俄羅斯的公共行政

俄羅斯的公共行政改革：過去、現在與將來

1二十世紀九十年代俄羅斯的公共行政2000-2006年間的公共行政改革公共行政改革取得的重大成果主要挑戰(zhàn)及取得的教訓下一步發(fā)言內容2在向市場經濟轉型的第一個10年里，公共行政改革屬于低優(yōu)先級的問題當時主要的改革挑戰(zhàn)是:建立聯邦制國家的機構形成政黨民主的基礎引入基本市場制度取得金融穩(wěn)定結束嚴重的經濟危機為了完成這一議程，公務員必須擔當“變化海洋中的穩(wěn)定之島”的角色全面的公共行政改革是不可能的，因為那樣可能將真?zhèn)€轉型過程置于過度的風險之中二十世紀九十年代改革日程表3當時，只有在公共行政中最為急迫的變化才被引入：廢除“權貴階層”制度對中央和地方行政進行各種重組逐步進行公務員制度改革對預算和貨幣當局進行全面改革在某些類似于公共財政管理改革的領域是成功的但是，公共行政制度的根本仍然未有變化二十世紀九十年代改革日程表4設立中央銀行、聯邦財政部和審計院簡化征收體系預算分類制度的現代化引入透明、收支平衡的聯邦預算通過制度

對公共部門開支通過財政部和審計院實行有效的控制二十世紀九十年代改革的成功史：公共財政管理5改進了征收制度強化了對開支的控制消除了預算欠款預算制度開始有所盈余公債減少創(chuàng)下新低二十世紀九十年代改革的成功史：公共財政管理6二十世紀九十年代改革的成功史：聯邦預算赤字占GDP的百分比7二十世紀九十年代改革的成功史：

俄羅斯債務占GDP的百分比國債占GDP的百分比主權債占GDP的百分比8成功地在預算和貨幣領域建立了強有力而有效的機構俄羅斯公眾對于嚴格的預算政策表現出現實的態(tài)度壓力測試表明俄羅斯的預算制度對于外部的貿易沖擊具有高度的適應性二十世紀九十年代改革的成功史：

公共財政管理9未加改革的公共行政與市場經濟的現實和新政治體制之間的聯系減少新立法的“邊際效用”因為糟糕的法律執(zhí)行與不足的實施能力而下降公共行政的整體績效迅速惡化在二十世紀九十年代末未加改革的公共行政成為經濟成功轉型的制度障礙二十世紀九十年代的重大失敗:公共行政的整體績效10逐步的公務員制度改革沒有取得重大成效即在二十世紀九十年代中期被停止公務員工資遠遠低于市場部門的工資公務員的倫理與才能迅速下降腐敗開始盛行二十世紀九十年代的重大失敗：公務員制度改革11二十世紀九十年代的重大失?。嚎側丝诤凸珓諉T隊伍規(guī)模12政府效能-2000/0113法治-2000/0114控制腐敗

-2000/0115人均GDP國家我未能履行基本職能:

國家政策/規(guī)制的非效率公共服務的低質量

經濟中的國家存在的非效率二十世紀九十年代重大失敗：國家缺乏效能到2000年，國家缺乏效能成為經濟可持續(xù)增長的主要障礙2...年2000年16INEFFICIENCYOFSTATEPOLICY/REGULATION

國家不是有競爭力的雇主

公務員的反向動機資源的無效率配置公共優(yōu)先為既得利益者所取代

公務員的素質低下規(guī)制的無效力與虛弱的法律執(zhí)行

規(guī)制品質的惡化腐敗的盛行對輸入而非輸出的管理二十世紀九十年代重大失?。褐卫聿涣嫉膼盒匝h(huán)17二十世紀九十年代的重大失?。汗卜盏牟涣计焚|

資源的無效率配置關注輸入而非輸出對服務提供者的法律規(guī)定缺乏彈性過度且仍在增加的雇傭量反向激勵（對向符合資格的用途提供服務不感興趣）低要求(低工資)公共服務的不良品質及不平等的獲取機會社會開支的增長并不能增加公民的滿意度18幾乎所有公共服務部門都受到不利影響

