殯葬行業(yè)調研報告

（7月28日在市十四屆人大常委會第二十次會議上）市人大常委會專題調研組根據《泉州市人大常委會監(jiān)督工作計劃》，5月下旬至6月上旬，張貽倫副主任帶領調研組對全市殯葬管理工作狀況進行專題調研。調研組聽取了市政府貫徹執(zhí)行國務院《殯葬管理條例》狀況匯報，先后到晉江市、石獅市、泉港區(qū)等地聽取當地政府的工作匯報，實地考察并召開4場由當地人大分管副主任，政府分管領導，人大內司委、政府法制辦、民政局、工商局、物價局、鎮(zhèn)（辦事處）、村（小區(qū)）、殯管所、殯儀館負責人和各級人大代表參與的座談會，書面審查了鯉城區(qū)、豐澤區(qū)、洛江區(qū)、南安市、德化縣、惠安縣、安溪縣、永春縣人民政府的自查匯報。通過調研，理解和掌握了比較翔實的第一手資料。市政府高度重視本次專題調研活動，根據市人大常委會的規(guī)定，認真布署各縣（市、區(qū)）政府開展自查，并準時報送自查匯報。市政府分管副秘書長及市民政局、工商局、物價局領導陪伴調研?，F將狀況匯報如下：一、基本狀況9月以來，本市殯葬管理工作堅持以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，貫徹科學發(fā)展觀，圍繞"加強殯葬管理、推行文明殯葬、構建友好社會"工作主題，認真貫徹國務院《殯葬管理條例》、《福建省殯葬管理措施》和《泉州市殯葬管理暫行規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章和文獻精神，積極推進殯葬改革，獲得明顯成效。（一）領導重視，殯改工作逐漸深入幾年來，本市各級政府充足認識殯葬改革工作對構建友好社會的重要作用，把殯葬改革工作擺上重要議事日程，不停加大殯葬改革工作力度和深度。一是健全機構。市委及時調整充實市殯改工作領導小組，由市委宣傳部長和市政府分管副市長分別擔任正副組長，市直有關部門負責人為組員。各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也成立了對應機構。各級民政部門是殯葬管理工作主管部門，在市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（小區(qū)）下分別設置殯葬管理所、工作站、管理員、協(xié)理員負責殯葬管理平常工作，形成較為完善的四級殯葬管理網絡。同步，公安、工商、物價等有關部門積極配合，逐漸建立起"黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門協(xié)作"的工作機制。二是明確責任。各級政府分別制定殯葬管理工作目的責任制，明確工作目的和規(guī)定，一級抓一級，層層抓貫徹?？h（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（小區(qū)）三級以及各殯葬服務單位層層簽訂了《殯改責任狀》，把殯改工作納入考核領導政績的重要內容之一?；莅部h將殯葬管理單列5個指標進行考核，對管理不到位的，取消該項目考核分數。洛江區(qū)實行"一票否決"制，對工作不貫徹的，取消當年評先評優(yōu)資格。德化縣把殯改工作納入評比文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文明單位、文明市民的重要指標之一，并納入年度綜治票決制的考核內容。三是出臺規(guī)定。根據國務院《殯葬管理條例》、《福建省殯葬管理措施》，結合實際狀況，本市制定的《泉州市殯葬管理暫行規(guī)定》經市十三屆人大常委會第二十五次會議審議通過，于4月1日正式頒布實行。