自然保護(hù)區(qū)的類型及保護(hù)

自然保護(hù)區(qū)的類型及保護(hù)

中國(guó)濕地總面積為2955個(gè)，占總面積的15%以上，超過(guò)世界平均水平。自然保護(hù)區(qū)已形成了一些比較有效的制度和措施,自然保護(hù)區(qū)立法已具備一定基礎(chǔ)。在2006年,經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證,并經(jīng)全國(guó)人大環(huán)資委全體委員會(huì)議審議,形成了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)地法》(草案征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)。由于中國(guó)特殊的社會(huì)歷史現(xiàn)實(shí)和環(huán)境,目前,自然保護(hù)區(qū)法制從整體上來(lái)看還不成熟,尤其是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管理體制在分類、分級(jí)和分部門管理等方面還存在一些問(wèn)題。筆者特對(duì)此進(jìn)行探討。1中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制的運(yùn)行特點(diǎn)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將自然保護(hù)區(qū)定義為:致力于生物多樣性、自然及其相關(guān)文化資源的保護(hù)和維護(hù),并通過(guò)立法或其他有效手段進(jìn)行有效管理的陸地或海洋。《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第2條所下的定義是:“自然保護(hù)區(qū),是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！敝袊?guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理”,“國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi),主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)”,“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理的部門的設(shè)置和職責(zé),由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定”(見(jiàn)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第8條)。在實(shí)際運(yùn)行中,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制以分類型管理為基礎(chǔ),表現(xiàn)出分級(jí)管理和分部門管理的突出特點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái),中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的管理體制有如下3個(gè)特點(diǎn):首先,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理以分類型管理為基礎(chǔ)。根據(jù)保護(hù)對(duì)象的特點(diǎn),自然保護(hù)區(qū)分為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、野生生物類和自然遺跡類等3大類別9個(gè)類型。生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)指以具有代表性、典型性與完整性的生物群落和非生物環(huán)境共同組成的生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象,包括森林生態(tài)系統(tǒng)、草原和草甸生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)。野生生物類指珍稀瀕危物種的分布集中地區(qū),包括野生動(dòng)物和野生植物2種類型。自然遺跡類包括地質(zhì)遺跡類和古生物遺跡類。在中國(guó),森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)類型數(shù)量最多,達(dá)419個(gè);而荒漠生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)面積最大,占自然保護(hù)區(qū)總面積的39.1%;海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡類自然保護(hù)區(qū)面積較小,占自然保護(hù)區(qū)總面積的比例不到1.0%。其次,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分級(jí)管理。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)對(duì)象的代表性與重要性,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)劃分為國(guó)家、省、市和縣4級(jí)。在管理上,《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第21條第1款規(guī)定:“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū),由其所在地的縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理?！