山西省土地復(fù)墾規(guī)劃適宜性評價與目標確定

山西省土地復(fù)墾規(guī)劃適宜性評價與目標確定

2012年3月16日，國務(wù)院正式批準了全國土壤改良計劃（2011-2015）（以下簡稱計劃）。3月27日，文化部發(fā)布并實施了該計劃。與2010年實施到期的土地開發(fā)整理規(guī)劃相比,本輪《規(guī)劃》由國務(wù)院直接批復(fù)給各省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門,定位和層次高,土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署,由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會工程,對國家糧食安全戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略,以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略起到重要的支撐作用。當前土地整治的內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾,本文的關(guān)注點聚焦在土地整治規(guī)劃中的土地復(fù)墾規(guī)劃。當前土地整治規(guī)劃中土地復(fù)墾存在諸多問題與爭議:在損毀土地基數(shù)上,由于損毀土地邊界模糊、土地損毀狀況復(fù)雜、調(diào)查評價標準缺失等原因,損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布情況“家底不詳”,兩次全國土地調(diào)查和每年年度土地利用變更調(diào)查中均未體現(xiàn)土地損毀和復(fù)墾內(nèi)容,迄今發(fā)布的全國土地損毀和復(fù)墾數(shù)據(jù),均為函調(diào)、典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果;在復(fù)墾對象上,有的只考慮建設(shè)用地或者僅考慮采礦用地,將采礦用地作為復(fù)墾潛力評價、目標確定的基數(shù),這與復(fù)墾的對象(損毀土地)的概念存在差異;在屬性和權(quán)責上,有的只考慮歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)毀損毀土地、只考慮由政府部門負責的損毀土地復(fù)墾,未考慮有復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)項目損毀土地的復(fù)墾,而這并不利于后期復(fù)墾工作的實施與監(jiān)管;在復(fù)墾時間上,有的只考慮已損毀和已復(fù)墾土地情況,并未考慮復(fù)墾對象的時空特殊性,沒有進行規(guī)劃期損毀土地的預(yù)測,這也將低估損毀土地的數(shù)量與潛力;在復(fù)墾潛力評價上,由于土地復(fù)墾潛力基礎(chǔ)理論研究不足,土地復(fù)墾潛力評價所采用的方法相對單一等問題。近年來很多學(xué)者對土地復(fù)墾潛力展開研究,如郭利剛針對煤礦、金屬礦區(qū)土地復(fù)墾潛力的研究方法進行篩選,通過文獻資料分析、礦山地質(zhì)數(shù)據(jù)分析等方法,對我國礦山損毀土地復(fù)墾潛力進行了研究。陳麗等以山西省潞城市為例對縣域土地復(fù)墾潛力補充調(diào)查、適宜性評價、潛力分級和其測算與分析方法進行了研究。文學(xué)菊等根據(jù)影響礦山土地損毀程度的因素具有不確定和模糊的特點,按土地損毀方式劃分評價單元,根據(jù)不同的土地損毀類型選取不同的評價指標,用特爾菲法確定指標權(quán)重,建立了礦山土地損毀程度的模糊綜合評價方法。何書金等運用層次分析法來確定礦區(qū)廢棄土地復(fù)墾綜合潛力值的大小及每一級別的值域范圍,闡明了指數(shù)和法進行礦區(qū)廢棄地復(fù)墾潛力評價的具體過程與方法。張仕超等以2004年可復(fù)墾土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),扣除至今已復(fù)墾的土地,測算了重慶市各區(qū)(縣)可復(fù)墾土地面積?？梢?