如組織的目標(biāo)是什么，應(yīng)做些什么，成員與組織的目標(biāo)是否一致，成員對(duì)自己的職責(zé)是否了解等。c面對(duì)現(xiàn)實(shí)的能力。即對(duì)組織外在環(huán)境的覺(jué)察能力與正確辨認(rèn)的能力，并能采取因應(yīng)措施。d組織內(nèi)部的統(tǒng)合與協(xié)調(diào)。即通過(guò)內(nèi)部的統(tǒng)合與協(xié)調(diào)，以避免各部門工作目標(biāo)的相互沖突。（3）謝恩認(rèn)為組織的效能，應(yīng)以其適應(yīng)、生存與成長(zhǎng)的能力來(lái)衡量，凡是有此三種能力的組織，認(rèn)為已發(fā)揮效能。此三種能力又成為一個(gè)因應(yīng)的循環(huán)，在循環(huán)過(guò)程中包含下列6個(gè)步驟：A組織感到內(nèi)在或外在環(huán)境中發(fā)生了變化。B輸入有關(guān)這些變化的資料給組織中的有關(guān)部門。C根據(jù)所得資料，對(duì)組織內(nèi)部作必要之新的變化。（改變）D將組織內(nèi)部的新改變穩(wěn)定下來(lái)，并排除所發(fā)生的不良副作用。E輸出符合內(nèi)在與外在環(huán)境變化的新產(chǎn)品，新服務(wù)等。F進(jìn)一步地觀察內(nèi)在與外在環(huán)境的情況，以認(rèn)定組織本身所做之適應(yīng)的改變是否以獲成功。（二）影響組織效能的原因組織雖應(yīng)有前幾項(xiàng)所述的效能，但事實(shí)上有些組織并沒(méi)發(fā)揮這些效能，其原因通常有：1、組織受著環(huán)境的限制。組織雖應(yīng)適應(yīng)環(huán)境，但有時(shí)環(huán)境對(duì)組織的影響卻使組織難以做有效的適應(yīng)，因而限制了組織的生存與成長(zhǎng)。此種環(huán)境又有大中小之分：A大環(huán)境：包括國(guó)家社會(huì)的文化、政治、經(jīng)濟(jì)等三大系統(tǒng)，對(duì)組織的影響是全面的。B中環(huán)境：包括供應(yīng)、市場(chǎng)、分配、信息系統(tǒng)、競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)、服務(wù)及團(tuán)體壓力等次級(jí)系統(tǒng)。C小環(huán)境：包括組織內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)、工作、人力、權(quán)力、聯(lián)系等再次級(jí)系統(tǒng)，這些再次級(jí)系統(tǒng)，在大環(huán)境與中環(huán)境的范圍內(nèi)，決定了組織的特性。2、組織在適應(yīng)環(huán)境的循環(huán)步驟上發(fā)生了困難。如在前面所述謝恩所指的6個(gè)步驟中發(fā)生了困難：A組織無(wú)法察覺(jué)到環(huán)境的改變，或雖察覺(jué)但不正確。B無(wú)法將有關(guān)的資訊適時(shí)傳送到組織內(nèi)的負(fù)責(zé)人。C無(wú)法使原有的作業(yè)系統(tǒng)作必要的改變。D沒(méi)考慮到因作業(yè)系統(tǒng)的改變而造成的其他影響，及無(wú)法將已改變的系統(tǒng)予以穩(wěn)定。E無(wú)法輸出新產(chǎn)品、新服務(wù)或新資料。F無(wú)法認(rèn)定此種改變是否確已成功。上述6個(gè)步驟中的困難，只要任何一個(gè)發(fā)生困難，就會(huì)影響到組織效能的發(fā)揮。3、統(tǒng)合協(xié)調(diào)發(fā)生問(wèn)題。尤其是規(guī)模龐大的組織，計(jì)劃眾多的組織，如在統(tǒng)合協(xié)調(diào)上有了問(wèn)題，則使各部門的工作目標(biāo)發(fā)生沖突，增加人力、財(cái)力及時(shí)間的浪費(fèi)。（三）發(fā)揮組織效能的措施1、建立管理資訊系統(tǒng)。為保持組織對(duì)內(nèi)在及外在環(huán)境變動(dòng)的警覺(jué)與了解，及遇到環(huán)境有變動(dòng)時(shí)能將有關(guān)變動(dòng)實(shí)況快速傳遞至有關(guān)單位與人員，以便采取因應(yīng)措施。2、保持組織穩(wěn)定與彈性的平衡。組織過(guò)于穩(wěn)定而無(wú)彈性，將無(wú)法適應(yīng)環(huán)境的變動(dòng)，以至組織僵化，嚴(yán)重影響到組織效能的發(fā)揮。如組織過(guò)于彈性而不保持某種程度的穩(wěn)定，同樣會(huì)使陷于混亂，影響員工情緒，以致有礙于組織效能的發(fā)揮。