睂?shí)際上,國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),除臥龍、白水江及佛坪等3個(gè)自然保護(hù)區(qū)由國(guó)家林業(yè)局直接管理外,其他保護(hù)區(qū)均是由保護(hù)區(qū)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的林業(yè)、環(huán)保、資源、農(nóng)業(yè)等行政部門管理,或市、縣林業(yè)、環(huán)保、資源、農(nóng)業(yè)行政主管部門管理,有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū),由其所在地的省、市、縣人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門,或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。再次,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分部門管理。《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第8條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi),主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)?！蹦壳?所建立的自然保護(hù)區(qū)分別由國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、國(guó)土資源部、水利部、中國(guó)科學(xué)院等部門管理。各主管部門自然保護(hù)區(qū)的建立往往與其行政業(yè)務(wù)范圍、保護(hù)區(qū)類型以及歷史淵源相聯(lián)系。2分級(jí)分類的管理體制從以上對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制特點(diǎn)的分析,我們會(huì)看到中國(guó)獨(dú)特的行政體制,加上中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)一直遵循“搶救式保護(hù),先劃后建,逐步完善”的原則,形成了中國(guó)自然保護(hù)區(qū)獨(dú)特的分類型、分等級(jí)與分部門的重疊交叉的管理體制。其主要存在的問(wèn)題包括以下幾方面。2.1保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃分中國(guó)目前主要有5種類型的保護(hù)地,包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、天然林保護(hù)地及其他傳統(tǒng)文化森林保護(hù)地。自然保護(hù)區(qū)以它們突出生物多樣性的保護(hù)而有別于其他類型的保護(hù)地,即強(qiáng)調(diào)保護(hù)具有全球或區(qū)域、地區(qū)代表性的生態(tài)系統(tǒng),瀕危及受威脅狀態(tài)的物種的生境及各類遺傳資源,以使生物的多樣性能為不同世代的人類公平地可持續(xù)利用。森林公園強(qiáng)調(diào)通過(guò)保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)及其景觀為人類提供休憩與旅游的場(chǎng)所;風(fēng)景名勝區(qū)則重視保護(hù)與利用具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值的自然景物與人文景物以供人們游覽、休息或進(jìn)行文化活動(dòng);天然林保護(hù)區(qū)及傳統(tǒng)文化保護(hù)地主要保護(hù)森林的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,以增強(qiáng)與維護(hù)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境條件與可持續(xù)發(fā)展能力。目前,中國(guó)保護(hù)地體系尚未明確,各類保護(hù)地的性質(zhì)與功能沒(méi)有嚴(yán)格的界定,加上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃與嚴(yán)格規(guī)范的程序和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)越來(lái)越不清楚,在國(guó)家自然保護(hù)中的定位也模糊不清,從而導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)與森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)及其他類型保護(hù)地的性質(zhì)混淆。在自然保護(hù)區(qū)中建設(shè)森林公園與風(fēng)景名勝區(qū)的越來(lái)越多,有許多國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)甚至是“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”“一片林子兩個(gè)區(qū)”,即這些自然保護(hù)區(qū)既稱為“自然保護(hù)區(qū)”,又稱為“森林公園”或“風(fēng)景名勝區(qū)”。在自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃分時(shí),往往先滿足森林公園及風(fēng)景名勝區(qū)的功能要求,導(dǎo)致許多國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)將旅游區(qū)規(guī)劃在自然保護(hù)區(qū)的中心區(qū)域。于是在一些國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中,旅游區(qū)位于保護(hù)區(qū)的中心位置,保護(hù)區(qū)的核心區(qū)則分布在山上。這一現(xiàn)象如不及時(shí)改變,將嚴(yán)重影響自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展及對(duì)生物多樣性的有效保護(hù)10。