公共管理理論講義-第五講-政府工具

第六講政府工具與績效管理引言任何國家形態(tài)的政府和任何政府管理思想和原則，只有經(jīng)過一定的具體方式和方法，才能付諸實施。“船”和“過河”的關系（毛澤東）政府工具從行政方法到政府工具政府工具研究的基本框架政府績效管理志愿性工具一、從行政方法到政府工具行政方法：行政機關及其行政人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，達到行政目標，所運用的各種措施、手段、辦法、技術等的總稱。主要體現(xiàn)了最新科學技術成果的現(xiàn)代行政方法而言。如認識問題的傳統(tǒng)方法、解決問題的傳統(tǒng)方法、思想工作的傳統(tǒng)方法等。行政方法舉例認識問題的傳統(tǒng)方法：“開諸葛亮會”（頭腦風暴法）“解剖麻雀”（個案研究）“走馬觀花”與“下馬觀花”（田野調查）“胸中有數(shù)”（數(shù)量分析）“透過現(xiàn)象看本質”行政方法舉例解決問題的傳統(tǒng)方法“蹲點、種試驗田”（試點）“抓中心環(huán)節(jié)”（抓主要矛盾）“彈鋼琴”（統(tǒng)籌兼顧）“抓兩頭帶中間”（抓重點）“從群眾中來，到群眾中去”行政方法舉例思想工作的傳統(tǒng)方法“談心-交心”的方法耐心說服與嚴格組織紀律相結合自我教育與相互教育相結合普遍教育與個別教育相結合“樹標兵評先進”的方法言教和身教相結合，身教重于言教行政方法的發(fā)展在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，以現(xiàn)代數(shù)學、系統(tǒng)論、信息論、控制論、管理科學、經(jīng)濟學、財會學、社會學、心理學、計算機科學等為基礎而形成的一整套政府管理的方法技術。特點：系統(tǒng)性、技術性、量化性、主導性發(fā)展方向目標管理政府績效管理政府績效評估社會服務承諾制度政府部門質量管理二、政府工具研究的基本框架政府工具研究的興起政府工具的理論框架政府工具的分類政府工具的選擇與評價（一）政府工具研究的興起政府工具：政府實現(xiàn)其管理職能的手段和方式。政府工具研究既是當代公共管理學理論研究的一個新的學科分支或主題領域，又是當代公共管理實踐的一個新的重大課題。20世紀80年代以后，在公共管理學及政策科學領域，出現(xiàn)了不少政府工具方面的論著。例如，胡德的《政府工具》（1983、1986）、彼得斯和尼斯潘主編的《公共政策工具》、戴維·奧斯本等主編的《政府工具——新治理指南》（2002）等。興起的背景政府管理以及政策執(zhí)行的復雜性導致對政府工具或手段的反思福利國家的失敗以及政府工作的低效率導致對工具途徑的政治和意識形態(tài)上的支持當代社會科學實踐性的增強公共管理學和政策科學研究領域的拓展（二）政府工具的理論框架工具的本質特征和主要的選擇特征工具運用的范圍和模式工具的運行機制工具選擇的動因分析工具運用中所產(chǎn)生的管理挑戰(zhàn)以及如何解決面對多樣化的目標，對工具優(yōu)缺點的全面分析（三）政府工具的分類研究者分類標準分類與對應關系羅威等強制性強制性工具非強制性工具薩拉蒙政府支出支出性工具非支出性工具狄龍作用機理強制性工具財政激勵工具信息提供工具喬丹等作用機理強制性工具市場工具信息裝置志愿協(xié)議霍萊特等強制性強制性工具混合工具志愿工具常用工具市場化工具：民營化、用者付費、合同外包、特許經(jīng)營、憑單制、稅收與補貼、分散決策、放松管制、產(chǎn)權交易、內(nèi)部市場工商管理技術：全面質量管理、目標管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、標桿管理、流程再造、項目管理、顧客導向、公司化、企業(yè)基金、內(nèi)部企業(yè)化管理社會化手段：社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者服務、公私伙伴關系、公眾參與及聽證會（四）政府工具的選擇與評價選擇與評價標準影響選擇與評價的因素選擇與評價的程序選擇與評價標準價值判斷：強制性、直接性、自治性、可見性評價標準：帕累托最優(yōu)、卡爾多-希克斯改進、效率、公平、合法性、政治可行性、適應性、可管理性影響選擇與評價的因素基本因素：目標、工具自身的屬性、工具選擇的環(huán)境、組織路徑特殊因素：利益集團的影響，尋租、創(chuàng)租、抽租等行為的影響，“軟政權化”的影響選擇與評價的程序確定目標列出可供選擇的工具清單評估工具選擇可行工具評價工具選擇的實際影響工具選擇的改進（五）走向一個合約制政府？合約制=交易型合約（如合約外包）+代理型合約（如雇傭合約）合約制構成新公共管理運動的核心。