因此保持穩(wěn)定與彈性間的平衡非常必要。保持平衡的方法可采用中上層次的結(jié)構(gòu)偏向于穩(wěn)定，低層次的結(jié)構(gòu)偏向于彈性。3、強(qiáng)化意見溝通與統(tǒng)合協(xié)調(diào)。組織內(nèi)各種措施的改變與調(diào)整，是保持組織的適應(yīng)、生存與成長(zhǎng)所必須的。但改變與調(diào)整措施時(shí)，如在意見溝通與統(tǒng)合協(xié)調(diào)上沒(méi)有充分的準(zhǔn)備與切實(shí)執(zhí)行，極易引起員工的抗拒與紛擾。因此意見溝通與統(tǒng)合協(xié)調(diào)工作必須強(qiáng)化。4、激發(fā)員工的工作意愿與潛能。組織效能的發(fā)揮，主要依賴于員工，尤其是員工的工作意愿能否提高，員工的潛能在工作上能否發(fā)揮，影響組織效能的發(fā)揮更大。因此，在管理措施上需要采取有效措施，激勵(lì)員工提高工作意愿，再進(jìn)一步使員工的學(xué)識(shí)，經(jīng)驗(yàn)、才能、在工作上獲得充分的發(fā)揮，以順利達(dá)成組織目標(biāo)，也使員工在心理上獲得更多的滿足與成就。行政組織的含義廣義的行政組織是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企業(yè)事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國(guó)家的整個(gè)行政機(jī)關(guān)。狹義的行政組織是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，行使行政權(quán)力，執(zhí)行行政職能，推行政務(wù)，管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政組織的基本要素1、物質(zhì)要素。（1）人員：行政組織是由各種不同專業(yè)、水平、年齡的人按照行政組織目標(biāo)、職能組合起來(lái)的。沒(méi)有具體的人員，也就沒(méi)有行政組織。所以，行政組織的第一個(gè)物質(zhì)要素就是人員。人員是行政組織的主體、核心。（2）經(jīng)費(fèi)：離開了經(jīng)費(fèi)，行政組織就會(huì)陷于癱瘓，組織的各項(xiàng)活動(dòng)就無(wú)法開展。經(jīng)費(fèi)是維持行政組織運(yùn)營(yíng)與發(fā)展所不可缺少的因素。（3）物質(zhì)設(shè)備：即行政組織開展活動(dòng)所必須具備的技術(shù)設(shè)備、工具、所必須耗費(fèi)的各類材料和能源。2、精神要素：（1）目標(biāo)：行政組織是根據(jù)一定的目標(biāo)設(shè)立的，其一切活動(dòng)都是圍繞著組織目標(biāo)進(jìn)行的。目標(biāo)是組織賴以產(chǎn)生、發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂，是組織前進(jìn)的方向。它從本質(zhì)上反映了組織的基本功能。（2）權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)：權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)指的是組織系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)、工作單元、以及各組織成員、各工作職位之間在工作任務(wù)、權(quán)力和責(zé)任方面的一系列從屬并列關(guān)系。它是為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而進(jìn)行的權(quán)責(zé)關(guān)系安排，是各個(gè)組織的一種特殊的人際關(guān)系。（3）人際關(guān)系：人際關(guān)系狀況如何，對(duì)于能否穩(wěn)定組織的各種內(nèi)在因素，能否調(diào)動(dòng)組織成員工作的主動(dòng)性、積極性，能否有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)具有不可忽視的作用。行政組織與其他社會(huì)組織的區(qū)別我們主要分析行政組織與企業(yè)組織、事業(yè)組織、群團(tuán)組織的區(qū)別。1、管理對(duì)象不同：企業(yè)事業(yè)組織只是以本組織為管理對(duì)象，群眾團(tuán)體也只管轄本群團(tuán)所聯(lián)系的那部分群眾的有關(guān)事宜；而國(guó)家行政組織除管理自身外，更重要的是管理社會(huì)公共事務(wù)，以全社會(huì)的公共事務(wù)為自己的管理對(duì)象。