城市規(guī)劃原理第四版第三章城鄉(xiāng)規(guī)劃體制

第三章城鄉(xiāng)規(guī)劃體制一個國家的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制界定了城鄉(xiāng)規(guī)劃活動運轉(zhuǎn)的空間、城鄉(xiāng)規(guī)劃活動所應(yīng)遵循的規(guī)則與邏輯。第一節(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述現(xiàn)代城市規(guī)劃作為一項政府管理職能，是以城市建成環(huán)境為對象、以土地利用為核心的公共干預(yù)。（1）克服城市建成環(huán)境開發(fā)中市場機制存在的缺陷；（2）確保城市建成環(huán)境能夠滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的空間需求；（3）同時保障社會各方的合法權(quán)益。縱觀世界各國，城市的建設(shè)和管理都是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權(quán)力相聯(lián)系城市規(guī)劃目的：這種作用的發(fā)揮——通過對空間尤其是土地利用的分配和安排來加以實現(xiàn)的。城市規(guī)劃的地位和作用城市規(guī)劃的作用在于它對城市發(fā)展的引導(dǎo)和控制。城市規(guī)劃是這樣一個過程（Process）確定城市未來發(fā)展目標制定實現(xiàn)目標的途徑、步驟和行動綱領(lǐng)通過對社會實踐的引導(dǎo)和控制來干預(yù)城市的發(fā)展1、作為國家宏觀調(diào)控手段的城市規(guī)劃

市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟受益的大部分：個人差異市場失靈國家干預(yù)產(chǎn)生的部分經(jīng)濟：社會

從城市規(guī)劃的角度講1）保障必要的基礎(chǔ)設(shè)施和一些基本的城市服務(wù)設(shè)施的集體供應(yīng)2）試圖減少一些資本的運行所產(chǎn)生的會導(dǎo)致其他部門損失的消極外部性

作為國家宏觀調(diào)控手段——體現(xiàn)在：

1）提供社會發(fā)展的保障措施2）在修正市場失敗的基礎(chǔ)上支持土地和房地產(chǎn)市場3）保障土地在總體利益下進行分配、使用和開發(fā)4）以政府干預(yù)的方式保障土地使用符合社區(qū)利益2、作為政策形成和實施工具的城市規(guī)劃·城市是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，城市建設(shè)與發(fā)展政策涉及到各個方面（公共、私人）·城市規(guī)劃具有極強的政策作用，其本身就是一種政策的表述政策引導(dǎo)·城市規(guī)劃的政策作用來支撐整個土地市場信息供應(yīng)

有可能成為城市各個部門在城市建設(shè)和發(fā)展方面的決策的整合基礎(chǔ)體現(xiàn)在：1）實現(xiàn)國家的發(fā)展政策2）為中央和地方政府的官員提供有關(guān)發(fā)展控制的引導(dǎo)3）協(xié)調(diào)各類開發(fā)，無論是個人的或私有的4）考慮財產(chǎn)所有者的利益影響5）告知公眾規(guī)劃政策3、作為城市未來空間架構(gòu)的城市規(guī)劃·城市規(guī)劃的主要對象——城市空間系統(tǒng)——城市土地使用關(guān)系

（地上、地面、地下）·城市規(guī)劃是通過引導(dǎo)和控制來實現(xiàn)對城市未來發(fā)展的空間架構(gòu)，并保持城市發(fā)展的整體連續(xù)性。━━引導(dǎo)分類計劃（如土地使用分類、建筑形式劃分）規(guī)范化的準則手段對可能的嚴重問題的描述對綜合引導(dǎo)的闡述對可能結(jié)果的處理（措施）━━控制國家的《城市規(guī)劃法》通過“一書兩證”制度加以保證地方的相關(guān)規(guī)劃法規(guī)城市規(guī)劃的主要任務(wù)是城市建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)城市規(guī)劃是確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段之一主要任務(wù)：（1）從城市的整體和長遠利益出發(fā)，合理和有序地配置城市空間資源（2）通過空間資源配置，提高城市的運作效率，促進社會和經(jīng)濟的發(fā)展（3）確保城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，增強城市發(fā)展的可持續(xù)性（4）建立各種引導(dǎo)機制和控制規(guī)劃，確保各項建設(shè)活動與城市發(fā)展目標相一致（5）通過信息提供，促進城市房地產(chǎn)市場的有序和健康運作城市規(guī)劃的意義城市規(guī)劃是經(jīng)濟、社會和環(huán)境在城市空間上協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的保障。城市規(guī)劃是城市政府進行宏觀調(diào)控的重要手段城市規(guī)劃是城市政府制定城市發(fā)展、建設(shè)和管理相關(guān)政策的基礎(chǔ)城市規(guī)劃是城市政府建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)（1）分布的廣泛性：收集資料的廣泛性綜合觀點的廣泛性分析角度的廣泛性分析對象的多樣性（2）論證的嚴謹性：思維方法的嚴謹性論證手段的嚴謹性