——提高公共組織的生產(chǎn)績效，目的是提高人員、發(fā)展、合格人才的招聘以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平

——充分利用私營部門建立一個可靠的、有效的、競爭性的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)外包出去，通過合約形式購進中間形態(tài)的產(chǎn)品和服務，并終止供應的壟斷現(xiàn)象和其他保護形式。走向一個合約制政府？部政府部門代理型合約首席執(zhí)行官交易型合約生產(chǎn)單位交易型合約首席執(zhí)行官三、政府績效管理政府績效管理的基礎理論政府績效管理的困境與出路綜合績效評估體系的設計（一）政府績效管理的基礎理論績效、績效管理與績效評估績效評估的作用與意義1、績效、績效管理與績效評估績效（Performance）：組織為實現(xiàn)目標而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出，通常包括個人績效和組織績效兩個層面。

績效、績效管理與績效評估“3Ｅ”：經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）資源投入產(chǎn)出效果環(huán)境與外部影響因素經(jīng)濟效率效益績效、績效管理與績效評估經(jīng)濟：資源與投入之間的關系（轉換率）效率：投入與產(chǎn)出之間的關系（損耗比）效益：產(chǎn)出與效果之間的關系（滿意度）績效：（1）對資源到效果的轉換過程的駕馭；（2）能夠全面、系統(tǒng)、真實反映國家/地區(qū)/組織/項目/個人的工作表現(xiàn)。

績效、績效管理與績效評估通過方案編制、政策分析、預算管理、績效報告、市民調查、制定基準、項目監(jiān)控、人事評估、合同監(jiān)督、績效審定等措施，對組織運作的績效進行跟蹤評估的制度?？冃?、績效管理與績效評估政府利用績效信息設定統(tǒng)一的管理目標，進行資源配置與優(yōu)先順序安排，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃，并報告其結果與目標符合程度的管理過程。

2、績效評估的作用與意義績效評估與公共管理新理念績效評估在管理中的功能績效評估與政府的政治合法性績效評估與公共管理新理念績效評估與公民為本績效評估與權力的非集中化績效評估與“結果導向”的管理績效評估與市場機制績效評估在管理中的功能績效評估的計劃輔助功能績效評估的監(jiān)控支持功能績效評估的促進功能績效評估的激勵功能績效評估的資源優(yōu)化功能績效評估與政府的政治合法性績效評估有助于提高政府的政治合法性，提高政府形象并最終形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關系?？冃гu估與政府的政治合法性展示成果能贏得公眾的支持和理解展示績效狀況能推動公眾對政府的監(jiān)督幫助政府提高信譽（二）政府績效管理的困境與出路政府績效管理的困境政府績效管理的出路1、政府績效管理的困境公共部門的壟斷性

——服務壟斷導致信息壟斷，公眾難以掌握充分的信息對特定組織的績效進行科學的評判；

——確定評價標準的困難。公共部門的目標多元性和目標彈性

——目標多元：政治、經(jīng)濟、社會、文化、軍事等。政府績效管理的困境公共部門產(chǎn)出的特征

——產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品

——產(chǎn)品的中間性質

——最終產(chǎn)品的非商品性公共部門生產(chǎn)過程的特點

——勞動密集型特征

——生產(chǎn)技術的不確定性政府績效管理的困境公共管理部門環(huán)境的特點

——公共服務不是公共部門的單向性活動

——評估環(huán)境：缺乏誠信文化、政府績效考核中的“造假”現(xiàn)象、缺乏“講真話”和“容錯”的績效溝通2、政府績效管理的出路管理制度操作層面評估文化管理制度解困思路：從績效考核到績效評估，再到績效管理機構改革-轉變職能-改進管理方式明確績效評估價值導向，樹立“管理理念”充分運用績效評估結果，以改進和學習為目的清理各種考核制度，防止“以考代管”操作層面基本要求：科學設置績效評估指標體系建立健全政府績效信息系統(tǒng)防止績效評估的“數(shù)字化陷阱”防止績效評估的“技術工具陷阱”操作層面