當前土地復(fù)墾潛力研究主要集中在土地復(fù)墾潛力來源、土地損毀程度分析、潛力評價方法、區(qū)域復(fù)墾潛力評價等方面[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18],而基于省級土地整治規(guī)劃宏觀層面的復(fù)墾問題研究較少。本文借助山西省土地整治規(guī)劃編制及山西省土地整治規(guī)劃復(fù)墾專題研究的工作,探索基于省級土地整治規(guī)劃中損毀土地測算、復(fù)墾潛力評價及復(fù)墾目標確定的方法體系,為土地整治規(guī)劃中的復(fù)墾規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)管和評價提供參考。1礦山及礦產(chǎn)資源豐富山西省地處華北西部的黃土高原東翼,國土面積15.63km2,地形較為復(fù)雜,境內(nèi)有山地、丘陵、高原、盆地、臺地等多種地貌類型,是一個有黃土覆蓋且起伏較大的山地形高原。總的地勢東北高、西南低,自北而南有大同、忻州、太原、臨汾、運城、長治6個斷陷盆地。氣候?qū)俅箨懶约撅L氣候,年平均氣溫-4~14℃;年降水量介于400~650mm,年平均約530mm左右,總趨勢由東南向西北遞減。河流分屬黃河與海河兩大水系。黃河水系的主要河流有縱貫全省中部的汾河、省境南部的沁河以及省境西部的涑水河、昕水河與三川河。海河水系的主要河流有省境北部的桑干河、滹沱河及省境東南部的清漳河與濁漳河,九條河流的流域面積均大于4000km2,徑流量均在1.33億m3以上。山西省礦產(chǎn)資源豐富,截止2007年底,共發(fā)現(xiàn)118種礦產(chǎn)(以亞種計),其中探明資源儲量的礦產(chǎn)有63種,礦產(chǎn)地1391處,保有資源儲量列全國第一的礦產(chǎn)有煤氣層、鋁土礦、耐火黏土、鐵礬土、含鉀巖石6種;山西煤炭資源非常豐富,截止2008年底,山西保有煤炭探明儲量2688億t,約占全國總儲量的23%。2008年以來,山西省積極推進煤炭資源整合、煤炭企業(yè)重組,目前煤炭礦井數(shù)量由2007年的3207座減少到1053座,辦礦主體由2200多家減少到130家,煤礦“多小散亂”產(chǎn)業(yè)格局得到了根本改善。2復(fù)墾潛力估算法本文采用統(tǒng)計分析法、典型調(diào)查法、實證分析法、類比法等方法,以山西土地整治規(guī)劃中損毀土地測算、復(fù)墾潛力評價及目標確定為研究目的,從“摸家底—析潛力—定目標”的研究思路出發(fā),具體采用單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法、典型調(diào)查與統(tǒng)計分析法、定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合的復(fù)墾適宜性評價方法及相關(guān)復(fù)墾目標確定的具體方法,建立適宜于當前條件下的土地整治規(guī)劃中復(fù)墾規(guī)劃的方法體系。2.1土地損壞調(diào)查本文結(jié)合山西省損毀土地的具體情況,將損毀土地劃分為煤炭、金屬、磚瓦窯、公路、鐵路、水利、自然災(zāi)毀7個類型,針對不同類型損毀土地的測算方法有:(1)調(diào)查法。實地調(diào)查,設(shè)計土地損毀調(diào)查表,以土地利用調(diào)查為基礎(chǔ)進行補充調(diào)查;典型調(diào)查,通過對典型市、縣的走訪座談及典型礦山的實地調(diào)研,撰寫典型區(qū)域、典型類型的損毀土地調(diào)查報告;函調(diào)調(diào)查,通過設(shè)計市縣級土地損毀函調(diào)表,由各級國土部門自下而上進行逐層匯總。(2)測算法。土地利用現(xiàn)狀測算法,通過典型區(qū)域典型地類損毀土地的分析調(diào)查,分地類測算損毀系數(shù),求算損毀土地;后備耕地資源測算法,通過各省已有的耕地后備資源中損毀土地的調(diào)查規(guī)模,核減已復(fù)墾數(shù)據(jù),求算損毀土地;單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法,結(jié)合各省損毀土地的特點,按照損毀土地分類,通過搜集的典型復(fù)墾方案,測算生產(chǎn)建設(shè)項目的單位產(chǎn)量損毀系數(shù),而后依據(jù)各生產(chǎn)建設(shè)項目的產(chǎn)量、規(guī)模及規(guī)劃,求算并預(yù)測損毀土地。