城鄉(xiāng)東北部社會風險預警指標體系構(gòu)建

城鄉(xiāng)東北部社會風險預警指標體系構(gòu)建

城鄉(xiāng)一體化是我國城鄉(xiāng)一體化的中心和突破。然而,處于現(xiàn)代化進程中的轉(zhuǎn)型中國,城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展與治理始終面臨著一系列的問題與風險,并成為當代中國社會矛盾最集中的區(qū)域之一,直接關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定。因此,對城鄉(xiāng)結(jié)合部進行風險研究,啟動風險預警,及早化解各類社會風險,對維護城鄉(xiāng)發(fā)展、穩(wěn)定和城鄉(xiāng)和諧社會建設具有重要的現(xiàn)實意義。一、社會風險與其他區(qū)域相比,城鄉(xiāng)結(jié)合部由于是中國城市化進程的前沿陣地與橋頭堡,利益沖突與社會矛盾更加尖銳集中,社會穩(wěn)定風險更大,引發(fā)群體性事件的概率更高。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,我們認為,目前我國城鄉(xiāng)結(jié)合部總體上面臨著固有的制度性風險、利益沖突風險、管理失效風險、公共服務短缺風險,等等。(一)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部制度之間面臨的主要風險城鄉(xiāng)結(jié)合部作為我國城鄉(xiāng)社會的一個特殊縮影,其所隱伏的社會風險在很大程度上表現(xiàn)為由不完善的政府制度供給帶來的一系列制度性風險。制度性風險是指制度自身被預期的功能缺失或發(fā)生偏差而導致社會不穩(wěn)定的可能性,它具體表現(xiàn)為制度的不公正、缺乏新的制度應對風險、制度規(guī)則運轉(zhuǎn)失靈所帶來的社會風險等等?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨的諸多風險,究其根源,很大程度上源于社會制度結(jié)構(gòu)層面的問題。如城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬交錯、現(xiàn)有征地補償標準欠合理、社會保障滯后等方面。1.農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體不清“被城市化”一般是城鄉(xiāng)結(jié)合部的最后歸宿。按照經(jīng)濟學的一般觀點,政府的首要任務就是確定產(chǎn)權(quán)。國家規(guī)定,城市土地屬于國有土地,農(nóng)村土地為集體所有。就土地所有權(quán)變化而言,城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的過程,也是集體土地被轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程。城鄉(xiāng)結(jié)合部的許多社會風險大都在這個過程中集中凸顯。我國現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟組織所有。但現(xiàn)實中,鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織幾乎不存在,村集體經(jīng)濟組織嚴重缺位,村委會、村民小組又是農(nóng)村群眾自治組織,三者都很難有對農(nóng)村土地的處置權(quán),從而造成農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體嚴重模糊。實際上,農(nóng)村土地的最終處置權(quán)在更大程度上還是集中在地方政府手里。再者,農(nóng)村土地雖然在表面上歸集體所有,但依據(jù)改革開放以來的農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制,農(nóng)村土地的長期使用權(quán)一直掌握在農(nóng)民手里。那么,村集體所有,究竟是大家“共同共有”還是“按份共有”?如果是共同共有,事實上地方政府壟斷著農(nóng)村土地的最終處置權(quán);如果是按份共有,村集體成員遷移時土地不能分割,所謂成員權(quán)只能放棄。這說明,我國相關(guān)法律既未賦予農(nóng)民完整的“共同共有”的權(quán)利,也未賦予農(nóng)民完整的“按份共有”的權(quán)利。我國《憲法》規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。憲法和《土地管理法》都沒有對“公共利益”作出明確的闡述和界定。由于“公共利益”很難界定,一些地方政府、企事業(yè)單位,乃至強勢個人都打著“公共利益”需要,紛紛搭乘“公共利益”的便車。