9月30日，根據市人大十三屆六次會議部分代表提出的提議，重新修改的《泉州市殯葬管理暫行規(guī)定》將鯉城、豐澤、洛江三區(qū)接運遺體的時限從本來12小時改為36小時。8月，市政府又制定了《泉州市殯葬改革"十一五"規(guī)劃》。通過暫行規(guī)定的制定和修改，逐漸完善了本市殯葬管理的有關規(guī)定，加大了本市殯葬改革的工作力度，有力推進了本市殯葬改革工作的進程。（二）注意宣傳，殯改氣氛逐漸濃厚各級政府積極引導廣大群眾轉變舊老式觀念，抵制封建迷信思想，努力營造文明友好的殯改氣氛。一是充足運用電視、報刊、廣播等新聞媒體和宣傳口號、宣傳單、宣傳冊、宣傳欄、宣傳車等形式，大張旗鼓地宣傳法規(guī)、規(guī)章和國家殯葬改革有關方針、政策。三年來，《人民日報》、《中國社會報》、《泉州晚報》等報刊刊登宣傳報道124篇，各地印發(fā)宣傳單52.6萬張、發(fā)放宣傳冊10.47萬本、出版宣傳欄702版、懸掛張貼宣傳口號13.5萬條、出動宣傳車2128輛。二是各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相繼召開殯改工作動員會，促使廣大群眾到達共識，不停增強法制觀念和文明殯葬意識。三是以法律進村（小區(qū)）為契機，選拔法律素質高、有工作經驗的同志，進村（小區(qū)）開展殯葬管理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定的宣傳征詢活動以及專題法律講座。有的地方還運用"冬至"、"清明"等民間老式節(jié)日，開展多種形式的宣傳教育活動。通過多渠道、多形式的宣傳，廣大群眾厚養(yǎng)薄葬、文明治喪的新觀念逐漸形成。（三）強化措施，殯改效果日趨顯現各級政府不停深化措施，完善殯葬設施，有力推行火葬和擴大火化區(qū)，加大殯改執(zhí)法力度，積極推行綠色殯葬，殯改成效明顯。一是逐漸完善殯葬設施。全市加大資金投入，加強殯葬設施建設，合計建設殯儀館8個，經營性公墓8個，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）委會公益性骨灰堂789個，基本滿足喪主不一樣層次的喪葬服務需求。二是全面推行殯葬改革。全市火化率從的90%上升到的99%，位居全省第二位，超過省政府下達本市火化率的目的任務。各縣（市、區(qū)）除泉港區(qū)外，火化率均到達100%。全市境內從9月1日起實現推行火葬區(qū)的目的任務，成為全省第二個設區(qū)市實現全境推行的火化區(qū)。三是不停加大執(zhí)法力度。各縣（市、區(qū)）依法及時查處違法違規(guī)殯葬事件，發(fā)現一起查處一起，保證殯改規(guī)定的貫徹實行。三年多來共清理"四沿二區(qū)"亂建墳墓4.67萬個（其中清理活人墓99個），清理骨灰違規(guī)"二重葬"83起，制止尸體土葬和依法強制起尸火化84起。四是推行文明殯葬。各縣（市、區(qū)）認真推行喪俗改革，重視引導群眾文明喪葬，倡導多樣化殯葬方式。市區(qū)喪事大操大辦、喪事擾民和亂扔遺棄物等不良風氣得到一定的遏制，基本能按規(guī)定的時限匯報喪情。德化縣大力推行喪俗改革，積極倡導文明節(jié)儉辦喪事，被省民政廳評為"'十五'期間殯葬改革工作先進單位"。晉江市每年清明節(jié)，都以"文明祭祀，平安清明"為主題，引導喪屬通過獻花祭掃、植樹追思、網上祭祀等文明祭祀，同步積極倡導海葬、綠色殯葬等生態(tài)殯葬方式。和，先后兩次與泉州市民政局舉行骨灰海葬活動，200多例骨灰撒入大海。今年清明節(jié)期間，市民政局還通過網上報名，在宏福園舉行泉州首屆綠色殯葬活動，59例骨灰進行樹葬、草葬、花葬。安溪縣也有1例實行花葬。