2.2保護(hù)區(qū)管理部門的設(shè)立中國(guó)自然保護(hù)區(qū)根據(jù)保護(hù)對(duì)象的重要性及代表性劃分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí),地方級(jí)又包括省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí),但在實(shí)際分級(jí)管理中,主管部門并沒(méi)有起到管理責(zé)任,國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)際由地方省或縣進(jìn)行管理。從自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的流程來(lái)看,先是由地方行政主管部門提出可行性報(bào)告,交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局審查,若是地方級(jí)自然保護(hù)區(qū),則由當(dāng)?shù)卣畬徟?若是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),就報(bào)中央政府審批。批準(zhǔn)后,保護(hù)區(qū)的人員組成、工資待遇和經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等,全由地方政府承擔(dān),國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門,只對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種“業(yè)務(wù)指導(dǎo)與實(shí)際管理權(quán)的分離”,結(jié)果使這種管理體制往往導(dǎo)致地方利益與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾,使保護(hù)向開(kāi)發(fā)妥協(xié),極容易引發(fā)地方利益與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。2.3選擇管理體制,減少國(guó)家資源自然保護(hù)區(qū)管理部門各自為政,權(quán)力沖突;多頭管理,管理權(quán)限矛盾。就公共資源屬性而言,自然保護(hù)區(qū)作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品它在消費(fèi)上不具有排他性,因此,資源的使用必須“集體行動(dòng)”。個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)的公共資源的分散管理,將會(huì)產(chǎn)生破壞性競(jìng)爭(zhēng)。目前,中國(guó)在自然保護(hù)區(qū)管理體制的構(gòu)建中,沒(méi)有注意到環(huán)境資源作為公共資源的屬性。在綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制中,國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)自然保護(hù)區(qū)管理的權(quán)力受到各種因素的制約,難以對(duì)各部門在宏觀決策、政策指導(dǎo)與監(jiān)督檢查方面有所作為。截至2006年,中國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)2395個(gè)。這些自然保護(hù)區(qū)分別由國(guó)家7個(gè)部門管理。在實(shí)際管理中,每個(gè)部門都有自己的管理體制和經(jīng)費(fèi)來(lái)源。各行政主管部門不免從部門本位主義的角度出發(fā),積極發(fā)展隸屬于本部門的自然保護(hù)區(qū),使得保護(hù)區(qū)的發(fā)展無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。重復(fù)建設(shè),各自為政等問(wèn)題日趨嚴(yán)重,并開(kāi)始制約自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)效率。3國(guó)外主要自然保護(hù)區(qū)管理體制由于各國(guó)政體不同,因而從嚴(yán)格意義上講,各國(guó)的自然保護(hù)區(qū)管理體制有所不同,但是,如果從是否設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)以及是否由環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)管理2個(gè)方面出發(fā),再基于英國(guó)、美國(guó)、日本以及俄羅斯等國(guó)家的情況,可把國(guó)外自然保護(hù)區(qū)管理體制概括為以下3種模式。3.1其他機(jī)構(gòu)的管理美國(guó)屬此模式。在美國(guó),保護(hù)區(qū)主要由聯(lián)邦內(nèi)政部和商務(wù)部負(fù)責(zé)。內(nèi)政部具體負(fù)責(zé)國(guó)家野生生物避難所、國(guó)家公園和荒野保持體系的管理。海洋保護(hù)區(qū),則是由商務(wù)部負(fù)責(zé)管理。只是在聯(lián)邦內(nèi)政部又分別涉及魚(yú)類和野生生物署、土地管理局、國(guó)家公園署以及林務(wù)局等多個(gè)機(jī)構(gòu)。加拿大的情況與美國(guó)類似。在加拿大,國(guó)家公園體系由遺產(chǎn)部負(fù)責(zé);野生生物保護(hù)區(qū)體系則是隸屬于環(huán)境部負(fù)責(zé)。需要指出的是,這種管理模式目前已被許多國(guó)家所擯棄。例如,在韓國(guó),1993年前,環(huán)境廳、海洋水產(chǎn)部、建設(shè)交通部、山林廳等分別負(fù)責(zé)陸地、海洋、城市公園、森林范圍內(nèi)的自然保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)的管理工作。1993年,韓國(guó)環(huán)境廳升格為環(huán)境部后,自然保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)的管理工作逐漸統(tǒng)一劃歸環(huán)境部。