通過“參與”實(shí)現(xiàn)地方治理

通過“參與”實(shí)現(xiàn)地方“治理”

——讀《參與式地方治理研究》趙光勇杭州師范大學(xué)自上世紀(jì)90年代以來，“治理”與“善治”開始成為政治學(xué)的“時髦詞匯”?！爸卫?Governance)"意味著對傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“行政”模式的超越，是政府、私營部門和公民社會對公共事務(wù)的合作管理。奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機(jī)》中所說，治理是一個比地方政府范圍更大的對話的空間。在這個空間中，政府需要與其他組織建立起一種在開放的公共領(lǐng)域進(jìn)行對話和互動的關(guān)系。而“善治”則是“治理”追求的目標(biāo)。對政府而言，“善治(Goodgovernance)”是比“善政(Goodpolitics)”更高的要求。僅有“善政”是不夠的，光靠政府一家不能實(shí)現(xiàn)“天下大治”。衡量“善治”可以有兩套標(biāo)準(zhǔn)：“程序標(biāo)準(zhǔn)”和“績效(結(jié)果)標(biāo)準(zhǔn)”，但只有一個緯度：能否實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動？公民的參與和政府的回應(yīng)或責(zé)任性既是“善治”的“程序指標(biāo)”，又是“結(jié)果或?qū)嵸|(zhì)指標(biāo)”。如2008年出臺的中國治理評估框架的第一條就是“公民參與”。因此，可以說公民參與對于“善治”具有極其重要的意義。無參與，則無治理，更無善治?！秴⑴c式地方治理研究》一書，正是從制度績效的角度來研究治理，探討“參與”給地方治理帶來的變化及其存在的問題。參與式治理：凸顯參與對于地方治理的意義治理最適合、最見效的舞臺在地方或基層。由于地方事務(wù)與公民福祉息息相關(guān)，公民對地方政府失靈感覺最敏銳、最直接。上世紀(jì)80年來以來的地方政府改革運(yùn)動，經(jīng)歷了政府職能轉(zhuǎn)變、工具創(chuàng)新、地方分權(quán)以及地方自治，從管理走向了治理。地方治理作為政府、私營部門、公民社會對地方事務(wù)的合作管理過程，對政府而言，是治理模式的大轉(zhuǎn)型。參與是治理的應(yīng)有之義，在地方事務(wù)的公共管理過程中，只有充分發(fā)揮私營部門和公民社會的作用，才能實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)的“治理”。而參與式治理(也有學(xué)者稱為“賦權(quán)參與式治理”)，作為一種治理模式，更凸顯參與在治理過程中的作用。參與式治理的出現(xiàn)，有其理論需要和現(xiàn)實(shí)的背景。首先是民主的考量。上世紀(jì)70年代以來，代議制民主的弊端日益暴露，出現(xiàn)“民主的赤字”。為此，學(xué)者們建構(gòu)了“參與式民主”、“強(qiáng)勢民主”、“協(xié)商民主”等理論來克服這種現(xiàn)象，其指導(dǎo)原則如科恩在《論民主》中所說：“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過程。”學(xué)者們認(rèn)為，參與式民主能夠強(qiáng)化政治效率感，弱化人們對權(quán)力中心的疏離感，培養(yǎng)對集體問題的關(guān)注，塑造良好的公民意識。參與式治理被看做是“參與式民主”、“協(xié)商民主”或“強(qiáng)勢民主”的實(shí)踐。參與式治理通過擴(kuò)展公共政治參與的程度和規(guī)模來深化民主。參與式治理的出現(xiàn)，伴隨于政府治理模式轉(zhuǎn)變和治理概念的大行其道。傳統(tǒng)的官僚制無法應(yīng)對日益增多的經(jīng)濟(jì)和社會問題。以政治與行政二分法的政府管理模式開始越來越僵化、缺乏回應(yīng)性和效率低下。與此同時，隨著政府職能擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍也相應(yīng)膨脹。政府固有的弊端如官員的自利行為、尋租腐敗、漠視公共利益等也日益暴露，從而導(dǎo)致公民對政府產(chǎn)生信任危機(jī)，對政治懷疑甚至冷漠。為解決市場失靈產(chǎn)生的凱恩斯主義卻帶來了政府的失靈。治理理論是針對政府合法性弱化和政府失靈提出的，意味著政府治理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)政府與社會的伙伴關(guān)系。參與式治理更加強(qiáng)調(diào)治理過程中的參與，凸顯公民個人或團(tuán)體在治理中的作用。只有培育公共精神，提高公民參與意識；積極培育公民社會，鼓勵和支持民間組織發(fā)展；改革傳統(tǒng)的行政管理體制，建設(shè)“善治”政府，才能緩解政府政治合法性危機(jī)，建立政府與公民的合作治理參與式治理還有一個基本的假設(shè)：治理過程中參與度越大，信息就越充分，就會有更好的

