西方行政學(xué)理論的發(fā)展與變遷

西方行政學(xué)理論的發(fā)展與變遷內(nèi)容提要：西方行政學(xué)自它誕生之始，就與諸多學(xué)科交錯影響，得益于行政學(xué)界的眾多理論學(xué)家的共同努力，許多具有現(xiàn)實(shí)意義的理論不斷涌現(xiàn)，本文意在明晰一百多年來西方行政理論的發(fā)展歷程，介紹一些產(chǎn)生重大影響的行政學(xué)者及著作，并對相關(guān)的理論加以評析，以求更加清楚地了解這些理論對中國乃至世界的重大意義。任何一門學(xué)科都是在各種理論的相互沖突和相互補(bǔ)充中得到發(fā)展的，行政理論也不例外。政治無論是作為一種動態(tài)的行為還是一種靜態(tài)的方式在古代被各國君王和學(xué)者們運(yùn)用嫻熟，行政管理的思想也早已出現(xiàn)，但大多融于當(dāng)時的政治學(xué)說中，直到現(xiàn)代的西方社會才出現(xiàn)了行政學(xué)的獨(dú)立發(fā)展。在十九世紀(jì)末，西方主要資本主義國家進(jìn)入了一個工業(yè)化、城市化的發(fā)展時期，經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來了政治領(lǐng)域的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，這進(jìn)一步加劇了已經(jīng)激化的資本主義固有的內(nèi)在矛盾，各種社會問題日益凸現(xiàn)，這使得政治領(lǐng)域的新問題和對這些新問題的探索不可避免。威爾遜于1887年發(fā)表了著名的《行政學(xué)之研究》的論文，正式提出了把政治和行政分開的觀點(diǎn)，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科開始得到研究和發(fā)展。自此，面對諸多復(fù)雜的行政現(xiàn)象，不同的學(xué)者從自己研究的角度出發(fā)，提出了不同的觀點(diǎn)，從而形成了不同的理論流派，這也使得后來的研究者們對于百年來行政學(xué)的發(fā)展歷程有著不同的認(rèn)識。本文以時間為序，兼顧行政學(xué)說發(fā)展的特點(diǎn)，把西方行政學(xué)的發(fā)展分為以下幾個時期：一、提出與創(chuàng)立時期（1887?1918）1、威爾遜及《行政學(xué)之研究》1865年德國學(xué)者斯坦因發(fā)表了《行政學(xué)》專著，最早提出了“行政學(xué)”這個術(shù)語，他認(rèn)為：“國家的憲政不能包含有行政，此猶如意志的本身，不能就是行為或勞動一樣。此憲政的最大機(jī)能是對行政予以限度與秩序，憲政不能據(jù)引行政，只是理解行政的任務(wù)并予以權(quán)利與設(shè)定”①盡管斯坦因所論述的行政學(xué)大部型引自日本蠟山正道《行政學(xué)總論》第5頁中華書局1934年出版分是相對于行政法層面而言的，與現(xiàn)代所說的行政學(xué)概念相差甚遠(yuǎn)。這一思想?yún)s深深地影響了后繼者們，威爾遜就是其中的一位。曾任普林斯頓大學(xué)校長的第28屆美國總統(tǒng)托馬斯伍德羅威爾遜于1887年發(fā)表了《行政學(xué)之研究》。此時正處社會矛盾日益激化的時期，傳統(tǒng)的政府管理手段政治制度已經(jīng)無法適應(yīng)新的社會形勢，迫切需要一種全新的行政理論來引領(lǐng)政府的行為，正是在這種背景下行政學(xué)才開始了它的獨(dú)立發(fā)展。在威爾遜的這篇行政學(xué)開山之作中，融入了他豐富的行政學(xué)思想。在深入分析了行政學(xué)研究的必要性之后，他明確提出行政學(xué)研究的目標(biāo)是首先要弄清政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的什么任務(wù)，其次要弄清怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力消耗來完成這些專門的任務(wù)。②不僅如此，文中還詳加闡釋了行政學(xué)研究的歷史淵源、研究方法、人事行政等思想，他得出結(jié)論認(rèn)為行政管理應(yīng)該以民主原則為基礎(chǔ)，行政政策應(yīng)該反映大多數(shù)人民的意志。其中尤為重要的是首次提出把行政和政治分離的觀點(diǎn)，揭示了行政的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為“政治是在重大而且?guī)毡樾允马?xiàng)，行政則是國家在個別于細(xì)微事項(xiàng)方面的活動”③。