2、為社會(huì)提供的服務(wù)內(nèi)容不同。企業(yè)組織以從事物質(zhì)、非物質(zhì)商品生產(chǎn)和流通為活動(dòng)內(nèi)容；事業(yè)單位以從事非物質(zhì)生產(chǎn)、為社會(huì)提供精神產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)為主；群團(tuán)組織是為自己所聯(lián)系的群眾提供某些福利和一定的行為規(guī)范；行政組織則為社會(huì)提供各種行為規(guī)范、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)的重要措施。3、活動(dòng)的依據(jù)不同。企業(yè)組織主要以商品生產(chǎn)的價(jià)值規(guī)律和各自社會(huì)中的基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律為自己活動(dòng)的依據(jù)；事業(yè)單位主要以自己所特有的科技、教育、文化、藝術(shù)、新聞、體育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展運(yùn)行規(guī)律為其活動(dòng)依據(jù)。行政組織以國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)律為自己的活動(dòng)依據(jù)，具體而言，就是以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。因?yàn)榉墒菄?guó)家權(quán)力的象征，依法行政是行政組織的重要特點(diǎn)。4、活動(dòng)的目的不同。八、行政組織的功能行政組織功能是指作為國(guó)家行政管理主體的各種行政組織、在依法管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中所具有的獨(dú)特作用。1、政治功能：指政府行政組織通過(guò)一系列的政治活動(dòng)，防御外來(lái)的入侵與滲透，鎮(zhèn)壓敵對(duì)階級(jí)的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動(dòng)，妥善處理各個(gè)階級(jí)內(nèi)部及其相互之間的各種關(guān)系，進(jìn)行民主法治建設(shè)，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序。它最集中地體現(xiàn)了國(guó)家的階級(jí)性質(zhì)，其核心問(wèn)題是鞏固國(guó)家政權(quán)。2、經(jīng)濟(jì)功能：我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)更成為行政組織最主要、最基本的功能。3、文化功能：一方面加強(qiáng)思想政治工作，另一方面大力發(fā)展教育、科學(xué)、文化藝術(shù)等各項(xiàng)文化事業(yè)，特別是要確?？萍己徒逃陌l(fā)展。4、社會(huì)功能：（1）提供社會(huì)保障。（2）促進(jìn)公正的收入分配。（3）控制人口增長(zhǎng)。（4）環(huán)境保護(hù)。行政組織在行政管理中的作用1、行政組織是行政管理的主體。沒(méi)有行政組織這一行政管理活動(dòng)的主體，政府的行政管理就失去了具體的承擔(dān)者、實(shí)施者，政府就無(wú)法行使其行政職能，履行其國(guó)家管理的職能。2、行政組織是行政人員發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。第一、行政組織是行政人員的載體，沒(méi)有行政組織就沒(méi)有行政人員，更談不上行政人員作用的發(fā)揮、行政管理活動(dòng)的開展和政府職能的執(zhí)行。第二、組織的縱橫結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置，權(quán)責(zé)分配是否科學(xué)，組織制度是否健全，又是性質(zhì)人員能否發(fā)揮正面作用的關(guān)鍵；它是性質(zhì)人員之間分工是否明確、合理，合作是否協(xié)調(diào)，溝通是否順暢、關(guān)系是否融洽的物質(zhì)保證。它關(guān)系到每個(gè)行政人員能否發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，更有效的開展工作。第三、行政組織實(shí)現(xiàn)了整合作用。把成千上萬(wàn)孤立的行政人員聚合到了一起，通過(guò)分工與合作，將孤立的個(gè)