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第七章公共預(yù)算
財(cái)者,為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。國(guó)之所以存亡,事之所以成敗,常必由之。
——(宋)蘇轍
第一節(jié)公共預(yù)算概述第二節(jié)我國(guó)的預(yù)算改革第三節(jié)我國(guó)預(yù)算過(guò)程第四節(jié)預(yù)算編制與審批第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行第六節(jié)政府決算教學(xué)目的與要求通過(guò)本章學(xué)習(xí),使學(xué)生掌握公共預(yù)算的含義、功能、目標(biāo)以及公共決算的含義;了解我國(guó)預(yù)算改革的歷程,熟悉我國(guó)預(yù)算過(guò)程。3第七章公共預(yù)算第一節(jié)公共預(yù)算概述公共預(yù)算的含義一公共預(yù)算的功能二公共預(yù)算的目標(biāo)三公共預(yù)算必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。一、公共預(yù)算的含義公共預(yù)算的歷史演進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算最早出現(xiàn)在歐洲.現(xiàn)代公共預(yù)算產(chǎn)生于18世紀(jì)的法國(guó)——1814年編制法國(guó)政府預(yù)算。公共預(yù)算制度萌芽于13世紀(jì),發(fā)祥地在英國(guó),是在立法權(quán)力與行政權(quán)力相互斗爭(zhēng)中產(chǎn)生和發(fā)展的。1215年英國(guó)的《大憲章》,使議會(huì)獲得了賦稅的立法權(quán)。資產(chǎn)階級(jí)革命后,議會(huì)進(jìn)而控制了政府的支出。旋即又獲得審計(jì)監(jiān)督權(quán)。1787年,在首相威廉·皮梯任職期間,議會(huì)通過(guò)總基金法案,將所有基金合并為一項(xiàng)聯(lián)合王國(guó)總匯基金。除特殊情況外,所有公共收入皆納入此基金,而所有政府支出都出自這一基金。19世紀(jì)中葉,立法部門(mén)對(duì)財(cái)政的控制權(quán)確立,議會(huì)具有經(jīng)費(fèi)核準(zhǔn)、撥款、審查的權(quán)利。6第七章公共預(yù)算
公共預(yù)算制度在美國(guó)的建立20世紀(jì)前,美國(guó)各級(jí)政府都沒(méi)有完整的公共預(yù)算制度。
1908年紐約市推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算,美國(guó)國(guó)會(huì)于1921通過(guò)了《預(yù)算審計(jì)方案》,正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國(guó)會(huì)提出預(yù)算報(bào)告,此后,美國(guó)的預(yù)算制度逐步完善。我國(guó)在清朝光緒34年(公元1908年),清政府頒布了《清理財(cái)政章程》,1910年正式編制了國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)第一個(gè)公共預(yù)算是1950年編制,經(jīng)第一屆全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議通過(guò),由政務(wù)院組織實(shí)施.7第七章公共預(yù)算控制功能是指為確保有效實(shí)施特定工作任務(wù)而對(duì)具體人、財(cái)、物的控制,所以,它常建立在對(duì)預(yù)算支出詳細(xì)分類的基礎(chǔ)上。二、公共預(yù)算的功能管理功能是指確定了組織目標(biāo)后,項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程,是解決“怎么做”的問(wèn)題,它非常關(guān)注管理績(jī)效。計(jì)劃功能是指確定組織目標(biāo)、測(cè)算為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源,以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過(guò)程,主要回答“做什么”的問(wèn)題。8第七章公共預(yù)算總額控制配置效率運(yùn)作效率財(cái)政問(wèn)責(zé)三、公共預(yù)算的目標(biāo)注:公共預(yù)算最終的目標(biāo)是通過(guò)一系列制度確保財(cái)政資金的吸取和使用履行對(duì)公民的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)。第二節(jié)我國(guó)的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國(guó)的預(yù)算體制二、1999年以來(lái)的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國(guó)的預(yù)算體制預(yù)算資金分配分散,預(yù)算編制模式簡(jiǎn)單,導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制財(cái)政管理體制比較分散,導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化,人大無(wú)法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能二、1999年以來(lái)的預(yù)算改革1999年開(kāi)始我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行以部門(mén)預(yù)算,收支兩條線,國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度為主的預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算部門(mén)一般預(yù)算部門(mén)基金預(yù)算部門(mén)收入預(yù)算部門(mén)支出預(yù)算財(cái)政撥款收入預(yù)算外收入其他收入等基本支出項(xiàng)目支出基金收入預(yù)算基金支出預(yù)算政府性基金行政性收入主管部門(mén)集中收入其他預(yù)算外收入事業(yè)收入附屬單位上繳收入事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入其他收入其他項(xiàng)目行政事業(yè)性項(xiàng)目基本建設(shè)支出項(xiàng)目日常公用經(jīng)費(fèi)人員經(jīng)費(fèi)
