淺談我國現(xiàn)行財稅政策對抗災(zāi)救災(zāi)的扶持作用

淺談我國現(xiàn)行財稅政策對抗災(zāi)救災(zāi)的扶持作用

一、巨災(zāi)救災(zāi)背景下財稅政策的現(xiàn)實(shí)作用由于自然災(zāi)害的嚴(yán)重程度、頻繁發(fā)生的災(zāi)害、廣泛的受害者、巨大的損失和救災(zāi)的困難，中國可以被稱為世界上最典型的災(zāi)難國家。國務(wù)院2007年公布的《國家防震減災(zāi)規(guī)劃(2006-2020年)》顯示,災(zāi)害損失每年占我國GDP的3%-6%。據(jù)國家民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2007年全國各類自然災(zāi)害造成約4億人(次)不同程度受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2363億元。2008年我國各類自然災(zāi)害共造成4.7億人(次)遭受災(zāi)害,造成直接經(jīng)濟(jì)損失11752.4億元。其中發(fā)生在中國四川的汶川“5·12”特大地震災(zāi)難已經(jīng)造成了8451億元的直接經(jīng)濟(jì)損失,潛在的災(zāi)害損失巨大且無法估量。就我國的國情而言,自然災(zāi)害造成的巨大損失以及抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建等經(jīng)費(fèi)支出是各類保險機(jī)構(gòu)無力承擔(dān)和理賠的,客觀上將抗災(zāi)救災(zāi)的重任落在了國家和政府的肩上。因此,發(fā)揮財稅政策在巨災(zāi)特殊時期抗災(zāi)救災(zāi)中的“穩(wěn)定器”作用十分必要和迫切。與同類研究相比,本文的主要貢獻(xiàn)為:第一,審視我國現(xiàn)行抗災(zāi)救災(zāi)政策,專門從財稅政策的視角,立足現(xiàn)實(shí)國情來研討我國的抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)害重建工作(活動),并對其進(jìn)行現(xiàn)實(shí)評價;第二,闡述財稅政策與抗災(zāi)救災(zāi)的緊密關(guān)聯(lián)性,由此說明自然災(zāi)害給國家稅收收入和財政支出造成的巨大影響,同時財稅政策能夠強(qiáng)有力支持抗災(zāi)救災(zāi)工作。第三,國外發(fā)達(dá)國家抗災(zāi)救災(zāi)的財稅政策經(jīng)驗,值得我國加以借鑒和吸收,為我所用。第四,與時俱進(jìn),我國應(yīng)適時構(gòu)建具有中國國情的抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策體系,創(chuàng)新性地設(shè)想:(1)開征“巨災(zāi)稅”,建立具有中國特色專門性的抗災(zāi)救災(zāi)稅收政策和制度;(2)企業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)技術(shù)設(shè)備的研發(fā)給予其研發(fā)費(fèi)用200%的專項稅收優(yōu)惠扣除政策。(3)對于企業(yè)和個人在災(zāi)區(qū)投資辦廠,經(jīng)營期在5年以上的給予60%或100%不等的再投資退稅;(4)建立國家政策性巨災(zāi)保險與財政補(bǔ)助相結(jié)合的巨災(zāi)風(fēng)險防范與財稅政策扶持機(jī)制;(5)設(shè)立針對遭遇非意料嚴(yán)重事變之時特殊性的自然災(zāi)害財政專項轉(zhuǎn)移支付制度等。二、抗災(zāi)救災(zāi)研究對于抗災(zāi)救災(zāi)的研究,歐美發(fā)達(dá)國家開展得較早,但大多從建筑工程設(shè)施的角度對城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃以及抗災(zāi)救災(zāi)與政府行為的界定進(jìn)行研究。法國的Kreitler(1977)界定了政府職能對各類災(zāi)害的相互影響關(guān)系,分析了一國中央與地方政府間災(zāi)害救助的博弈關(guān)系;美國的MariOMejia.Navarr和EllenE.Wohl(1994)利用工程數(shù)學(xué)模型對自然災(zāi)害及財政風(fēng)險評估的決策支持系統(tǒng)進(jìn)行了實(shí)證研究;此外,國外一些NGO(非政府組織)對受災(zāi)地區(qū)的捐贈使用與管理收費(fèi)問題進(jìn)行研究,在救災(zāi)期間對NGO進(jìn)行監(jiān)督管理。