國家在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問題上空洞模糊,農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定不清,加劇了博弈各方,尤其是地方政府和開發(fā)商集團,在追求各自利益最大化的動機驅(qū)動下,對農(nóng)村土地財富強取豪奪。這些制度性漏洞為地方政府侵占、多占農(nóng)村土地,不斷侵犯農(nóng)民權(quán)益打開了半遮半掩的方便之門。2.大量失地農(nóng)民在競爭中的地位,在保障土地上的“自我保障”和“城在現(xiàn)代社會,市場經(jīng)濟會天然地摧毀平等,不斷制造不平等,而作為政治人的政府就應從社會穩(wěn)定風險考慮,善于運用法律、制度、政策的手段,通過構(gòu)建完善的社會保障體系來維護平等價值,以縮小不平等。社會保障作為現(xiàn)代社會中的一個重要制度安排,是一個社會的穩(wěn)定器與減振器。比較完善的社會保障體系應保障公民大眾在“國家基本經(jīng)濟與政治權(quán)利上的平等分配”,從而保障每個公民最基本的平等生存權(quán),消除或緩解現(xiàn)代社會每個社會成員所面臨的各種風險,達到維護社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的目標。然而,長期以來,我國農(nóng)民基本上是依賴土地以實現(xiàn)“自我保障”的。即使到今天,絕大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民還是無法像城鎮(zhèn)職工那樣享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。即使是“失地農(nóng)民”也只不過是從政府和開發(fā)商手里獲取少得可憐的補償費和享受所謂的“以土地換取的低保”。因此,在這種情況下,大量失地農(nóng)民,由于文化素質(zhì)和非農(nóng)勞動技能較低等原因,在激烈的勞動力市場競爭中處于弱勢地位,難以在城市勞動力市場找到屬于自己的工作。即使也有極少的失地農(nóng)民因拆遷安置而一夜暴富,但有限的征地補償費花完后,卻讓他們中的不少人再次陷入了“返貧困”的深淵。此外,由于農(nóng)村傳統(tǒng)觀念和農(nóng)民家庭對男勞動力的“超依賴”,一些超生人口和其他無法分田的農(nóng)村新增人口由于缺乏土地的天然保障,從而成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的不穩(wěn)定人群。當城鄉(xiāng)結(jié)合部大量失地、無地農(nóng)民由于失去“土地保障”而沒有穩(wěn)定的生活來源時,必然會激發(fā)出或者說是逼迫出他們的勞動積極性,這種勞動力供給意愿增強的過激表現(xiàn)就是“失地農(nóng)民”到市政府或區(qū)政府的上訪,他們通常要求政府直接安置工作、參與集體資產(chǎn)分紅,或者有的干脆就抵制政府的城市化政策,要求重新回到靠土地天然保障的狀態(tài)。(二)后與下的利益沖突在城鄉(xiāng)結(jié)合部以官民沖突為基本內(nèi)容的所有利益沖突中,其背后說到底都是利益沖突。利益沖突風險是我國社會風險的基本內(nèi)容和具體表現(xiàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部利益沖突風險主要包括城鄉(xiāng)結(jié)合部土地價格混亂、土地征收標準過低、失地農(nóng)民就業(yè)難等引發(fā)的社會風險。1.征地補償制度不完善,增加了地方政府收入由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地屬性的多樣化、特殊的地理位置及價格形成機制的多樣性,使得該區(qū)域土地價格復雜多變。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地價格包括出租價格、交易價格、出讓價格、轉(zhuǎn)讓價格、土地承包價格和轉(zhuǎn)包價格等。在諸多價格中既有國有土地的價格和租金,也有集體土地的價格和租金;有公開市場價格,也有地下市場價格;是一個土地交易頻繁、市場活躍、土地價格表現(xiàn)形式多樣化的特殊地帶。由于土地是政府掌握的最大資產(chǎn)之一,在城市化進程中,政府通過有效運作土地資產(chǎn),以地生財,可以實現(xiàn)收益最大化,解決經(jīng)濟快速發(fā)展過程中的資金瓶頸障礙。借助公共權(quán)力的強制性,地方政府一般以很小的代價就可以征用到農(nóng)村集體土地,再以較高的壟斷價格出讓給土地使用者。這種不斷增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同時,卻嚴重侵犯了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。據(jù)估算,從1979—2001年間,全國通過“土地剪刀差”從農(nóng)民手中剝奪的利益超過20000億元。目前我國征地補償辦法明顯帶有計劃經(jīng)濟的痕跡,不僅征地補償標準低,征地補償內(nèi)容也不合理,很難保證失地農(nóng)民維持體面生活的水準。