圖部門(mén)預(yù)算構(gòu)成圖
第三節(jié)我國(guó)預(yù)算過(guò)程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期一、預(yù)算參與者及其職能各單位各部門(mén)財(cái)政部門(mén)政府人在常委會(huì)人民代表大會(huì)預(yù)算參與者15第七章公共預(yù)算二、預(yù)算周期預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算批準(zhǔn)預(yù)算周期決算編制及審批我國(guó)的財(cái)政年度為12月,從每年的1月1日起至周年的12月31日止。16第七章公共預(yù)算第四節(jié)預(yù)算編制與審批一、我國(guó)預(yù)算的編制、審批程序二、我國(guó)政府預(yù)算編制原則三、編制方法四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算一、我國(guó)預(yù)算的編制、審批程序(二上二下法)1、“一上”支出部門(mén)向財(cái)政部門(mén)提交預(yù)算初案。2、“一下”財(cái)政部門(mén)向部門(mén)反饋審查意見(jiàn)并下達(dá)控制數(shù)。3、“二上”部門(mén)向財(cái)政部門(mén)提交修改后的部門(mén)預(yù)算。4、“二下”人代會(huì)通過(guò)的政府預(yù)算由財(cái)政部門(mén)批復(fù)給各部門(mén)。二、我國(guó)政府預(yù)算編制原則合法性原則真實(shí)性原則完整性原則科學(xué)性原則穩(wěn)妥性原則重點(diǎn)性原則透明性原則績(jī)效性原則三、編制形式與方法編制形式:?jiǎn)问筋A(yù)算和復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算(SingleBudget)是傳統(tǒng)預(yù)算制度的典型方式,其做法是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的財(cái)政收入與支出匯編在一個(gè)統(tǒng)一的總預(yù)算內(nèi),而不再區(qū)分各類預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。單式預(yù)算能夠從總體上反映年度內(nèi)政府預(yù)算收支狀況,便于了解政府財(cái)政的全貌,完整性強(qiáng)。單式預(yù)算含義單式預(yù)算優(yōu)缺點(diǎn)單式預(yù)算簡(jiǎn)單易懂,一目了然,并能從整體上反映某一年度財(cái)政收支狀況,便于立法機(jī)構(gòu)審批和社會(huì)公眾了解。但其收支項(xiàng)目沒(méi)有按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,難以對(duì)復(fù)雜的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行深入分析和管理,透明度較差。
收入
支出預(yù)算科目預(yù)算數(shù)預(yù)算科目預(yù)算數(shù)一、各項(xiàng)稅收二、…三、…上年節(jié)余收入一、基建支出二、…三、…年終滾存節(jié)余收入總計(jì)支出總計(jì)23第七章公共預(yù)算復(fù)式預(yù)算含義:是根據(jù)不同的收入來(lái)源和支出性質(zhì),將預(yù)算收支科目按一定的方式劃分兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算形式,分別編列,從而形成兩個(gè)或兩個(gè)以上對(duì)照表。復(fù)式預(yù)算方式:雙重復(fù)式預(yù)算(經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算)和多重復(fù)式預(yù)算我國(guó)1992年開(kāi)始要求編制復(fù)式預(yù)算,預(yù)算模式是將各項(xiàng)預(yù)算收支按其不同來(lái)源和資金的性質(zhì),劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。我國(guó)《預(yù)算法》要求逐步建立多重復(fù)式預(yù)算。24第七章公共預(yù)算多重復(fù)式預(yù)算
政府經(jīng)常性預(yù)算多重復(fù)式預(yù)算的構(gòu)成:國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算社會(huì)保障預(yù)算A、政府經(jīng)常性預(yù)算:含義:是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份取得的收入,用于保證國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共、公益事業(yè)不斷發(fā)展的收支預(yù)算,是國(guó)家的主體預(yù)算。功能:以優(yōu)化資源配置為主要功能,以優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的,對(duì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再分配,其本身的需求也可拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。是整個(gè)國(guó)家預(yù)算體系的基礎(chǔ),對(duì)各分預(yù)算起著聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和平衡的作用。