1987年12月11日,第42屆聯(lián)大通過了169號決議,決定將1990-2000年定為“國際減輕自然災(zāi)害十年”。旨在通過廣泛的國際合作、技術(shù)援助和轉(zhuǎn)讓、項目示范、教育與培訓(xùn)等手段,把當(dāng)今世界各國,特別是發(fā)展中國家由于自然災(zāi)害造成的人員財產(chǎn)損失以及社會和經(jīng)濟(jì)的影響減輕到最低程度。這標(biāo)志著國際災(zāi)害研究進(jìn)入一個新的發(fā)展階段?？梢?國外學(xué)者很少從一國的財稅政策來研究抗災(zāi)救災(zāi),也鮮見財稅政策支持抗災(zāi)救災(zāi)的相關(guān)成果。與國外相比,中國學(xué)者針對政府利用財稅政策對抗災(zāi)救災(zāi)開展研究起步較晚,迄今為止的研究成果并不多見。高培勇(1998)針對賑災(zāi)與財政制度安排以及震災(zāi)對稅收的影響進(jìn)行了分析,提出建立健全我國災(zāi)害防御與應(yīng)急體系;陳志勇(1995)認(rèn)為設(shè)立專門的財政轉(zhuǎn)移支付制度來應(yīng)對各項抗災(zāi)救災(zāi)能起到支撐保障作用,實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)公共財政服務(wù)均等化;苗崇剛(2007)從建立地震災(zāi)害資金補(bǔ)償機(jī)制的重要性探討了建立多形式相結(jié)合的巨災(zāi)資金補(bǔ)償體制。馬海濤(2008)從抗災(zāi)救災(zāi)的機(jī)制性著手,提出了完善災(zāi)情救助財稅機(jī)制,增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的能力;楊寶華等(2008)從政府的立場和角度研究了巨災(zāi)風(fēng)險管理中的政府財政角色和作用運(yùn)作機(jī)制;岳樹民(2008)闡述了災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)的重要性,適當(dāng)調(diào)整稅收優(yōu)惠方式,為抗災(zāi)救災(zāi)恢復(fù)生產(chǎn)提供資金和物質(zhì)支持。匡小平(2008)從救災(zāi)物質(zhì)捐贈的有效機(jī)制入手,對捐贈資金、物質(zhì)的管理和發(fā)放機(jī)制進(jìn)行了研究,以確保救災(zāi)款物的規(guī)范撥付和有效利用。綜上所述,上述學(xué)者分別從財政制度性安排、財政轉(zhuǎn)移支付、巨災(zāi)資金補(bǔ)償機(jī)制、災(zāi)情救助財稅機(jī)制、政府角色定位和作用運(yùn)作、災(zāi)害救助資金籌集和價值評估、災(zāi)害捐贈使用與管理等方面對抗災(zāi)救災(zāi)提供了理論支持。而從財稅政策的雙重視角具體闡述扶持和引導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)活動僅在相關(guān)文獻(xiàn)中零星可見,缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。學(xué)術(shù)界還鮮有論著針對抗災(zāi)救災(zāi)與財稅政策的緊密相關(guān)性、國際上如何通過財政和稅收政策的成功經(jīng)驗來扶持和激勵抗災(zāi)救災(zāi),以及如何完善具有中國國情的抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策等內(nèi)容進(jìn)行具體的研討,本文試圖彌補(bǔ)這一缺失。三、稅收優(yōu)惠政策是抗災(zāi)救災(zāi)的重要手段眾所周知,自然災(zāi)害是一種人類不可抗拒和不可避免的客觀自然現(xiàn)象,其給國家和社會造成的各種損失是巨大的。一方面,各類自然災(zāi)害造成納稅人的傷亡,致使其納稅能力被嚴(yán)重削弱,甚至國家稅源枯竭,導(dǎo)致國家一定時期的稅收收入巨額減少。