日本、澳大利亞、印度等國(guó)均屬此情況。3.2英國(guó)和諧保護(hù)體制的管理體制在1949年《國(guó)家公園與鄉(xiāng)土利用法》頒布之前不久,英國(guó)就設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)即自然管理委員會(huì),專門負(fù)責(zé)英國(guó)的自然保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)管理工作。該機(jī)構(gòu)于1965年合并到自然環(huán)境研究委員會(huì),1973年后又重新獨(dú)立出來(lái),并更名為自然保護(hù)委員會(huì)。1990年以后,隨著地方分權(quán)勢(shì)力的增強(qiáng),這種中央性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)最終被解散,取而代之的是按地理分區(qū)重新組建的自然保護(hù)管理機(jī)構(gòu),包括:英格蘭自然保護(hù)委員會(huì)、蘇格蘭自然遺產(chǎn)委員會(huì)和威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)。與此同時(shí),為了彌補(bǔ)中央性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)解體后可能出現(xiàn)的弊端,在上述新組建的地區(qū)自然保護(hù)委員會(huì)的基礎(chǔ)上,成立了具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的自然保護(hù)聯(lián)合委員會(huì)。此外,英國(guó)政府其他部門(如農(nóng)業(yè)和林業(yè)等部門)以及地方政府(尤其是規(guī)劃部門)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)也都依法賦予了相應(yīng)的自然保護(hù)義務(wù),如規(guī)劃部門負(fù)責(zé)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)土地利用申請(qǐng)進(jìn)行審查。由此可見(jiàn),英國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制最基本的特點(diǎn)是:由比較專門的機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理,同時(shí),其他政府部門在各自管轄范圍內(nèi)協(xié)助自然保護(hù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。新西蘭環(huán)境部在自然保護(hù)方面主要負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)工作,而自然資源和保護(hù)區(qū)管理工作則交由自然保護(hù)部承擔(dān)。3.3環(huán)境保護(hù)的管理組織世界上許多國(guó)家都是采用這種體制模式。例如,在日本,自然環(huán)境保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)管理工作由環(huán)境廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)。環(huán)境廳下設(shè)自然保護(hù)局,主要承擔(dān)有關(guān)自然環(huán)境的保護(hù)和整備的綜合調(diào)整任務(wù),是國(guó)家實(shí)施自然環(huán)境區(qū)域保全制度的管理機(jī)關(guān)。在澳大利亞,聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦保護(hù)區(qū),其他類型的保護(hù)區(qū)大多是由各州自行管理的。就聯(lián)邦保護(hù)區(qū)來(lái)說(shuō),具體的管理職責(zé)是由澳大利亞環(huán)境部下設(shè)的澳大利亞公園局承擔(dān)的,但海洋公園和海洋保護(hù)區(qū)則由澳大利亞公園局委托給同為環(huán)境部下屬的海洋和水務(wù)局進(jìn)行管理。類似地,印度、韓國(guó)、德國(guó)、俄羅斯等國(guó)家的自然保護(hù)包括自然保護(hù)區(qū)管理工作也都是由環(huán)境保護(hù)部門實(shí)行統(tǒng)一管理的。4完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理體制4.1自然保護(hù)區(qū)制度的重新定位和調(diào)整分類管理在自然保護(hù)區(qū)法律制度體系中具有很重要的地位?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第38條規(guī)定,自然保護(hù)地可以根據(jù)管理目標(biāo)和要求確定為三大管理類別:Ⅰ類是嚴(yán)格保護(hù)類,對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的自然環(huán)境和自然資源實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù),禁止開(kāi)展與管理目標(biāo)無(wú)關(guān)的活動(dòng);Ⅱ類是保護(hù)優(yōu)先、適度利用類,可以在不影響自然保護(hù)地的自然環(huán)境和自然資源的前提下,在一定限度內(nèi)組織利用活動(dòng);Ⅲ類是定向保護(hù)、可持續(xù)利用類,可以在不影響自然保護(hù)地的主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境和生物多樣性的前提下,對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源進(jìn)行可持續(xù)利用。