以耕地為例,按照1998年修訂的《土地管理法》第47條規(guī)定,征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍;其余由各地自行規(guī)定。而且各級政府對補償資金的使用、管理、監(jiān)督等諸方面存在很大的漏洞,部分地區(qū)存在不及時發(fā)放補償款、發(fā)放時失之公允、補償標準前后變化很大等問題。因為利益補償?shù)貌坏綕M足,補償款發(fā)放不及時,個人生活、出路遇到困難,村民或者遷怒于土地占用單位,采用阻礙施工、破壞施工設施等常規(guī)手段,甚至毆打、謾罵施工人員等,或者把矛頭指向地方政府,通過群體上訪進行抗爭,甚至釀成社會群體性事件。2.土地被占用,農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)惡化在日益被城市化蠶食的城鄉(xiāng)結(jié)合部,原來農(nóng)村集體土地越來越少,生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民靠傳統(tǒng)的土地保障顯然很難維持生計。對城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民而言,無論是失地還是少地的農(nóng)民,都不得不通過打工來維持家庭收支平衡。因此,作為民生的主要內(nèi)容,城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民就業(yè)率也就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部社會穩(wěn)定和諧的試金石。目前,由于生活觀念、勞動技能等多方面的原因,農(nóng)民失去了土地就相當于失去了最根本、最穩(wěn)定的就業(yè)崗位,在激烈的就業(yè)市場競爭中,文化程度不高、未經(jīng)過專業(yè)培訓、缺乏勞動技能的農(nóng)民顯然處于極為不利的地位。根據(jù)我們對四川、重慶等幾個城鄉(xiāng)結(jié)合部的抽樣調(diào)查,只有3.6%的勞動力被有關(guān)部門安置就業(yè),其余的只能自謀職業(yè)。在自謀職業(yè)的勞動力中,有40.9%找不到工作,目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶,基本賦閑在家的富余勞動力比例更大,占調(diào)查戶全部富余勞動力的68.5%。在58.1%已經(jīng)就業(yè)的勞動力中,其就業(yè)結(jié)構(gòu)為:31%外出務工,33%在本地從事農(nóng)業(yè),36%在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。而且在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),自謀職業(yè)人員和一些“超轉(zhuǎn)”人員(1)被排除在社會保障享受對象之外,而且一些地方政府還不給“失地農(nóng)民”提供最低生活保障。大量失地、無地、少地農(nóng)民無法通過就業(yè)來解決民生問題,而地方政府又無力解決,這樣,城鄉(xiāng)結(jié)合部因失地、無地、少地農(nóng)民無法就業(yè)誘發(fā)的社會風險,引發(fā)社會群體性事件的概率就會增大。(三)管理失敗的風險“邊緣社區(qū)”特征、管理體制交叉性矛盾及其改革滯后等錯綜復雜因素,成為影響城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)在風險矛盾。1.城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理體制和人口構(gòu)成城鄉(xiāng)結(jié)合部在體制上的“邊緣社區(qū)”特性,造成了其“城不城,村不村”現(xiàn)象:一方面,它一般要接受城市政府的派出機構(gòu)———區(qū)和街道辦事處的領(lǐng)導與指導,但又很難按照城市社區(qū)管理體制對居民進行有效治理;另一方面,城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村社區(qū)屬性,決定了在土地所有權(quán)、戶籍制度等方面一般要實行農(nóng)村管理體制。于是,就形成了城鄉(xiāng)二元管理體制并存的交叉性矛盾,導致城鄉(xiāng)結(jié)合部管理乏力和效率低下,最終經(jīng)常是“誰也管不著,誰也管不好”。另外,城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口構(gòu)成復雜,主要表現(xiàn)為村民、市民和流動人口(暫住人口)的混合構(gòu)成,形成了界限分明的社會群體。由此,有學者將城鄉(xiāng)結(jié)合部描述為“一個地區(qū)(城鄉(xiāng)結(jié)合部)、兩種制度(非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口管理制度)、三種管理(分別對城市人口、農(nóng)村人口和暫住人口實施管理)”的特殊區(qū)域。2.從失地農(nóng)民的生活成本看,政府干預力度不夠。