（四）強化監(jiān)督，服務管理不停完善本市堅持以"依法收費、嚴格管理、服務于民、跟蹤監(jiān)督"為原則，以"完善制度、提高工作效率、提高服務水平、提高群眾滿意率"為目的，逐漸規(guī)范收費原則，加強行業(yè)監(jiān)管，提高服務質量。一是加強收費監(jiān)督，規(guī)范收費行為。市民政局下發(fā)《有關加強殯葬管理，清理整頓殯葬服務行業(yè)亂收費的工作方案》，規(guī)范殯葬服務收費行為。每年還結合行政執(zhí)法檢查開展行風整頓和行業(yè)收費檢查。各級民政部門共聘任98名服務行風監(jiān)督員，采用明查暗訪形式，定期與不定期檢查和組織民主評議，及時查處和糾正殯葬服務不合理收費行為。4月市人大常委會通過開展《價格法》殯葬服務執(zhí)法檢查，糾正泉州市殯儀服務企業(yè)收取選項時費、衛(wèi)生費、垃圾處理費等三項收費行為。通過加強收費監(jiān)督，目前市區(qū)基本殯葬服務項目收費（包括遺體火化費、運尸費、收接遺體費、一般棺木租金、骨灰寄存費等）總額不超過800元，與喪主自愿選擇的服務項目收費都能按規(guī)定報經物價部門審批。德化縣基本服務項目每具僅收670元，并向喪屬提供收費清單，開具稅務發(fā)票。各縣（市、區(qū)）對"五保戶"、"五老"人員、重點優(yōu)撫對象和特困戶實行對應優(yōu)惠政策。晉江市于3月在全省首推"低保戶"、"五保戶"基本殯葬費用全免制度，合計免除828人的殯葬費用，金額146.16萬元?；莅部h對"五保戶"、優(yōu)撫對象和比較貧困弱勢群體的火化費用予以優(yōu)惠50%。二是加強內部管理，提高服務質量。安溪縣制定了《殯儀館員工手冊》，規(guī)范服務流程；與職工簽訂《優(yōu)質服務廉政建設責任書》和《安全生產責任書》，明確工作責任，努力提高服務質量，力爭讓群眾稱心、順心、舒心和放心。石獅市提出"服務第一，喪主至上"服務宗旨，規(guī)定"不敬業(yè)就失業(yè)"，工作中做到"關懷、熱心、細心、耐心"。民政部門成立行風建設工作領導小組，選派工作人員進駐殯儀館，設置執(zhí)法監(jiān)督室和舉報電話，受理群眾投訴和監(jiān)管殯儀服務行為。南安市僅去年就查處收受"紅包"5起，服務糾紛1起，對5名當事人進行罰款，并解雇3名當事人。三是加強行業(yè)自律，很好發(fā)揮協(xié)會作用。本市通過制定《殯葬行業(yè)協(xié)會自律協(xié)定》，成立泉州市殯葬行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律。大部分縣（市、區(qū)）也相繼成立殯葬行業(yè)協(xié)會。市殯葬行業(yè)協(xié)會每年年終對全市殯儀館按照自身建設、殯儀服務、骨灰管理等內容，以百分制評比措施進行互評互檢。檢查結束后，進行狀況通報，對存在問題進行批評教育，并限期整改。三年來整改問題15個，有效增進殯葬行業(yè)自我管理、自我完善。二、存在問題（一）殯儀館經營體制尚未理順。目前，全市各殯儀館經營體制有三種。第一種，由政府投資，民政部門主管，殯儀館經營具有公益性，殯儀館是民政部門下屬的事業(yè)單位，如市區(qū)、安溪縣和德化縣殯儀館。第二種，由私人經營，屬私人性質，詳細有兩種方式：一是政府投資，慈善總會主管，慈善總會承包給私人經營，如晉江市殯儀館。二是由私人自己投資并經營，如惠安縣殯儀館。第三種，由政府和私人合作經營，屬合資合作性質，如石獅市、南安市、泉港區(qū)殯儀館。從目前看,第一種經營性質的殯儀館能嚴格貫徹各項制度措施，隊伍整體素質較高，服務收費較合理，服務質量很好，群眾可以接受。第二、三種經營性質的殯儀館以營利為目的，追求經濟效益最大化，殯儀館服務收費相對較高，群眾意見較大。尤其是承包經營的殯儀館，如晉江市殯儀館，晉江市慈善總會把殯儀館承包給私人，每年承包費510萬元。