此外,《征求意見(jiàn)稿》還規(guī)定,該法實(shí)施后,國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)地行政主管部門應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)確認(rèn)或者調(diào)整各自主管的自然保護(hù)地的管理類別,經(jīng)征求國(guó)務(wù)院環(huán)保部門的意見(jiàn),并經(jīng)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門綜合平衡后,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。其中,劃為Ⅰ類自然保護(hù)地的應(yīng)當(dāng)限于國(guó)家級(jí)和部分省級(jí)自然保護(hù)地。此種分類管理制度的設(shè)計(jì)從中國(guó)的國(guó)情出發(fā),充分考慮現(xiàn)實(shí)可操作性,在充分結(jié)合分區(qū)、分級(jí)等其他管理措施,形成的以分類管理為核心的完整的法律制度體系。能夠?qū)⒏鞣N保護(hù)地進(jìn)行有效的分類,不至于產(chǎn)生“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”這些嚴(yán)重的問(wèn)題。雖然《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)該類問(wèn)題作出了一定的具有重要意義的調(diào)整,但是,仍存在著不足,需要進(jìn)一步改進(jìn)。為了理順中國(guó)相關(guān)保護(hù)區(qū)體系,應(yīng)明確自然保護(hù)區(qū)性質(zhì)與其他自然保護(hù)地的區(qū)別,禁止一個(gè)自然保護(hù)區(qū)多個(gè)屬性的做法,即一個(gè)自然保護(hù)區(qū)不能同時(shí)為森林公園或其他類型的保護(hù)地。中國(guó)應(yīng)該采取將保護(hù)區(qū)作為自然保護(hù)區(qū)的概念,與風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等保護(hù)區(qū)類型的概念獨(dú)立開(kāi)來(lái)。應(yīng)結(jié)合總體規(guī)劃,對(duì)現(xiàn)有多個(gè)屬性的自然保護(hù)區(qū)給予重新定位與調(diào)整,設(shè)定不同的管理目標(biāo)。借鑒IUCN的分類,將自然保護(hù)區(qū)主要界定為未被人類擾動(dòng)的,以及擁有突出的和代表性的生態(tài)系統(tǒng),地質(zhì)或自然景觀和物種的區(qū)域,其目的主要是為了科學(xué)研究和保護(hù)。它與風(fēng)景名勝區(qū)等其他保護(hù)區(qū)類型最大的區(qū)別在于自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立及管理目標(biāo)均要嚴(yán)于其他類型保護(hù)區(qū)11。對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理人員,應(yīng)根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn),將自然保護(hù)區(qū)管理人員的職能從根本上轉(zhuǎn)到保護(hù)上來(lái),將自然保護(hù)區(qū)管理與資源開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)完全分開(kāi),以提高自然保護(hù)區(qū)的執(zhí)法能力和保護(hù)能力。4.2減輕地方政府負(fù)擔(dān)針對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理方面存在的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與實(shí)際管理權(quán)分離的問(wèn)題,筆者認(rèn)為,可以參考日本的多種管理費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則,根據(jù)自己的基本情況,制定相關(guān)的制度。按照?qǐng)?zhí)行者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)和原因者負(fù)擔(dān)等原則,若自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)措施由國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門實(shí)施,所產(chǎn)生的費(fèi)用就應(yīng)該由國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政主管部門負(fù)擔(dān),從而減輕地方政府因上級(jí)部門實(shí)施措施而加重的負(fù)擔(dān)。在日本,“執(zhí)行者負(fù)擔(dān)”是指自然保護(hù)區(qū)保全及管理的執(zhí)行者負(fù)擔(dān)該費(fèi)用,而國(guó)家在預(yù)算內(nèi)對(duì)擔(dān)負(fù)執(zhí)行任務(wù)的都道府縣給予該執(zhí)行費(fèi)用的一部分補(bǔ)助?！笆芤嬲哓?fù)擔(dān)”是指當(dāng)?shù)胤焦矆F(tuán)體因國(guó)家啟用保護(hù)區(qū)保全事業(yè)時(shí)受益,在受益限度內(nèi)負(fù)擔(dān)該執(zhí)行所需費(fèi)用的一部分;或者,因國(guó)家或地方公共團(tuán)體執(zhí)行保護(hù)區(qū)保全事業(yè)而產(chǎn)生有顯著的受益者時(shí),由該受益者在其受益的限度內(nèi)負(fù)擔(dān)因保護(hù)該保護(hù)區(qū)所需費(fèi)用的一部分?！霸蛘哓?fù)擔(dān)”是指國(guó)家或者地方公共團(tuán)體,因某工事或者行為而不得不實(shí)施保護(hù)區(qū)保全措施時(shí),該原因工事或者行為的費(fèi)用負(fù)擔(dān)者應(yīng)負(fù)擔(dān)全額或者部分的實(shí)施此項(xiàng)必要的保護(hù)區(qū)保全措施所需費(fèi)用。4.3部門負(fù)責(zé)人的直接管理