另一方面,國家通過財政轉(zhuǎn)移支付、特別財政支出、緊急臨時撥款、財政救災(zāi)資金補(bǔ)助等形式撥付給災(zāi)區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建,必然造成國家特殊時期財政支出的巨額增加和財政壓力。從國情看,我國抗災(zāi)救災(zāi)實(shí)行的是國家財稅政策支持下的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)管理機(jī)制,政府在抗災(zāi)救災(zāi)中扮演著主導(dǎo)角色,其財稅政策的有力支持起著舉足輕重的作用。我們知道,稅收是國家參與收入分配最主要、最規(guī)范的形式,一方面,運(yùn)用稅收政策籌集財稅收入,這是“取之于民”,反映了納稅人依法向國家納稅的義務(wù)。另一方面,國家將征收的稅款無償向納稅人提供包括抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建在內(nèi)的公共產(chǎn)品服務(wù),這是“用之于民”,反映了國家政府履行稅收公共職能的必然要求,兩者的結(jié)合使雙方的權(quán)利與義務(wù)總體相一致,這充分體現(xiàn)了稅收政策“取之于民,用之于民”的性質(zhì)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論,國家稅收性質(zhì)和作用的實(shí)質(zhì)就是提供納稅人需要但納稅人自身卻不能、不愿或不能通過市場供求提供的“公共產(chǎn)品”。而市場不能提供的公共產(chǎn)品包括諸如抗災(zāi)救災(zāi)、社會治安、國防外交等。因此從這個意義上講,稅收“用之于民”所起的作用顯得更為重要,因為政府征稅只是手段,使用稅款提供公共產(chǎn)品服務(wù)才是根本目的。此外,國家通過制定一系列稅收政策調(diào)節(jié)受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi),扶持災(zāi)區(qū)走出困境,恢復(fù)生產(chǎn),挽救生命、財產(chǎn)損失,保障災(zāi)區(qū)人民生活水平,發(fā)揮出有效的激勵作用。盡管巨災(zāi)后有社會捐贈的愛心支持,但從實(shí)際操作看,這種捐贈的臨時性、不確定性和輔助性特征決定了它不足以支撐抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建。特別是在當(dāng)前我國商業(yè)保險針對不可抗力導(dǎo)致的諸如地震、海嘯等巨災(zāi)不予投保和理賠的尷尬境況下,在我國尚未建立完善、保障有力的巨災(zāi)保險機(jī)制情況下,在目前對巨災(zāi)保險市場運(yùn)作空間先天不足的前提下,我國抗災(zāi)救災(zāi)的巨額資金只能由國家和各級政府通過公共財政支出來加以扶持。即一國政府在抗災(zāi)救災(zāi)中扮演著主導(dǎo)角色,這不僅是現(xiàn)代政府的責(zé)任和義務(wù),也是由財稅政策的本質(zhì)和作用所決定的。從財政政策的角度講,抗災(zāi)救災(zāi)首先需要財稅政策強(qiáng)有力支持特定時期的抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建活動。其抗災(zāi)救災(zāi)手段的直接發(fā)揮主要通過中央和地方預(yù)算安排巨資緊急撥款;在國家財政資金匱乏之時,通過發(fā)行國債來籌集巨資;通過財政投資來實(shí)施災(zāi)后重建;通過財政轉(zhuǎn)移支付來支持抗災(zāi)救災(zāi)。從稅收政策的視角講,稅收政策是國家重要的宏觀調(diào)控工具,通過直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠政策相結(jié)合,以間接優(yōu)惠為主的稅收政策來支持、引導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi),不會像財政政策那樣會造成政府公共財政支出的壓力。其政策手段的直接發(fā)揮主要通過納稅人、稅種、計稅依據(jù)、稅率、課稅對象、稅收優(yōu)惠等的協(xié)調(diào)運(yùn)用支持抗災(zāi)救災(zāi)。譬如,對災(zāi)區(qū)納稅人減免各種稅收;減免、停征某些稅種;降低有關(guān)稅種和稅率;調(diào)整其課稅對象;實(shí)施特定的稅收優(yōu)惠政策等。