承包者為了獲取利潤，把承擔轉嫁給消費者，群眾反應強烈。（二）殯改宣傳力度仍需加強。各地政府殯改宣傳力度還不夠廣泛深入，某些群眾的殯改意識還比較落后，厚養(yǎng)薄葬、喪事簡辦、文明殯葬的新觀念尚未深入人心，封建迷信思想和喪葬陋習時有回潮，喪葬活動中的攀比風、大操大辦、鋪張揮霍現象仍然存在。"入土為安"封建思想仍然存在，個別偏僻村落仍有違法強行"土葬"行為；"二重葬"、"燒全骨"和搶建、濫建"活人墓"現象屢有發(fā)生、屢禁不止，導致很壞的影響。此外，由于宣傳工作不夠到位，某些購置公墓的喪主并不懂得經營性公墓的使用年限僅有，導致了購置公墓骨灰土葬的多，綠色、生態(tài)殯葬少的現象。（三）殯改措施及監(jiān)管力度不夠到位。永春縣是全省五個尚未完畢建館任務縣之一。從選址至今，因受當地群眾阻撓，殯儀館仍未動工建設，給永春群眾殯葬帶來很大不便；有些地方政府部門職責不清，監(jiān)管不夠到位，打擊力度不大，社會上非法經營殯儀服務的人員（俗稱"黑中介"）大量存在，這些"黑中介"既沒有在民政部門登記，又沒有經工商部門登記注冊，私自非法經營殯葬服務，價格自行制定，收費過高，群眾反應強烈，"黑中介"的存在成為目前殯葬服務收費過高的重要原因之一；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府殯葬管理責任沒有貫徹到位，違規(guī)"土葬"事件屢有發(fā)生，如泉港區(qū)每年違規(guī)土葬20起以上；某些地方骨灰寄存制度不健全，存在骨灰盒調包、骨灰外流現象；有的鄉(xiāng)村仍未建設公益性骨灰堂，喪主骨灰寄存難，骨灰"二重葬"現象仍然存在；部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（居）未能嚴格貫徹"三級申報"制度，信息匯報不暢通，致使違規(guī)殯葬制止不力；全市殯儀館冷藏遺體處理難，有關部門未能采用有效措施及時加以處理。目前各殯儀館冷藏遺體達290具，最長冷藏時間有，冷藏遺體欠費及已火化未結算費用合計1317.1萬元，給殯儀館導致很大的資金壓力。（四）殯葬行業(yè)隊伍建設有待深入加強。目前，全市殯葬服務隊伍素質參差不齊，部分服務人員文化水平偏低，素質不高，缺乏必要的崗位培訓。某些服務人員服務意識不強，品德修養(yǎng)不高，服務態(tài)度不好，存在亂收費、誘導消費、強制消費和收受"紅包"、刁難喪屬的不良現象。某些殯葬服務機構內部規(guī)章制度不夠健全，有些制定的規(guī)章制度形同虛設，沒有真正貫徹到位。有的殯葬服務機構收費不規(guī)范，不公開，不透明。部分殯葬行業(yè)協(xié)會未能充足發(fā)揮作用，行業(yè)監(jiān)督力度不夠，行業(yè)自我完善局限性。有些殯儀館職工福利待遇較低，工作條件較差，且常常遭受社會不公正的待遇和歧視，領導和主管部門關懷也不夠到位，導致隊伍不夠穩(wěn)定。（五）有關殯葬管理規(guī)定相對滯后。國務院《殯葬管理條例》于1997年7月21日施行，對殯改工作的開展起了重大作用。不過，伴隨殯葬事業(yè)的改革與發(fā)展和行政許可法的實行，原有的殯葬管理體制需要實現新的制度創(chuàng)新，尤其是在行政許可的設置、殯葬服務的規(guī)范、公墓的管理、執(zhí)法監(jiān)督的加強等方面需要作出新的明確規(guī)定。同樣，10月1日施行的《福建省殯葬管理措施》和9月30日施行并于12月30日重新公布施行的《泉州市殯葬管理暫行規(guī)定》以及各縣（市、區(qū)）殯葬管理規(guī)定也缺乏上述幾種方面的規(guī)定。因此，有關殯葬管理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定已相對滯后，不適應目前新形勢的現實需要，需要重新修訂。