解困思路：循序漸進的思路簡便開始，易行切入奠定基礎，逐步完善“分析”、“診斷”比“計算”、“打分”更重要評估文化解困思路：領導積極推進和理念更新員工正確理解和積極參與倡導誠信的評估文化組建有效的評估機構加強評估人員的培訓（三）綜合績效評估體系的設計科學的綜合績效評估體系是建立健全政府績效評估制度的關鍵。綜合績效評估體系的設計為何評估？評估什么？誰來評估？怎么評估？為何評估？績效評估的目標：監(jiān)控支持改進管理激勵促進資源優(yōu)化美國聯(lián)邦政府“戰(zhàn)略績效評估模型”內(nèi)/外部環(huán)境分析使命（mission）和原則（principles）情形清單環(huán)境審視尋找標桿陳述組織意圖確立核心價值愿景（vision）組織未來藍圖目的（goals）和目標（objectiveness）行動計劃（actionplans）確立總目的可衡量的目標整合資源確立具體工作計劃績效測量（performancemeasures）監(jiān)控和跟蹤建立監(jiān)控系統(tǒng)收集和匯總管理信息確保責任落實績效持續(xù)改進我們現(xiàn)在的位置？我們想到哪兒？我們?nèi)绾蔚侥莾?？我們?nèi)绾螠y定進程？我們?nèi)绾魏秃螘r能知道到達目的地？評估什么？關鍵：科學地設置績效評估指標體系結果并列式：按照績效的重要事項進行排列，側重結果。常與目標管理法結合；邏輯遞進式：按照績效的邏輯鏈條進行排列，側重過程和結果之間的因果關系。深圳市福田區(qū)政府職能部門績效評估模式服務效果職能履行能力建設資源使用日常經(jīng)費項目經(jīng)費日常工作重點工作區(qū)政府滿意上級部門滿意機關建設隊伍建設能源消耗依法行政專項工作服務對象滿意廉政建設辦公設施福建省思明區(qū)政府績效評估模式職能部門績效一級指標二級指標三級指標基本建設綜合評估主體的基本指標思想建設、組織建設、政風建設、制度建設評優(yōu)否決評估主體的基本指標計劃生育一票否決、社會治安綜合治理一票否決、重大責任事故一票否決運行機制相對人評估主體的基本指標依法行政、舉止文明、環(huán)境優(yōu)化、務實高效、程序簡明直管領導評估主體的基本指標班子素質、工作質量、政令暢通、整體形象行政投訴評估主體的基本指標投訴成立率、整改程度指標主要業(yè)績根據(jù)不同業(yè)務部門來確定具體指標，即專門業(yè)務指標誰來評估？3600多元主體評估方法上級領導同事下級中層領導權力部門協(xié)作單位服務對象外部專家業(yè)務主管評估對象其他顧客誰來評估？多元評估主體的優(yōu)點：信息來源的多樣性績效信息的全面性評估參與的廣泛性可以有效控制誤差怎么評估？—評估方法—測量工具評估方法定量法定性法定義采用精確測量工具采用模糊測量工具適用性事實判斷、機械判斷適用于產(chǎn)出等硬指標價值判斷、綜合判斷適用于行為、過程等軟指標優(yōu)點標準統(tǒng)一人為因素少易于操作綜合性、覆蓋性強可比性強體現(xiàn)價值導向缺點覆蓋性差易產(chǎn)生數(shù)字博弈不易診斷問題原因可比性差標準不統(tǒng)一主觀因素多需要良好的評估文化需要事實證據(jù)測量工具基礎數(shù)據(jù)測量產(chǎn)出測量效率測量標桿測量（參照最佳實踐）結果測量目標管理法測量顧客滿意度測量成本-效益測量（Cost-Effectivenessmeasures）過程測量PDCA（Plan-D