在法律金長期以來,城鄉(xiāng)結(jié)合部建設未能納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃,這就導致了城鄉(xiāng)結(jié)合部凸顯出兩大嚴重問題:其一,城鄉(xiāng)結(jié)合部社會發(fā)展缺乏科學規(guī)劃,集體經(jīng)濟和家庭收入難以持續(xù)增長。地方政府和土地開發(fā)商本應承擔相應的責任,為失地農(nóng)民提供就業(yè)和培訓;但在實際操作中,政府經(jīng)常工作不到位,只有少數(shù)失地農(nóng)民獲得了就業(yè)安置。就失地農(nóng)民而言,一些農(nóng)民在獲得征地補償款一夜“暴富”后,卻難以實現(xiàn)家庭收入的持續(xù)增長。一些農(nóng)民失去了土地,又沒有一技之長,難以就業(yè),不久又再次“返貧”。其二,城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設嚴重滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部的住宅類型混雜,有農(nóng)民的私房、部分單位的福利房、出租房、經(jīng)濟適用房,還有大量的違章搭建房。居住人群大都為生活在城市中下層的農(nóng)民、農(nóng)民工以及其他外來人員。以農(nóng)民私房和出租房為例,多為低層建筑,且建筑密度極高,建筑間距極小。其中還夾雜廠房、倉庫,甚至危險品倉庫,它們與居民集中居住區(qū)交錯盤結(jié)?？梢哉f,很多城鄉(xiāng)結(jié)合部完全是自發(fā)的、混亂的布局形式,各種安全隱患隨時都有引發(fā)社會風險的可能。3.些基層干部違規(guī)違法亂紀,嚴重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部的穩(wěn)定發(fā)展城鄉(xiāng)結(jié)合部少數(shù)基層干部違法亂紀、貪污腐化,導致干群關(guān)系緊張甚至嚴重對立。因其特殊的地理區(qū)位,處于城市化的前沿,城鄉(xiāng)結(jié)合部比純粹的農(nóng)村和城市社區(qū)更具有現(xiàn)實的或潛在的利益。城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層干部往往無法抵制各種利益誘惑,進而走上違法亂紀的道路。一些基層干部利用權(quán)力在城鄉(xiāng)結(jié)合部行賄受賄、巧取豪奪,把集體經(jīng)濟變相轉(zhuǎn)為個人財產(chǎn),搞不正當男女關(guān)系;甚至還有少數(shù)干部與犯罪分子相勾結(jié)、充當犯罪分子的保護傘,直至成為帶有黑社會性質(zhì)的犯罪團伙的主犯等,嚴重影響著城鄉(xiāng)結(jié)合部的穩(wěn)定發(fā)展。尤其當城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨城市化和項目拆遷的時候,更成為基層干部貪污受賄、侵犯村集體利益的黃金時期。這些問題的客觀存在,使城鄉(xiāng)結(jié)合部長期處在一片“騷動”的熱土之上,以干群矛盾為基本的社會矛盾比一般的城鄉(xiāng)地區(qū)更加突出,直接影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會穩(wěn)定,成為誘發(fā)群眾上訪和社會群體性事件的導火索。(四)城鄉(xiāng)結(jié)合部缺少統(tǒng)一的規(guī)劃設計,導致公共設施不完善,導致無法回避的主要社會風險作為一個特殊的復雜區(qū)域,“無人管、無法管”的城鄉(xiāng)結(jié)合部,缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃設計,公共設施不完善,社會治理問題突出,環(huán)境問題惡化,已成為城鄉(xiāng)結(jié)合部無法回避的重要社會風險。1.基礎(chǔ)衛(wèi)生條件差,存在“農(nóng)民工資本主義城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務設施滯后主要表現(xiàn)在以下方面:其一,教育服務設施配套不足。由于外來人口激增,原有的農(nóng)村社區(qū)學校遠不能滿足于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部青少年教育的需求,一些城鄉(xiāng)結(jié)合部在很大程度上還出現(xiàn)了農(nóng)民工子弟上學難問題。其二,由于城鄉(xiāng)結(jié)合部長期以來很難有一個統(tǒng)一的規(guī)劃設計,居民房屋及周邊設施往往是自發(fā)形成的,供電、電訊、煤氣、給排水等市政設施極不規(guī)范;居民開溝挖渠、私拉亂扯現(xiàn)象比較嚴重,留下不少安全隱患。其三,城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)衛(wèi)生條件差。一些小區(qū)缺乏基礎(chǔ)性的排污設施,沒有專門的清潔隊和垃圾處理設施,一些衛(wèi)生死角污水四溢、臭氣熏天。