結(jié)果。蓋伊?彼得斯在《政府未來的治理模式》中寫道，公共部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)與低層公務(wù)員和普通公民的利益密切相關(guān)，相關(guān)的計劃和政策對他們影響最大，他們對此掌握的知識和信息也最多。如果這些知識和信息能夠發(fā)揮作用，政府就會表現(xiàn)得更好。官僚體系內(nèi)的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，有時甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對決策的參與，就會造成政策上的失誤而不能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的治理目標(biāo)。彼得斯寫道：“要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的個人和集體參與空間。”在《美國地方政府》中，奧斯特羅姆也認(rèn)為，地方知識是重要的，地方機(jī)構(gòu)、國家政府和有關(guān)國際組織的合作也是重要的，但更重要的是為開發(fā)和利用地方知識，并為多層次的合作提供適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)。完美的決策需要對現(xiàn)有資源、需要和滿足需要的途徑有充分的信息。事實(shí)上，信息占有是不對稱的，信息不均衡地分布于不同層次。政府和官僚層外的人可能占有前者沒有或不充分占有的信息。參與式治理的目標(biāo)就是克服這一問題，通過引入最大化的透明和信息共享的程序。在這一程序里包括所有的利害相關(guān)人，包括政府、官僚、最初受益人、相關(guān)受益者等走向一個可行的共同決策?！秴⑴c式地方治理》圍繞參與式治理在臺灣和浙江兩地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聚焦“參與”在地方治理中扮演的角色，分析了海峽兩岸地方治理的進(jìn)展和現(xiàn)狀、問題與挑戰(zhàn)等。作者們結(jié)合了目前參與式治理的幾個方面進(jìn)行了探討：參與式治理與政府制度創(chuàng)新、參與式社區(qū)治理、決策過程中參與式治理以及參與式治理實(shí)踐中面臨的一些問題與挑戰(zhàn)。參與式治理：重塑地方政府與公民關(guān)系參與式治理是政府、市場、公民社會三者合力，共同致力于公共事務(wù)。參與式治理要求政府重新定位其職能和角色，要求政府與公民的關(guān)系，或者說政治國家與公民社會的關(guān)系，從單向度的權(quán)力運(yùn)作到雙向的分工合作。參與式治理重塑地方政府與公民的關(guān)系，構(gòu)建政府與公民的合作治理網(wǎng)絡(luò)。參與式治理主張政府與公民建立良性的互動合作關(guān)系，鼓勵公民參與公共事務(wù)，增強(qiáng)政府與公共行政機(jī)構(gòu)、公民和其他社會主體如媒體、學(xué)校和私人、第三部門的合作和伙伴關(guān)系。斯蒂芬?弗里德曼在《后隔離時代南非的參與式治理和公民行動？一文中寫道，政府為什么允許公民社團(tuán)變成治理中的伙伴？原因之一就是為了確保政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府可能認(rèn)識到?jīng)]有有組織的公民參與他們的目標(biāo)是不能實(shí)現(xiàn)的。公民的默許或積極支持對政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。為了確保所需要的合作，政府邀請這些公民團(tuán)體的代表參加決策和監(jiān)督執(zhí)行，確保政府的平穩(wěn)運(yùn)行。換句話說，政府希望鼓勵公民參與使決策更容易。張康之在《論參與治理、社會自治與合作治理》一文中也認(rèn)為，各種非政府的、非營利的組織發(fā)展迅猛，它們以各種方式同政府部門進(jìn)行協(xié)商、對話與合作，推動了社會治理模式適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、市場化的變遷和發(fā)展。