此外，晉江市和石獅市的殯葬管理暫行規(guī)定，容許華僑和港澳臺同胞土葬的規(guī)定與現行殯葬政策和規(guī)章相抵觸，需要及時進行修改，以維護殯葬法制的統(tǒng)一性。此外，某些縣（市、區(qū)）制定的殯葬管理規(guī)定，實行年限已超過規(guī)定的施行期限，未能及時加以清理并重新公布實行。三、幾點提議（一）加強組織領導，理順管理體制。政府和有關部門要充足認識加強殯葬管理工作對推進社會進步、實現可持續(xù)發(fā)展、構建友好社會的重要作用，切實將其擺上重要議事日程，深入加強對殯葬管理工作的組織領導。要按照"以塊為主、條塊結合、齊抓共管"的原則，健全市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）四級管理網絡，充足發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）等城鎮(zhèn)基層組織的作用。各有關職能部門要明確職責權限，加強協(xié)調配合，形成合力，共同做好殯葬管理工作。各級政府部門要抓緊研究理順殯儀館經營體制問題。要堅持殯儀館經營的公益性，對私人及合資經營的殯儀館，應采用措施，加強監(jiān)管，處理服務收費過高和服務質量偏低等問題。要借鑒外省、市的好做法，積極探索在某些經濟比較發(fā)達的縣（市、區(qū)）實行基本殯葬服務免予收費的可行性。要加強與鄰市協(xié)調，統(tǒng)一規(guī)范殯葬服務運作行為，共同遵照殯葬"屬地管理"規(guī)定，杜絕違規(guī)跨地區(qū)拉運尸體現象。永春縣政府應抓緊投建殯儀館。（二）深入宣傳發(fā)動，倡導文明新風。政府及有關部門和單位要以"推行文明殯葬，構建友好社會"為主題，廣泛深入的開展宣傳教育，引導城鎮(zhèn)居民轉變舊殯葬觀念，自覺抵制封建迷信思想，倡行厚養(yǎng)薄葬、喪事簡辦、文明殯葬的新風尚。要深入宣傳國家殯葬改革的方針、政策和法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定，充足發(fā)揮各級干部的模范表率作用和村（居）委會、老年協(xié)會、"紅白理事會"等群眾自治組織的作用，動員群眾，自覺摒棄"土葬"、"二重葬"和搶建、濫建"活人墓"等違法違規(guī)行為，大力推行樹葬、花葬、草葬、海葬等生態(tài)殯葬方式。要充足發(fā)揮殯管所、殯儀服務機構的殯改主體作用，將宣傳工作寓于平常服務之中，形成殯改宣傳長期化，不停提高殯葬宣傳效果。（三）加大監(jiān)管力度，規(guī)范殯葬秩序。各級政府要通過采用專題整改、行政執(zhí)法檢查等措施，加大監(jiān)管力度，嚴厲查處違法違規(guī)殯葬行為，嚴格規(guī)范殯葬秩序。要層層貫徹責任，克服"有責任狀無責任"的弊端，真正把殯葬管理工作納入領導政績和綜治考核內容，堅決制止和懲罰違規(guī)"土葬"、骨灰"二重葬"等行為。政府要牽頭組織民政、公安、工商、行政執(zhí)法、宣傳、綜治、交通、物價、交警等部門共同參與，對社會上反應強烈的非法經營殯葬服務的組織和個人進行集中清理整頓。該取締的要堅決取締，對合法經營殯葬服務的組織和個人要吸納他們到殯葬行業(yè)協(xié)會中來，逐漸規(guī)范殯葬中介服務行為。要繼續(xù)完善多種殯葬設施，采用"大鄉(xiāng)鎮(zhèn)以村為單位、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)以鎮(zhèn)為統(tǒng)籌"的措施，加緊鄉(xiāng)村公益性骨灰堂的建設。同步，要健全骨灰堂管理制度，嚴格骨灰