盡管威爾遜對行政的理解沒有完全脫離政治的傳統(tǒng)研究方法，反映了特定的歷史背景，但畢竟對行政學(xué)的相關(guān)問題提出了至今仍不失為獨(dú)到的見解，為行政學(xué)的發(fā)展開啟了一扇新的大門。2、古德諾及《政治與行政》在之后的1900年，行政學(xué)家古德諾發(fā)表了《政治與行政》一書，進(jìn)一步在威爾遜的基礎(chǔ)上闡釋了政治--行政二分法，認(rèn)為政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行，法律和制度是已經(jīng)表達(dá)出來的國家意志。同時他更著重這兩者的協(xié)調(diào)，認(rèn)為走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路是政治對行政的適度控制和行政的適度集權(quán)，只有這樣，真正的民治政府與有效的行政管理才能得到。④古德諾還著重分析了美國采用法外調(diào)節(jié)的方式使政治與行政協(xié)調(diào)，并致力于政府體制的改革以加強(qiáng)民主與效率的協(xié)調(diào)，⑤他的理論充分反映了美國行政改革的呼聲。3、泰羅以及法約爾如果說威爾遜和古德偌的理論完成了西方行政學(xué)說研究的起步，那么其興盛威爾遜《行政學(xué)之研究》《國外政治學(xué)》1987年第6期第30頁威爾遜《行政學(xué)之研究》《國外政治學(xué)》1988年第45頁古德諾《政治與行政》北京華廈出版社1987年出版第50-51頁丁煌《西方行政學(xué)說史》武漢大學(xué)出版社1999年出版第44頁則得益于科學(xué)管理理論的發(fā)展，這是勿庸置疑的。在科學(xué)管理行政研究階段，行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來了，泰羅在其中起著極為重要的作用，被稱為“管理科學(xué)之父”。泰羅從企業(yè)管理的實(shí)際出發(fā)，開創(chuàng)了一種全新的科學(xué)管理理論。這種理論的基本要點(diǎn)是：提高勞動生產(chǎn)率是科學(xué)管理的中心問題，為此（1）、必須挑選“第一流的工人”，使他們在標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)環(huán)境中使用已經(jīng)掌握的標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法進(jìn)行工作；（2）、同時，必須配套實(shí)施此刺激性的工資報酬制度3、明確劃分計(jì)劃職能和執(zhí)行職能，改傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)工作方法為科學(xué)工作方法（4）、以例外原則為據(jù)的管理體制原則；（5）、實(shí)行職能工長制。這一理論為同時期的政府管理制度改革提供了極好的借鑒，從而促成了西方行政學(xué)說的進(jìn)一步發(fā)展。而與泰羅并為西方古典理論的先驅(qū)的法國管理理論學(xué)家法約爾被尊稱為“現(xiàn)代經(jīng)營管理之父”。他的思想集中體現(xiàn)在《工業(yè)管理與一般管理》中，從工業(yè)管理的角度界定了管理的要素、基本原則和管理的實(shí)質(zhì)，其中貢獻(xiàn)尤為突出的是從經(jīng)營職能中獨(dú)立出經(jīng)營管理活動、提出管理活動所需的五大職能和14項(xiàng)管理原則，⑥這種一般的管理理論與泰勒的科學(xué)管理理論相得益彰。二、兩次世界大戰(zhàn)時期這一時期的行政學(xué)理論基本秉承早期行政學(xué)的基本信念，因此也被稱之為“正統(tǒng)時期”。這一時期的行政學(xué)家試圖為行政學(xué)確立一個基本模式和科學(xué)的理論體系，代表人物有現(xiàn)代官僚理論的奠基人馬克思韋伯、美國第一本行政學(xué)著者懷特、公共行政的研究者古利特以及動態(tài)行政管理理論創(chuàng)始人福萊特等等，而其中尤為重要的是韋伯的官僚制理論。韋伯一生著述頗豐，其中的官僚組織模式即行政組織理論影響深遠(yuǎn)。他認(rèn)為任何一種組織形式都是以某種形式的權(quán)威為基礎(chǔ)的，提出了權(quán)威結(jié)構(gòu)理論;同時在他所劃分的組織形式中，合理化－合法化組織形式是韋伯所認(rèn)為的“理想的官僚制”，之所以理想是因?yàn)樗兄侠淼姆止?