政府在制定有關(guān)政策如社會經(jīng)濟(jì)政策時，與社團(tuán)如工會、雇主協(xié)會等進(jìn)行協(xié)商，并以協(xié)商結(jié)果作為公共政策的依據(jù)。這在目前更多地表現(xiàn)出參與治理的特征，卻應(yīng)當(dāng)看做是合作治理的起點(diǎn)。參與式治理對于地方政府的意義，就在于它是地方政府制度創(chuàng)新的壓力和催化劑。在《參與式地方治理》一書中，第一編的三篇文章分別就臺灣桃園縣的地方治理和產(chǎn)業(yè)聚集的關(guān)系、杭州的人民建議征集制度以及地方政府改革的創(chuàng)新持續(xù)力做了深入細(xì)致的考察和研究。在參與式治理中，政府和公民社會同為治理活動的主體，因此，必然要求建立二者之間的互動合作關(guān)系。這一新型的政府與公民模式是對傳統(tǒng)政府與公民兩極搖擺關(guān)系的超越。傳統(tǒng)模式下，政府與公民關(guān)系處在兩極搖擺的狀態(tài)：一個極端是一切推給社會，擴(kuò)大社會自主領(lǐng)域，政府干預(yù)越少越好；另一極端是社會發(fā)育不起來，一切依賴政府，全能政府政府大包大攬?！爸蔚雷兏铩彼鶐淼恼毮苻D(zhuǎn)變意味著政府與社會權(quán)力的合理分割和治理模式的轉(zhuǎn)型。參與式治理通過公民參與來培育公民社會，在公民社會和政府之間建立和互動合作的伙伴關(guān)系。參與式治理不只是公民參與政府治理，而且是政府參與公民社會的自我治理。而且，參與式治理所倡導(dǎo)的公民大會和民主協(xié)商，在政府與公民之間創(chuàng)設(shè)了一個對話、交流、協(xié)商、合作的平臺；互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的發(fā)展，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性，成為政府與公民溝通和理解的新紐帶和橋梁。參與式治理實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自治的“無縫”對接，塑造良性互動的政府與公民關(guān)系。另外，參與式治理中的公民參與預(yù)算和政府績效評估，也強(qiáng)化了政府的責(zé)任意識和政府與公民的關(guān)聯(lián)。通過“參與”優(yōu)化政府決策在多數(shù)學(xué)者看來，參與式治理是一個“決策框架”，是一種運(yùn)用民主的方式使公共決策更加審慎、透明和責(zé)任的努力。K.帕帕達(dá)基斯在《公民社會、參與式治理和體面工作計劃》書里寫道：“在這個框架內(nèi)，公共事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)并非單單委托給政府或行政當(dāng)局，還涉及到國家和社會團(tuán)體的合作。參與式治理不僅被視為一種有效的公共管理工具，而且更經(jīng)常地看做社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一個先決條件。”參與式治理作為一個“決策框架”，有利于政府自身決策的科學(xué)化和民主化。參與式治理認(rèn)為，要使政府的功能得到更好的發(fā)揮，最好的辦法就是讓那些長期被排除在決策范圍外的成員，使他們有更大的影響決策和參與決策的能力和空間。目前我國各地的人民建議征集制度、聽證制度、公民會議等，正是參與式治理的不同形式。通過公民廣泛參與決策，不僅確保了政府決策的科學(xué)化，而且做到了民主決策。因此，對決策過程的參與，是參與式治理的一個重要方面，也是研究參與式治理的一個重要考察點(diǎn)。趙偉的《地方政府競爭：多層次的考察》和蔡妮純等的《由成長機(jī)器觀點(diǎn)論證論證臺北市北投空中纜車建置之政策網(wǎng)絡(luò)》是這方面的嘗試。社區(qū)的參與式治理社區(qū)是參與式治理的舞臺之一。從世界范圍來看，多數(shù)參與式治理的成功案例都是在地方和社區(qū)層面。參與式治理從基層入手，優(yōu)化政府決策和治理行為，培育公民社會，促進(jìn)公民參與，通過項(xiàng)目和行動的實(shí)踐推廣，達(dá)致治理模式的轉(zhuǎn)型和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對于中國而言，“參與式治理”的提出與地方治理和社區(qū)建設(shè)密切相關(guān)。我們的地方治理模式變革正是從參與式治理的理念出發(fā)，賦權(quán)于公民，在政府、公民個人和團(tuán)體之間建立伙伴關(guān)系，使各種利益相關(guān)者能夠參與決策，共同管理公共事務(wù)。