（數(shù)理統(tǒng)計論證、計算機技術(shù)輔助論證等）如：文字——嚴謹、圖紙——準確（3）工作成果的彈性：規(guī)劃成果形式的彈性規(guī)劃成果內(nèi)容的彈性

如：圖紙表現(xiàn)與非圖紙表現(xiàn)多種可能的、各個發(fā)展階段的規(guī)劃成果城市規(guī)劃的工作特征城市規(guī)劃法規(guī)體系城市規(guī)劃行政體系城市規(guī)劃技術(shù)體系城市規(guī)劃運作體系（規(guī)劃編制/開發(fā)控制）

城市規(guī)劃體系構(gòu)成第二節(jié)城市規(guī)劃法規(guī)體系城市規(guī)劃法規(guī)體系是現(xiàn)代城市規(guī)劃體系的核心、基礎(chǔ)，為城市規(guī)劃行政、城市規(guī)劃編制和開發(fā)控制提供法定依據(jù)和法定程序。一、城市規(guī)劃法規(guī)淵源（一）英國城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)英國城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。1909年英國頒布了世界第一部城市規(guī)劃法律《住房和城市規(guī)劃法》。（二）中國城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)中國于1990年施行《中華人民共和國城市規(guī)劃法》“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負責(zé)組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負責(zé)組織編制”?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》

城市規(guī)劃的法規(guī)體系包括主干法及其從屬法規(guī)、專項法和相關(guān)法。

行政法的淵源：憲法-法律-行政法規(guī)和規(guī)章-地方性法規(guī)和規(guī)章二、城市規(guī)劃法規(guī)體系（一）主干法及其從屬法規(guī)

主干法確定城市規(guī)劃工作的基本架構(gòu)，如國家的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和地方的《城市規(guī)劃條例》；主干法的實施需要制定相應(yīng)的從屬法規(guī)，如《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》。法律《城市規(guī)劃法》地方法規(guī)（體系）各地頒發(fā)的城市規(guī)劃管理條例行政法規(guī)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》技術(shù)法規(guī)（體系）《城市規(guī)劃標準規(guī)范體系》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等部《城市規(guī)劃編制辦法》門《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》章

《外商投資城市規(guī)劃服務(wù)企業(yè)管理規(guī)定》《城市綠線管理辦法》等行《國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》（國發(fā)【1996】18號）政《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國辦發(fā)【2000】25號）措《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)【2002】13號）施國務(wù)院九部委《關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知>的通知》（建規(guī)【2002】204號）等以《城市規(guī)劃法》為基礎(chǔ)的法規(guī)體系存在問題1、城鄉(xiāng)分割的管理制度不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求；2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的發(fā)展。3、現(xiàn)行的規(guī)劃體系難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的需求；4、監(jiān)督機制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化；5、法律責(zé)任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性。1、城鄉(xiāng)分割的管理制度不適應(yīng)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部管理權(quán)限不清，建設(shè)混亂?！冻鞘幸?guī)劃法》形成于我國經(jīng)濟體制改革初期，內(nèi)容上難以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設(shè)單位有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動。使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會弱勢群體的利益。2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度不適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的發(fā)展3、現(xiàn)行的規(guī)劃體系難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的需求各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律地位不明確，導(dǎo)致現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調(diào)與制約機制；城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜，強制性內(nèi)容不明確，難于作為管理依據(jù)；鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實事求是的定位和規(guī)范，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱；城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃缺乏嚴格的法定約束，導(dǎo)致詳細規(guī)劃從制定到實施都表現(xiàn)出隨意性，各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施管理難以有效規(guī)范；鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強有力的法律規(guī)范，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)難以逐步實現(xiàn)集約化發(fā)展。4、監(jiān)督機制不完善，不適應(yīng)決策的科學(xué)化和民主化