、層級?jié)制的權(quán)利體系、依規(guī)程的運(yùn)作機(jī)制、形式正規(guī)的決策文書、在組織管理中的非人格化、有著專業(yè)的培訓(xùn)制度和合理的人事行政制度;在他看來，只有法定權(quán)利才能作為行政組織體系的基礎(chǔ)，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。韋伯是較早對社會生活中的組織現(xiàn)象進(jìn)行比較系統(tǒng)研究的學(xué)者，因此被尊稱為“組織理論之父”，在作出重大的馬建川翟校義《公共行政管理》河南人民出版社2002年出版第60頁理論貢獻(xiàn)的同時，其官僚制理論也實(shí)現(xiàn)了封建管理向科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變，極大地推動了管理的繁榮，實(shí)現(xiàn)了管理的現(xiàn)代化。從現(xiàn)代西方國家的行政管理的研究中，不難發(fā)現(xiàn)韋伯的官僚制理論的深遠(yuǎn)影響。在前人研究成果的基礎(chǔ)上，1926年美國人懷特出版了《公共行政研究導(dǎo)論》，作為美國的第一本行政學(xué)專著，標(biāo)志著公共行政學(xué)學(xué)科的基本形成。他詳細(xì)分析了行政學(xué)研究對象和范圍，闡述了他的行政環(huán)境、組織、協(xié)調(diào)、倫理、法規(guī)、監(jiān)督和人事行政的相關(guān)思想。他認(rèn)為行政管理普遍適用的東西。他提出了行政學(xué)的四個基本假設(shè)：行政的共性、行政的實(shí)踐基礎(chǔ)應(yīng)始于管理的基礎(chǔ)、行政的科學(xué)化和行政的重要性，懷特的觀點(diǎn)極大了豐富了行政學(xué)的內(nèi)容。之后的行政學(xué)家不斷開辟新的研究領(lǐng)域，使行政學(xué)的研究呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)的理論缺陷也在不斷創(chuàng)新與探索中得以逐步彌補(bǔ)，如福萊特就很好地克服了靜態(tài)研究的弊端，完成了到行為科學(xué)的過渡。三、變革時期（戰(zhàn)后）兩次世界大戰(zhàn)以及頻繁的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得西方主要資本主義國家開始對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面的干預(yù)，傳統(tǒng)的行政學(xué)理論此刻受到更為強(qiáng)烈的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，廣大的行政學(xué)者于是開始從新的視角出發(fā)批判傳統(tǒng)的理論，建構(gòu)新的理論體系。在這種背景之下，涌現(xiàn)出諸多的理論流派，主要有：1、巴納德的系統(tǒng)行政組織學(xué)說在《經(jīng)理人的職能》中，巴納德以系統(tǒng)觀念為依據(jù)，掀起了一場聲勢浩大的“巴納德革命”。巴納德認(rèn)為，組織是有意識協(xié)調(diào)兩個以上人的活動或力量的一個系統(tǒng)，必須具有協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息交流三個基本要素。他還進(jìn)一步探詢非正式組織的基本原則，研究組織的平衡論、權(quán)威接受論與組織決策論。從自身的管理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，深入地探討經(jīng)理人的職能。巴納德的成就正如梅西所說“所提出的非正式組織、決策、權(quán)威與信息溝通等概念成為管理學(xué)界的主要討論”⑦正因此，巴納德的理論成為西方行政學(xué)說史的重要里程碑，是社會系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。2、西蒙的行為主義行政學(xué)說西蒙對傳統(tǒng)的管理理論進(jìn)行了抨擊，他認(rèn)為過去的那些命題與原則都具有格勃瑟夫梅西《管理學(xué)概要》遼寧人民出版社第25—26頁言的性質(zhì)，存在嚴(yán)重的不足。他在1947年發(fā)表的《行政行為－行政組織決策過程的研究》使“決策”一詞成為其他概念中的核心，并基于理性概念去發(fā)展他的決策理論和研究決策過程，決策理論在西方興起。3、沃爾多的新公共行政運(yùn)動沃爾多對傳統(tǒng)的行政學(xué)的經(jīng)典教義進(jìn)行批判，比如把價值和事實(shí)分開，追求行政活動的效率和經(jīng)濟(jì)等等，同時提出社會公平是行政的核心價值。但他無法克服研究的公共行政領(lǐng)域中的諸多矛盾心理。