內(nèi)容:①政府行政過(guò)程中的維持性收支:是政府以社會(huì)管理者身份取得的收入(一般稅收)和用于維持政府機(jī)關(guān)活動(dòng),維護(hù)社會(huì)秩序,保障國(guó)家安全,發(fā)展各項(xiàng)文教科學(xué)及社會(huì)公益事業(yè),保證政府職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)公共利益的收支。②公共建設(shè)性收支:是指政府對(duì)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng),其價(jià)值難以通過(guò)市場(chǎng)增值,資金由政府負(fù)責(zé)籌集與投資的收支。B、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算:含義:指國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者身份取得的收益和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入,為國(guó)有資產(chǎn)再生產(chǎn)而投入的支出,保證國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收支預(yù)算。功能:配合財(cái)政政策優(yōu)化國(guó)有資本結(jié)構(gòu),促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí);實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);并加強(qiáng)其對(duì)新形成國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。27第七章公共預(yù)算范圍:凡是營(yíng)利性的,以營(yíng)利為目的的,不論是企業(yè)還是事業(yè)都應(yīng)納入國(guó)有資本金預(yù)算中。其中:①預(yù)算收入包括:一是經(jīng)營(yíng)性收入,包括國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)收入,基本建設(shè)貸款歸還收入、國(guó)家股股息和紅利收入、國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金收入等;二是資源性收入;三是政府貸款和發(fā)行債券收入;四是經(jīng)常預(yù)算轉(zhuǎn)入資金。②預(yù)算支出主要包括:企業(yè)資本金的注入、經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、企業(yè)流動(dòng)資金支出、企業(yè)技改支出、政策性虧損補(bǔ)貼支出、償還貸款支出和利息支出、國(guó)有企業(yè)貸款財(cái)政貼息支出和國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金支出等。28第七章公共預(yù)算
C、社會(huì)保障預(yù)算
含義:指國(guó)家在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公民生活、實(shí)施扶貧救助及各項(xiàng)社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中的收支預(yù)算。收入:各企事業(yè)單位及個(gè)人交付的保障基金,以及一部分財(cái)政安排的收入,如工資稅或社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)福利基金、住房公積金、社會(huì)保障基金投資收益、經(jīng)常性預(yù)算補(bǔ)助(轉(zhuǎn)移支付)收入和社會(huì)捐贈(zèng)收入等。支出:養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社區(qū)服務(wù)等內(nèi)容。功能:獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算是國(guó)家用以反映、管理、監(jiān)督社會(huì)保障資金收支和運(yùn)營(yíng)的重要手段,是確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要前提。社會(huì)保障預(yù)算直接體現(xiàn)政府實(shí)現(xiàn)收入公平分配與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的職能,發(fā)揮國(guó)家預(yù)算的整體調(diào)控功能。29第七章公共預(yù)算復(fù)式預(yù)算的優(yōu)缺點(diǎn):1、優(yōu)點(diǎn):便于考核預(yù)算資金的來(lái)源和用途,有利于分析預(yù)算收支對(duì)社會(huì)需求的影響,有助于使預(yù)算成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利杠桿,有利提高就業(yè)水平。
2、缺點(diǎn):編制較復(fù)雜。
3、運(yùn)用情況:目前大多數(shù)西方國(guó)家以及不少發(fā)展中國(guó)家都采用復(fù)式預(yù)算。但一些工業(yè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家也陸續(xù)停止實(shí)施。3、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算2、績(jī)效預(yù)算1、分項(xiàng)預(yù)算4、零基預(yù)算預(yù)算編制方法5、結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算31第七章公共預(yù)算分項(xiàng)預(yù)算1921年提出分項(xiàng)預(yù)算.是以部門(mén)機(jī)關(guān)為單位,將支出費(fèi)用類別按所需資金排列.如工資,辦公用品,會(huì)務(wù)費(fèi)等.績(jī)效預(yù)算20世紀(jì)50年代提出績(jī)效預(yù)算.是以項(xiàng)目的績(jī)效為目的,以成本為基礎(chǔ)而編制和管理的預(yù)算,是以成本的觀念來(lái)衡量工作成果。又稱成本預(yù)算或部門(mén)預(yù)算。美國(guó)和其他國(guó)家實(shí)施近40年,結(jié)果有好有差?,F(xiàn)美國(guó)改為零基
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