鑒于稅收優(yōu)惠政策是公共財政支出的重要形式,是稅收政策的主要載體。因此,稅收政策在抗災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐中更多的是通過稅收優(yōu)惠政策來加以體現(xiàn)的。既包括照顧性的困難性稅收優(yōu)惠,也包括特定性的臨時稅收優(yōu)惠。既有稅率式減免、期限式減免等直接優(yōu)惠;又有加速折舊、費(fèi)用扣除等間接優(yōu)惠。既有直接調(diào)控和顯性調(diào)控政策手段,又有間接調(diào)控和隱形調(diào)控方式。同時,稅收優(yōu)惠政策會產(chǎn)生一種示范效應(yīng),鼓勵和引導(dǎo)資金流向,使更多的資金流向抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建工作中,大大提升整體抗災(zāi)、救災(zāi)、減災(zāi)工作的質(zhì)量和運(yùn)行效率?？偠灾?財稅政策作為國家抗災(zāi)救災(zāi)重要的宏觀調(diào)控工具,只有將財政政策和稅收政策緊密結(jié)合,通過財稅政策調(diào)控手段的有機(jī)協(xié)調(diào),通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)助等多種政策措施的有效運(yùn)用,取長補(bǔ)短,在支持抗災(zāi)救災(zāi)活動中具有其他政策不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢。鑒于抗災(zāi)救災(zāi)是一項長期而艱巨的社會系統(tǒng)工程,離不開國家政策的大力支持和引導(dǎo)。因此,抗災(zāi)救災(zāi)等公共產(chǎn)品的特殊性以及財稅的性質(zhì)決定了財稅政策在自然災(zāi)害的特殊時期發(fā)揮積極作用的客觀必要性,在抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建中必將大有作為。四、開發(fā)“財稅金融措施”,支持抗災(zāi)救災(zāi)國際上抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策比較完善的主要有日本、美國、新西蘭、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。從其抗災(zāi)救災(zāi)的措施看,這些國家和地區(qū)為了協(xié)調(diào)巨災(zāi)的預(yù)防、監(jiān)測、抗災(zāi)救災(zāi)、財政經(jīng)濟(jì)援助和災(zāi)后恢復(fù)工作,都建立了專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),并制定法律法規(guī)來指導(dǎo)政府、社會團(tuán)體及個人防災(zāi)減災(zāi)。包括對災(zāi)難預(yù)防、應(yīng)對措施、信息傳遞、災(zāi)后重建以及財政稅收、金融措施等作了具體規(guī)定。從其財政政策的實(shí)踐經(jīng)驗看,立足于采取主動性、積極性和防御性的災(zāi)前投資扶持財稅政策措施(不像中國是一種災(zāi)后抗災(zāi)救災(zāi)被動式的抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策模式),即側(cè)重于對巨災(zāi)前的災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)減災(zāi)研究工作給予財政補(bǔ)貼(助);在稅收政策上較少直接給災(zāi)區(qū)納稅人災(zāi)后各種減免稅優(yōu)惠,而是采取巨災(zāi)前的稅收優(yōu)惠政策以及災(zāi)害前政府與保險機(jī)構(gòu)相結(jié)合的保險補(bǔ)償機(jī)制,通過財稅政策積極鼓勵、引導(dǎo)保險企業(yè)承擔(dān)巨災(zāi)保險和投保人投保巨災(zāi)保險,政府給予保險機(jī)構(gòu)財政補(bǔ)貼,給予投保人稅收優(yōu)惠政策支持。即采取巨災(zāi)前的間接財稅政策來鼓勵、引導(dǎo)和扶持抗災(zāi)救災(zāi)(見表1)。20世紀(jì)60年代以來,日本政府抗災(zāi)救災(zāi)資金長期采取的是分項投入、分別管理、?？