同樣，社區(qū)的參與式治理是多方合作的結(jié)果，在社區(qū)參與式治理方面，一些NGO也發(fā)揮了很大作用。王敬堯在《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》一書中，也重點(diǎn)探討了社區(qū)的參與式治理。政府與社會之間的分權(quán)和關(guān)系調(diào)適催生了社區(qū)居民參與的制度空間?；谏鐓^(qū)事務(wù)管理的自組織參與方式，與政府和公民的合作參與一起，構(gòu)成了中國式的參與式治理形式，也是未來我們治理創(chuàng)新的方向所在。社區(qū)的參與式治理，成功之一就是要有一個強(qiáng)大積極的公民社會。然而，中國的難題是：我們的國家與社會向來沒有清晰的分野。健康的公民社會的缺失使得我們對“大政府”極其偏愛，“大政府”反過來又強(qiáng)化了社會的脆弱性和延緩了公民社會的自我發(fā)育和成熟，如此導(dǎo)致的公民社會發(fā)展滯后是中國政治發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型的一大障礙。參與式治理成功的一個關(guān)鍵因素就是要有一個強(qiáng)大的公民社會。強(qiáng)大的公民社會整合“原子化”公民個人的力量，對內(nèi)維持社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進(jìn)行博弈合作，如此不僅實(shí)現(xiàn)政府與公民社會的協(xié)同治理，而且在這過程中捍衛(wèi)公民的個人權(quán)利?！秴⑴c式地方治理》的第三編中，四位作者也分別探討了中國的公民社會、社區(qū)建設(shè)中的非營利組織以及社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)治理等。參與式治理：理論的限度與現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)參與式治理作為一種理論解釋框架和實(shí)踐模式，有其自身的應(yīng)用限度?！秴⑴c式地方治理》的第二部分，結(jié)合參與式治理和協(xié)商民主的實(shí)踐，給出了一些經(jīng)驗(yàn)和思考。大致而言，參與式治理理論的限度以及在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的遇到的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：首先，如何處理好集體行動中的“誰來參與”和“誰來主導(dǎo)”的矛盾。參與式治理要求利害相關(guān)人的參與，是政府、民間組織和公民個人的合作治理。在治理過程中，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織甚至外部團(tuán)體的行動就是一個大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦？如果仍然是政府說了算，那參與式治理就變成了一個“時髦的口號“；如果公民組織說了算，那么如何保證公民組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)？即使真正做到了賦權(quán)于民，這時候又會出現(xiàn)“集體行動的困境”。而且，如同治理一樣，參與式治理對“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”的過分強(qiáng)調(diào)可能導(dǎo)致治理過程的無權(quán)威和無中心，進(jìn)而損傷集體行動的能力。其次，如何處理好地方知識和專業(yè)知識、多數(shù)和少數(shù)的矛盾。正如余遜達(dá)在《參與式地方治理》導(dǎo)言中所言：在一個分工的時代，人民是否真有足夠的能力和知識去參與公共事務(wù)的處理？理查德?博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》書中認(rèn)為，民眾往往從具體的事務(wù)中組建提取并建立概念，他們并不習(xí)慣廣泛而抽象地思考問題。公共管理當(dāng)局與公民委員會經(jīng)常會在觀點(diǎn)上產(chǎn)生分歧，并且很難就某些議題達(dá)成一致。張康之認(rèn)為，在官僚制的層級結(jié)構(gòu)中，無論怎樣動員或接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假相，其實(shí)，權(quán)力支配過程的性質(zhì)并不會發(fā)生改變。公眾對政府事務(wù)的參與并不能決定政府的過程和程序必然在公共利益實(shí)現(xiàn)的軌道上，一個普通