其四,城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)醫(yī)療服務短缺。一方面是現(xiàn)有的村級衛(wèi)生服務設施無法滿足城鄉(xiāng)結(jié)合部日益增長的衛(wèi)生服務需求;另一方面,面對城鄉(xiāng)結(jié)合部衛(wèi)生服務的巨大需要,一些無證經(jīng)營的小診所、黑診所、黑藥店屢禁不止。2.城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)政策日益混亂由于城鄉(xiāng)結(jié)合部交通運輸相對便捷、人口集中、消費潛力大,以及商品生產(chǎn)和交換周轉(zhuǎn)快、價格低,所以城鄉(xiāng)結(jié)合部也是商品經(jīng)濟活躍的重要區(qū)域。但是,由于城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍缺乏有效治理與服務,很多城鄉(xiāng)結(jié)合部也成了藏污納垢的混亂區(qū)域。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了“性產(chǎn)業(yè)”滋生蔓延的基地:發(fā)廊、按摩、洗腳一條街,以及與之“配套”的餐館、藥鋪、無證診所等,已形成了一個區(qū)域性的“性產(chǎn)業(yè)鏈”,嚴重危害了城鄉(xiāng)治安與社會風氣。再加上外來人口的快速集聚和高流動性,人員構(gòu)成的復雜性、素質(zhì)的低層次性和較高的犯罪率,已嚴重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部的穩(wěn)定發(fā)展。近年來,我國城鄉(xiāng)結(jié)合部犯罪率逐年增多,所占比重也有逐年增大的趨勢。而且,城鄉(xiāng)結(jié)合部犯罪正在向暴力化、團伙化、智力化發(fā)展。3.城鄉(xiāng)結(jié)合部的污染與風險問題已成為我國重大社會風險最集中的區(qū)域近年來,城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問題愈演愈烈,已在很大程度上嚴重威脅了城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的身體健康和生命安全。由于城市的跳躍式發(fā)展和大量重工業(yè)的外遷,城市近郊,尤其是大城市近郊,往往都形成了相當大的工業(yè)中心。由城區(qū)遷出工業(yè)企業(yè)及原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染嚴重超標,大量排放的廢水、廢氣、廢渣,給城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境造成了毀滅性的污染。如陜西省東嶺冶煉廠所在工業(yè)園區(qū)的周圍村莊,713名兒童中,至少有615人鉛中毒;此外,湖南郴州、江蘇大豐、湖南武岡、陜西鳳翔等城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),均爆發(fā)了大面積兒童血鉛超標的公共事件。此外,城市的建筑垃圾、生活垃圾一般也都會運往郊區(qū)填埋、焚燒,這些缺乏真正城鄉(xiāng)一體化的短視行為,進一步加劇了城鄉(xiāng)結(jié)合部本來就極其脆弱的生態(tài)環(huán)境。由此可見,作為“邊緣社區(qū)”,我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種風險問題已成為全國大中城市嚴重的社會問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部已成為我國城鄉(xiāng)重大社會風險最集中的區(qū)域,極容易引發(fā)公共危機和社會群體性事件。科學構(gòu)建社會風險預警指標體系,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建社會群體性事件有效預警模型,是我國城鄉(xiāng)結(jié)合部實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域和諧社會建設的必然要求。二、建立城鄉(xiāng)聯(lián)系的社會風險預警指標(一)風險程度指標的組成通過對城鄉(xiāng)結(jié)合部進行風險分析,可知城鄉(xiāng)結(jié)合部涉及的利益主體主要有本地居民(主要組成部分為原當?shù)剞r(nóng)民)、外來人口、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層政府三個方面;涉及的風險領(lǐng)域主要包括經(jīng)濟領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域、政府治理領(lǐng)域等。