顚Ｓ玫呢斦度塍w系。日本《災(zāi)害對策基本法》和《災(zāi)害減免法》均有專門的“財稅金融措施”章節(jié)條款,對各種情況下中央和地方政府的財政經(jīng)費(fèi)支出義務(wù)、應(yīng)付災(zāi)害的財稅、金融措施等做出了詳盡的規(guī)定,這是對防災(zāi)減災(zāi)投入最根本的政策制度保障。在財稅政策上還有《關(guān)于應(yīng)對重大災(zāi)害的特別財政援助的法律》、《公共土木設(shè)施災(zāi)害重建工程費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》等支援災(zāi)后重建的財政稅收特別措施條例24項,分別涉及居民與企業(yè)的稅收減免、震災(zāi)復(fù)興的方針與機(jī)構(gòu)設(shè)置、對災(zāi)區(qū)地方政府的特別財政援助、發(fā)行特別國債、實(shí)施特別財政轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)受災(zāi)失業(yè)人員的再就業(yè)、受災(zāi)建筑物重建的相關(guān)規(guī)定等。此外,政府運(yùn)用財稅政策扶持實(shí)施地震保險制度,將巨災(zāi)保險從一般商業(yè)性保險業(yè)務(wù)中分離出來,作為政府政策性保險業(yè)務(wù)來經(jīng)營,但地震保險制度為居民非強(qiáng)制性購買,政府只是采取多種方式給予稅收優(yōu)惠加以扶持引導(dǎo)。鼓勵納稅人參加地震保險,一旦發(fā)生巨災(zāi),根據(jù)受災(zāi)輕重均能獲得保險公司的賠付金,這大大減輕了政府和災(zāi)民在重建過程中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。美國抗災(zāi)救災(zāi)的財稅政策主要由聯(lián)邦政府和州地方政府分別制定和實(shí)施。政府在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的資金投入分為災(zāi)前科技研究、災(zāi)害預(yù)防、國土整治、災(zāi)后恢復(fù)重建四個方面。為激勵地方政府、社會各界防災(zāi)抗災(zāi),財稅政策主要針對巨災(zāi)發(fā)生前的聯(lián)邦財政援助和稅收減稅優(yōu)惠(見表1)。此外,美國政府主導(dǎo)推出的“巨災(zāi)保險計劃”要求企業(yè)和居民強(qiáng)制購買地震、洪災(zāi)等巨災(zāi)保險,并給予財政資助。如承擔(dān)巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的保險公司和投保人給予聯(lián)邦和州地方不同標(biāo)準(zhǔn)的財政補(bǔ)助,兩級政府的補(bǔ)貼高達(dá)70%以上。特別是美國的洪水保險屬政府行為,國家財政給予一定的補(bǔ)貼,保險補(bǔ)償甚至高達(dá)災(zāi)害損失的50%以上。保險公司僅負(fù)責(zé)洪水保險的保費(fèi)收繳、核災(zāi)等具體工作,政府給予其一定數(shù)額的管理費(fèi),其投保風(fēng)險全部由政府承擔(dān),巨災(zāi)保費(fèi)全部上繳國庫,受災(zāi)賠付由國庫負(fù)擔(dān)。新西蘭是地震多發(fā)國家,因而新西蘭地震委員會是該國抗災(zāi)救災(zāi)的全國性常設(shè)機(jī)構(gòu),由國家財政部全資組建,在抵御巨災(zāi)風(fēng)險時發(fā)揮關(guān)鍵作用。新西蘭主要通過市場化運(yùn)作來抗災(zāi)救災(zāi),并給予保險企業(yè)投保災(zāi)害險等各種財稅特別措施支持。當(dāng)面臨巨災(zāi)時,新西蘭地震委員會給予2億新元的財政緊急援助,當(dāng)資金仍然不足時,啟動災(zāi)害保險再保險機(jī)制,由再保險人承擔(dān)巨災(zāi)損失的40%,其余的巨災(zāi)損失由新西蘭地震委員會補(bǔ)貼2億新元。若巨災(zāi)損失額超過再保險人能夠承受的20.5億新元,則由政府財政承擔(dān)無限賠償責(zé)任。而且在稅收政策上巨災(zāi)保險免于繳納營業(yè)稅,允許自然人投保支出在個人所得稅應(yīng)納所得額稅前扣除。