4、X理論和Y理論麥格雷戈在馬斯洛的需要層次理論基礎(chǔ)上提出Y理論，它不同于傳統(tǒng)的人事管理理論即X理論---僅在于指揮和控制管理，而是創(chuàng)造機(jī)會、挖掘潛力、排除障礙和鼓勵發(fā)展與注重引導(dǎo)，這一理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代的政府管理模式。四、應(yīng)用和發(fā)展時期（20世紀(jì)60年代）上個世紀(jì)60年代，科技革命帶來了經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，也使得行政學(xué)理論的研究與發(fā)展進(jìn)入了一個嶄新的時期，以色列著名的政策科學(xué)家德羅爾從政府工作主要內(nèi)容的政策制定、執(zhí)行以及評估等問題出發(fā)，闡明政府科學(xué)及其本質(zhì)問題，獨(dú)創(chuàng)了系統(tǒng)群研究方法，提出了完整的政策科學(xué)理論。美國行政學(xué)者彼特在帕金森定律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析官僚組織特征，提出了“彼特原理”：在實(shí)行等級制度的組織中，每個組織成員都會晉升到他所不能勝任的那一級，揭示了最基本的人事行政原則即知人善任和適才適用。里格斯的行政生態(tài)理論和社會環(huán)境的關(guān)系也對行政學(xué)的發(fā)展提出了一個嶄新的視角。五、創(chuàng)新時期（20世紀(jì)70?80年代）西方主要資本主義國家在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高度繁榮之后，在上個世紀(jì)70年代相繼進(jìn)入了一個經(jīng)濟(jì)的滯脹時期，諸多的社會和政治問題使得行政學(xué)理論學(xué)者開始注重政府的社會與政治意義，提出了一系列新的模式，試圖解決這些問題，提高政府的威信。首先是新公共行政學(xué)在這一時期再度興起，它對傳統(tǒng)的經(jīng)典教義進(jìn)行批評，主張社會公平是核心價值和公共行政管理中的公共特性，推行民主政治，構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)和改革的入世的與實(shí)際過程相關(guān)的公共行政學(xué)；其次有布洛姆的民主行政學(xué)派，這一學(xué)派認(rèn)為最大限度得實(shí)現(xiàn)社會公共利益是公共行政的核心價值，有效的制度安排實(shí)現(xiàn)國民的實(shí)質(zhì)性參與，行政是主權(quán)的委托人，實(shí)行開放式的行政制度，反對價值中立原則；權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式也進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究領(lǐng)域，對企業(yè)組織與社會公共服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究基礎(chǔ)上開始出現(xiàn)了目標(biāo)管理理論，以及諸多理論在實(shí)踐中進(jìn)行嘗試與運(yùn)用，為西方行政學(xué)由理論進(jìn)入現(xiàn)實(shí)提供了可能性到了80年代，政策科學(xué)繼續(xù)得到發(fā)展，并形成了一種成熟的理論與方法，同時出現(xiàn)了以布坎南為代表的企業(yè)選擇學(xué)派，它假定“經(jīng)濟(jì)人”的概念，并以此為分析武器，探討在政治領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起的制約作用，認(rèn)為國家不是神的產(chǎn)物，并沒有無所不在和正確無誤的天賦。此時還出現(xiàn)了所謂的代理理論和成本收益理論等，但更為明顯的是在政府管理中，大量引入了企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)以提高行政效率，精簡政府規(guī)模。在大量行政學(xué)者與經(jīng)濟(jì)學(xué)者的共同努力下，的確取得了很大成效，政府的運(yùn)作水平也日漸成熟。六、新的發(fā)展時期（20世紀(jì)90年代至今）最近三十多年來，西方世界發(fā)生了日新月異的變化，各種人文和社科的思潮風(fēng)起云涌，進(jìn)入90年代之后，所謂的重理管理或受其影響產(chǎn)生的重理政府成為90年代西方世界公共行政理論和實(shí)踐的