教育

醫(yī)療社會保險

基礎研究文化基礎設施

環(huán)境保護法律秩序等等

公共服務部門19公共支出的非效率與對其改善的弱激勵開支與任務/目標之間的微弱聯系短期開支范圍突出強化現金流管理，而忽視資產管理公共投資的非效率、無效力與政治化公共財政對于國際油價的過度敏感二十世紀九十年代的重大失敗:公共支出方面的未竟課題20到2000年，轉型第一階段的議程或多或少已經實現金融穩(wěn)定實現，經濟增長得到恢復治理危機列入首要的議程新公共行政改革的第一稿草案是由戰(zhàn)略研究中心在2000年弗拉基米爾·普京首次競選總統(tǒng)職位時提出的

從那時起，公共行政改革議程上出現了一系列廣泛的政策行動計劃他們的主要目標就是為了使公共行政在有效性和效率上取得明顯改善2000年的轉折點：公共行政改革的新議程21簡化中央與地方行政放松規(guī)制商業(yè)流程再造對消費者權利提供更有效保障透明度與問責度公共行政改革的新議程22突出強調反腐敗政策

電子政府公務員倫理績效的改善、激勵和更高報酬從輸入管理轉向績效管理和預算對公共服務提供者進行重組公共行政改革的新議程（續(xù)）23在不同的公共行政領域設立了四個委員會劃定聯邦、地區(qū)和市政行政當局之間的責任行政當局的改革公務員制度改革績效管理和預算行政改革委員會(設立于

2003)劃定責任委員會（設立于2001）公務員制度改革委員會（設立于

2001）

績效預算委員會(設立于

2004)24每一級中央、地區(qū)和地方公共行政當局應當得到明確的要求各級行政當局功能上的重疊需要加以最小化每一級行政政當局應當主要從自己的稅基中為其責任提供資金聯邦、地區(qū)和市政行政當局的責任劃定委員會:主要活動25完全取消了在各級公共行政當局之間的要求每一級公共行政水平在其職責范圍內獲得了廣泛的自主權各種新層級的市政行政組織也開始引入新制度的底部稅收收入在各級公共行政部門之間進再分配以保障更大的財政自主性和實現各級公共行政當局的收入與責任之間的更好匹配聯邦、地區(qū)和市政行政當局的責任劃定委員會:主要成果26公務員彈性就業(yè)機制（引入彈性工資安排的有期限合同）公開招募建立人才儲備引入財力資源管理制度公務員制度改革委員會：主要議程27倫理守則和利益沖突規(guī)定的引入引入職級制度報酬制度改革重組額外福利公務員制度改革委員會：重大活動（續(xù)）28通過了新公務員法，為公務員制度改革的所有關鍵要素提供了法律框架

引入公務員的新職級制度報酬制度做了部分的調整上層和中層官員的薪水得到大幅提高公務員制度改革委員會：重大成果29職能審查對國家行政機構的要求、任務、目標和業(yè)務流程進行復議聯邦和地區(qū)一級行政當局的重組

業(yè)務流程的重構和行政規(guī)章國家服務的標準

公共行政改革委員會：重大活動30放松規(guī)制外包

庭前糾紛解決透明度與反腐敗市民社會的參與跟蹤最佳實踐

公共行政改革委員會：重大活動（續(xù)）31在聯邦層級進行職能評審正在消除冗余的職能和職能重疊引入中央政府的三層結構對聯邦企業(yè)和組織進行重組新許可法將許可數量減少大半到大約75項

公共行政改革委員會：重大成效32開始業(yè)務流程再造，通過了指引性的行政規(guī)章指引性的服務標準也在起草之中透明度要求被引入聯邦政府，公眾獲取信息的綜合法案也已起草聯合國反腐敗公約已經獲準通過反腐敗草案的專家意見指南已經發(fā)行

公共行政改革委員會：重大成效（續(xù)）33

公共行政改革委員會:政府的三層結構聯邦政府部長政策制定和規(guī)制機構與設施之間的協調國家設施國家財產管理監(jiān)督法律執(zhí)行機構設施**某些

設施仍直接附屬于總統(tǒng)和總理34公共行政改革委員會:政府的三層結構在2004年重組之前，政府呈扁平結構，其中56個部和其它一些行政機構直接向總統(tǒng)或總理報告工作。2004年，政府機構改革之間已經成為3層次結構三層次結構中，行政機構的整體數量已經增加到超過70個，但是第二層的各