歐盟的抗災(zāi)救災(zāi)體制是由歐盟及其成員國之間所建立的一種為應(yīng)付各種自然災(zāi)害的常備體系——民防機(jī)制(CivilProtectionMechanism)。該機(jī)制針對突發(fā)民防事件的機(jī)制以加強(qiáng)歐盟各成員國間的協(xié)調(diào),其目的是整合整個歐盟的力量和資源,對災(zāi)害等突發(fā)事件做出迅速的反應(yīng),負(fù)責(zé)動員和協(xié)調(diào)歐盟成員國支持和救援工作。隨著全球氣候變暖,歐洲各地的森林災(zāi)害和農(nóng)業(yè)災(zāi)害次數(shù)增加、規(guī)模擴(kuò)大、損失遞增,對自然災(zāi)害的政策扶持力度也日益加大。一方面,歐盟從傳統(tǒng)上注重對成員國農(nóng)業(yè)災(zāi)害的財稅政策扶持。例如歐盟對受災(zāi)農(nóng)民按照種植面積補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和災(zāi)害環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼三種方式給予財政補(bǔ)貼,特別是對災(zāi)害環(huán)境保護(hù)給予不低于5年期限的財政補(bǔ)貼。另一方面,重視巨災(zāi)通過市場保險給予財稅優(yōu)惠政策來化解災(zāi)害風(fēng)險,減輕政府和災(zāi)民抗災(zāi)救災(zāi)的巨額負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險補(bǔ)貼針對不同的投保主體實(shí)行不同的保費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。特別是對稀有珍貴作物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比一般農(nóng)作物高達(dá)20%,對自然災(zāi)害投保的農(nóng)作物的政府保費(fèi)補(bǔ)貼一般在50%左右。政府對于承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司僅在一定限額內(nèi)獨(dú)立承擔(dān)保險事故損失,而遭遇巨災(zāi)損失時由政府對該類保險公司提供財政或稅收補(bǔ)償,確保其經(jīng)營穩(wěn)定性。從上述分析可知,發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對于抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策的扶持和激勵有以下共性。一是特別重視對于巨災(zāi)發(fā)生前的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害監(jiān)測、救災(zāi)科技研發(fā)等給予財政補(bǔ)貼和稅收減免優(yōu)惠等政策扶持。在財政政策上主要是以財政補(bǔ)貼(助)為主,在稅收政策上直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠相結(jié)合,以間接優(yōu)惠為主的稅收政策方式。二是巨災(zāi)保險是國際視野下成功的市場化手段。以政府為主導(dǎo),政府與保險機(jī)構(gòu)相結(jié)合的巨災(zāi)保險補(bǔ)償機(jī)制。通過保險市場化運(yùn)作,引導(dǎo)或強(qiáng)制居民購買各種巨災(zāi)險種來降低抗災(zāi)救災(zāi)的風(fēng)險和成本,減輕政府和受災(zāi)居民的經(jīng)濟(jì)承受壓力,并在財稅政策上分別給予財政補(bǔ)助和稅前扣除、減免稅等。三是抗災(zāi)救災(zāi)財稅政策覆蓋面廣,稅收優(yōu)惠形式多。既包括水災(zāi)、地震、火災(zāi)、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、氣候災(zāi)害、災(zāi)害科技研發(fā)資金投入等政策扶持內(nèi)容,又包括政府財政預(yù)算、財政補(bǔ)助、費(fèi)用扣除、期限式減免、稅率式減免、稅收抵免、退稅、加速折舊、成本扣除等直接和間接稅收優(yōu)惠形式,極大地降低了所在國抗災(zāi)救災(zāi)的成本和財政負(fù)擔(dān),也極大地提高了抗災(zāi)救災(zāi)的運(yùn)行效率。