在對城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要社會風險進行梳理的基礎(chǔ)上,根據(jù)實地調(diào)查與走訪,我們設定了城鄉(xiāng)結(jié)合部社會風險預警指標體系。起初,我們把城鄉(xiāng)結(jié)合部社會風險預警指標分為三級指標:一級指標為風險領(lǐng)域的劃分,包括經(jīng)濟領(lǐng)域風險、環(huán)境領(lǐng)域風險和治理領(lǐng)域風險三個;二級指標為各風險領(lǐng)域的主要風險指數(shù),由“個人利益風險指數(shù)”、“利益差距風險指數(shù)”、“環(huán)境衛(wèi)生風險指數(shù)”、“社會治安”、“社會制度”、“政府形象風險指數(shù)”等六個子系統(tǒng)構(gòu)成;第三級指標則是由反映各類風險指數(shù)的具體指標構(gòu)成,我們通過頭腦風暴法進行了遴選。按照社會風險發(fā)生的實際過程,參照宋林飛的“社會風險預警綜合指標體系”,我們將社會風險的發(fā)生過程分解為孕育、發(fā)展、表現(xiàn)三個階段,同時,為了把城鄉(xiāng)結(jié)合部社會風險預警指標與各領(lǐng)域的社會風險指數(shù)有機結(jié)合起來,我們進一步將三級指標所代表的風險程度分為警源指標、警兆指標和警情指標三類。——警源指標。社會警源即是產(chǎn)生社會警情的根源,是警情的策源地。社會警源是社會風險以及社會危機產(chǎn)生的邏輯起點。因此,注重對城鄉(xiāng)結(jié)合部風險警源指標的設立,從源頭做好預防、監(jiān)控,對社會風險預警有重要的意義?！字笜?。在社會預警研究中,我們稱社會警情在孕育與孳生過程中現(xiàn)行暴露出來的現(xiàn)象為“警兆”,對這些警兆進行科學的加工與設計,就形成了社會預警中的警兆指標。如果說警源是警情發(fā)生的原因,那么,警兆就是警源演化為警情的外部表現(xiàn),它可以是警源的擴散,也可以是警源擴散過程中產(chǎn)生的其他表征性現(xiàn)象?！橹笜恕Ｉ鐣槭巧鐣\行中出現(xiàn)的負面擾動因素發(fā)展到一定程度時的外部形態(tài)表現(xiàn)。通常,它以警源運行負面狀態(tài)相聯(lián)系的指標來表示。調(diào)查階段通過對被評估系統(tǒng)(部門)進行現(xiàn)場問卷調(diào)查、深入走訪和實證分析等多種形式,在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上進行科學論證,對評估系統(tǒng)可行性與科學性情況進行檢查,同時對系統(tǒng)進行測試,以獲取城鄉(xiāng)結(jié)合部社會風險現(xiàn)狀的真實內(nèi)容,并進行綜合分析與整理,為風險評分階段提供可靠依據(jù)(數(shù)據(jù)來源表見下圖)。(二)從整體風險得分的角度計算城鄉(xiāng)結(jié)合部社會風險預警指標體系的評分,擬采用綜合評分法:其一,每一具體指標按各地實際情況及當?shù)匕l(fā)展水平賦分,采用五等計分法,以五分封頂為例,劃分分值,(0,1)分則“優(yōu)”,(1,2)分則“良好”,(2,3)則為“中等”,(3,4)分為“較差”,(4,5)分為“很差”。得分越高,情況越糟。以“失業(yè)率”為例,失業(yè)率越高,得分值也越高,風險也就越大;反之,則情況較好,風險越低。(分值分布如下表)其二,采用加權(quán)評分法。在單項指標評分的基礎(chǔ)上,按照警源、警兆、警情指標權(quán)重分別為30%、30%、40%進行加權(quán)計算,得出風險總分。風險總分計算公式如下:按此公式計算出的分值則對應下表:這樣,我們就可以依據(jù)已確定的城鄉(xiāng)結(jié)合部風險指數(shù)、風險等級相應地制定不同級別的風險預警預案,并在完善社會風險預警步驟的過程中,構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件有效預警模型。三、進行全面系統(tǒng)的評估由于城鄉(xiāng)結(jié)合部利益沖突、社會矛盾的復雜性及社會生態(tài)的脆弱性,黨政部門在就城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展作決策、出政策、上項目之前,要堅持社會風險防范的“五步工作法”,切實開展社會穩(wěn)定風險評估工作。一是由相關(guān)責任部門制定評估方案,摸清評估對象的基本情況,組織開展好初評。二是由責任部門牽頭,會同維穩(wěn)、法制和業(yè)務主管部門,對評估事項的合法性、合理性、安全性、適時性逐項評估。三是通過聽證會、走訪座談、問卷調(diào)查和媒體公示等,廣泛征求群眾對評估事項的意見和建議。四是召開專家、部門和群眾代表評審會,對顯性、潛在風險和可能誘發(fā)風險的因素進行綜合研判,按評價辦法確定出風險系數(shù)。五是黨委政府運用評估成果,按照警情級別分別作出四級預警的分類處置辦法。對存在嚴重穩(wěn)定風險,被確定為Ⅰ級預警的,不準實施;對存在較大穩(wěn)定風險,被確定為Ⅱ級預警的,暫緩實施;對存在一定可控穩(wěn)定風險,被確定為Ⅲ級預警的,完善后分步實施;對穩(wěn)定風險較小,被確定為Ⅳ級預警的,應準予實施,但需要在項目實施過程中密切