《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權(quán)力和管理手段的維護，而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強調(diào)單一的政府行政部門責(zé)任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關(guān)、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。5、法律責(zé)任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設(shè)行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構(gòu)不成法律責(zé)任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設(shè)單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導(dǎo)致違法建設(shè)行為屢禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。

《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國發(fā)[2002]13號）《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號）《關(guān)于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》（建規(guī)[2005]161號）國辦轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加強城市總體規(guī)劃工作的意見》（國辦發(fā)[2006]12號）近年來頒發(fā)的幾個重要文件這些文件的重點內(nèi)容

?端正城鄉(xiāng)建設(shè)指導(dǎo)思想

?強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控作用，進一步明確各級政府規(guī)劃管理的事權(quán)

?堅決糾正貪大浮夸、盲目擴大城市規(guī)模和建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象?制定和完善近期建設(shè)規(guī)劃，作為建設(shè)項目安排的依據(jù)。?制定規(guī)劃的強制性內(nèi)容

?嚴格規(guī)劃調(diào)整的法定程序

?加強對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政責(zé)任的追究?強調(diào)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度城鄉(xiāng)規(guī)劃法起草過程1999年《城市規(guī)劃法》修訂工作啟動，2001年開始從《城市規(guī)劃法》修訂改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的制定；2007年10月28日十屆全國人大常委會表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（152票贊成、1票棄權(quán)、1票反對），并正式頒發(fā)；2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行。城鄉(xiāng)規(guī)劃法與城市規(guī)劃法的章節(jié)比較

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章七十條第一章

總

則第二章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第三章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施第四章

城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改第五章

監(jiān)督檢查第六章

法律責(zé)任第七章

附

則

《城市規(guī)劃法》共六章四十六條第一章

總

則第二章

城市規(guī)劃的制定第三章

城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造第四章

城市規(guī)劃的實施第五章

法律責(zé)任第六章

附

則

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容（一）突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性（二）強調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的地位和作用

（三）建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系（四）嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序（五）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度（六）對行政權(quán)力的監(jiān)督制約

（七）明確對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的要求（八）強化法律責(zé)任

1、法律適用范圍擴大，強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌……的原則。

規(guī)劃區(qū)劃定，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，成規(guī)劃體系中不同的組成部分。城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)……統(tǒng)籌兼顧進城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要劃定。

關(guān)鍵詞（1）劃定規(guī)劃區(qū)要求的變化（2）城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊都要劃定規(guī)劃區(qū)城市規(guī)劃法第三條

城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域，城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定。

2、劃定規(guī)劃區(qū)的變化3、“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢

城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接規(guī)劃的強制性內(nèi)容包括“基本農(nóng)田”近期建設(shè)規(guī)劃要“明確近期建設(shè)的時序”(1)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的變化城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。不同層級政府編制規(guī)劃和從事規(guī)劃管理的責(zé)任下位規(guī)劃不得違背上位規(guī)劃的要求

(2)、明確總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的規(guī)定

規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：“綠線”、“藍線”、“黃線”等在規(guī)劃實施中不得擅自改變下位規(guī)劃不得改變上位規(guī)劃強制性內(nèi)容(3)突出近期建設(shè)規(guī)劃城市、縣、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃，報總體規(guī)劃審批機關(guān)備案。近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中低收入居民住房建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護為重點內(nèi)容，明確時序、發(fā)展方向和空間布局。近期建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年。關(guān)鍵詞：近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的關(guān)鍵是城市近期土地出讓和開發(fā)建設(shè)的依據(jù)4、對規(guī)劃條件的規(guī)定根據(jù)2