這些成熟的財稅政策經(jīng)驗值得我國加以借鑒和吸收,為我所用。五、健全完善的財稅政策體系“他山之石,可以攻玉”,我國應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家成熟的財稅政策經(jīng)驗,與時俱進(jìn),制定一套規(guī)范、完善、持久,便于在特殊時期有效執(zhí)行的應(yīng)對各類自然災(zāi)害的財稅政策。(一)建立綜合巨災(zāi)保險保障制度建國60年代來,中國的抗災(zāi)救災(zāi)機(jī)制是由國家財政支持下的政府主導(dǎo)型模式,即采取災(zāi)后政府財政支出(撥款)為主、境內(nèi)外社會民間捐贈為輔的抗災(zāi)救災(zāi)機(jī)制。缺乏市場化的運(yùn)作機(jī)制,特別是保險在巨災(zāi)損失救助方面所起的功能和作用不彰,災(zāi)害前的商業(yè)保險補(bǔ)償所占份額很少。而國際上每臨大災(zāi),由保險市場分擔(dān)的災(zāi)后賠償占比平均為30%左右,部分發(fā)達(dá)國家高達(dá)60%以上。我國作為災(zāi)害大國,巨災(zāi)保險卻極為落后。這不僅給政府的財政支出造成巨大的壓力,而且僅僅依靠財政撥款、緊急援助難以全面有效抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建,且公共財政對抗災(zāi)救災(zāi)的救助是極其有限的。因此,保險參與公共財政的分壓應(yīng)運(yùn)而生,且保險賠償實(shí)際對抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建作用巨大。鑒于此,我國應(yīng)學(xué)習(xí)美日等發(fā)達(dá)國家成熟的巨災(zāi)保險制度和成功經(jīng)驗,以保險的巨災(zāi)風(fēng)險管理功能為基礎(chǔ),輔之以政府財稅政策必要的引導(dǎo)與激勵,形成一套綜合性巨災(zāi)保險保障制度安排。具體如下:(1)我國應(yīng)建立政策性自然災(zāi)害保險與財政補(bǔ)助相結(jié)合的自然災(zāi)害救助體系,通過直接和間接稅收優(yōu)惠政策來鼓勵國民投保各種災(zāi)害險。(2)由中央財政撥款與保險機(jī)構(gòu)共設(shè)具有中國國情的“巨災(zāi)保險基金”,保險企業(yè)對出售的保單向巨災(zāi)保險基金購買再保險,巨災(zāi)保險基金再向國際市場進(jìn)行分保,進(jìn)而分擔(dān)可能的巨災(zāi)險損,減少抗災(zāi)救災(zāi)對公共財政的過分依賴。(3)借助財稅政策杠桿機(jī)制提供巨災(zāi)保險的扶持性財稅政策。通過給予巨災(zāi)保險企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼,鼓勵保險公司開發(fā)、投保巨災(zāi)保險業(yè)務(wù),通過保險市場化的制度安排,可以對財政支出產(chǎn)生放大效應(yīng)。如通過中央和地方政府財政預(yù)算直接撥款,財政年度救災(zāi)資金結(jié)余劃轉(zhuǎn),保險公司無大災(zāi)年份巨災(zāi)保險保費(fèi)結(jié)余滾存,累積抗災(zāi)救災(zāi)資金以備急需。(4)給予保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)免征企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅等,鼓勵引導(dǎo)個人投保災(zāi)害險,給予減免個人所得稅的稅收優(yōu)惠。(5)通過財稅政策手段,建立巨災(zāi)保險的再保險機(jī)制。若保險公司不足以提供巨災(zāi)保險資金賠償時,由政府作為最后的擔(dān)保人給予巨災(zāi)損失賠償。同時對再保險給予營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠減免,從而完善我國政府主導(dǎo)下的抗災(zāi)救災(zāi)體系,最大成效地抗災(zāi)救災(zāi)。(二)稅收優(yōu)惠方面整合和優(yōu)化我國現(xiàn)行抗災(zāi)救災(zāi)方面的稅收優(yōu)惠政策,具體而言:(1)借鑒發(fā)達(dá)國家稅收政策,為防止納稅人抗災(zāi)救災(zāi)的短期行為,在稅收政策制定上應(yīng)減少直接優(yōu)惠(如直接減免、稅率優(yōu)惠、延期納稅、期限優(yōu)惠、捐贈等),增加間接優(yōu)惠(投資抵免、加速折舊、盈虧互抵、費(fèi)用扣除、虧損彌補(bǔ)、加計扣除等),直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠相結(jié)合,以間接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策模式,進(jìn)一步擴(kuò)大抗災(zāi)救災(zāi)稅收抵免優(yōu)惠的實(shí)施范圍。(2)在災(zāi)害捐贈方面,簡化減免稅審批程序,進(jìn)一步擴(kuò)大巨災(zāi)捐贈扣除的范圍和扣除比例標(biāo)準(zhǔn)。在自然災(zāi)害發(fā)生的特殊時期應(yīng)允許企業(yè)和個人的愛心捐贈在企業(yè)所得稅和個人所得稅前據(jù)實(shí)全額扣除。(3)避免在巨災(zāi)中重事后救助、輕事前預(yù)防的做法,學(xué)習(xí)國外成熟經(jīng)驗,我國應(yīng)加大在巨災(zāi)事前預(yù)防的財稅政策扶持力度。如災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防、監(jiān)測、防災(zāi)所銷售的儀器設(shè)備給予免征增值稅和企業(yè)稅前扣除的稅收優(yōu)惠;對于進(jìn)口抗災(zāi)救災(zāi)設(shè)備給予免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅(消費(fèi)稅)和進(jìn)口關(guān)稅。(4)對企業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)產(chǎn)品和設(shè)備的支出,按照研發(fā)費(fèi)用的200%加計專項稅收優(yōu)惠扣除。(5)納稅人在災(zāi)區(qū)舉辦的企業(yè),或在災(zāi)區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè),或增加企業(yè)注冊資本的,經(jīng)營期在5年以上的允許根據(jù)抗災(zāi)救災(zāi)力度給予其60%或100%不等的再投資退稅。(三)政府主導(dǎo)型財政巨災(zāi)救助機(jī)制鑒于我國自然災(zāi)害之重、災(zāi)發(fā)之頻、受災(zāi)之廣、損失之大、救災(zāi)之難,抗災(zāi)救災(zāi)資金嚴(yán)重缺乏,且沒有長期、規(guī)范、固定性的收入來源,若每次巨災(zāi)來臨之時都靠政府主導(dǎo)型財政巨災(zāi)救助機(jī)制和杯水車薪的國內(nèi)外捐贈來抗災(zāi)救災(zāi),勢必影響國家稅收收入和財政支出的均衡以及抗災(zāi)的執(zhí)行效率?；诖?筆者認(rèn)為,立足中國是世界上最典型災(zāi)害大國的現(xiàn)實(shí)國情,體現(xiàn)“用之于民,取之于民”的民生財稅思想,開征具有中國國情和中國特色的“巨災(zāi)稅”,進(jìn)而豐富扶持抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建的稅收政策和稅收制度。1.稅收優(yōu)惠政策應(yīng)有自己完整的一套課稅要素,成為獨(dú)立稅種單獨(dú)開征。第一,納稅人是從事商品銷售、提供應(yīng)稅勞務(wù)的單位或個人。第二,以產(chǎn)品銷售額和應(yīng)稅勞務(wù)為課稅對象。第三,稅率宜采取3%的優(yōu)惠比率稅率比較適合我國的國情。第四,以產(chǎn)品銷售收入(勞務(wù)收入)為計稅依據(jù)。第五,稅收優(yōu)惠內(nèi)容應(yīng)以間接優(yōu)惠政策為主,充分體現(xiàn)抗災(zāi)救災(zāi)特定時期稅收鼓勵和照顧的持久性特征。第六,鑒于我國抗災(zāi)救災(zāi)采取的是以中央為主體的舉國體制,該稅種應(yīng)為中央稅,由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。2.根據(jù)稅收征管結(jié)合,可分為企業(yè)增值稅、“稅收征管”和“稅收征管”鑒于城建稅和教育費(fèi)附加已在流轉(zhuǎn)課稅實(shí)際繳納的稅額中計算征