綜合考慮損毀土地獲取的經(jīng)濟可行性、數(shù)據(jù)可靠性、邏輯嚴密性及區(qū)域特性等因素,確定了不同損毀土地類型的具體測算方法及主要數(shù)據(jù)來源(表1)。2.2各類型損壞土地適宜性評價本文以各類型損毀土地為評價單元,以“耕地—林地—牧草地—建設(shè)用地”的優(yōu)先順序確定土地利用方向,搜集山西省地形地貌條件、土壤條件、土壤侵蝕、降水條件、灌排條件等數(shù)據(jù)資料,構(gòu)建針對各類型損毀土地評價指標體系,采用層次分析法對評價因子等級分級及權(quán)重確定,采用定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合對各類型損毀土地的進行復(fù)墾適宜性評價,最終得出全省各類型損毀土地復(fù)墾為耕地、林草地、建設(shè)用地的適宜性比例及面積。2.3根據(jù)恢復(fù)目標確定的方法和數(shù)據(jù)來源2.3.1與土地整治規(guī)劃銜接山西省土地復(fù)墾目標的確定重點考慮了以下幾個方面:(1)與山西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地要求銜接,既要滿足山西省對于用地的需求,也不低效浪費使用土地;(2)與同級土地利用總體規(guī)劃銜接,綜合考慮山西土地利用總體規(guī)劃中復(fù)墾目標、復(fù)墾新增耕地目標、建設(shè)用地增減掛鉤目標等因素;(3)與全國土地整治規(guī)劃、山西省土地開發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要、已有的復(fù)墾規(guī)劃、復(fù)墾方案實施計劃銜接,綜合考慮山西省的采礦用地改革試點、山西省工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點、山西省礦產(chǎn)資源整合下關(guān)閉礦山的礦業(yè)存量用地調(diào)查等因素;(4)與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃銜接,不僅要考慮土地利用在生態(tài)閾限之內(nèi)、在土地生態(tài)環(huán)境允許限度內(nèi)進行土地整治,更要積極恢復(fù)損毀土地的生態(tài)功能,增強損毀土地的生態(tài)效應(yīng);(5)與損毀土地復(fù)墾潛力銜接,復(fù)墾潛力大小取決于損毀類型、損毀程度、土地利用水平和土地復(fù)墾標準,土地整治規(guī)劃確定的土地復(fù)墾規(guī)模、新增耕地面積目標都只能等于或小于土地復(fù)墾的潛力;(6)與區(qū)域投資能力銜接,土地復(fù)墾投資能力成為影響土地復(fù)墾潛力能否變?yōu)楝F(xiàn)實的條件,成為土地整治規(guī)劃確定土地整治規(guī)模大小、時序安排和空間布局的重要依據(jù)。2.3.2復(fù)墾目標的確定山西土地復(fù)墾目標劃分為煤礦、其他生產(chǎn)建設(shè)項目、礦業(yè)存量土地、采礦用地改革、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害六類,復(fù)墾目標的確定方法及主要數(shù)據(jù)來源見表2。3結(jié)果與分析3.1多元損傷面積到2015年山西省各類型損毀土地基數(shù)共為50.6萬hm2(表3),按損毀基數(shù)面積大小排序,依次為煤炭生產(chǎn)損毀>磚瓦窯生產(chǎn)損毀>金屬生產(chǎn)損毀>公路建設(shè)損毀>鐵路建設(shè)損毀>自然災(zāi)害損毀>水利建設(shè)損毀。3.2煤炭、金屬生產(chǎn)損壞到2015年山西省待復(fù)墾損毀土地共計35.1萬hm2(表4),按待復(fù)墾損毀面積大小排序,依次為煤炭生產(chǎn)損毀>金屬生產(chǎn)損毀>磚瓦窯生產(chǎn)損毀>鐵路建設(shè)損毀>公路建設(shè)損毀>水利建設(shè)損毀>自然災(zāi)害損毀;山西省損毀土地可復(fù)墾耕地潛力為15.5萬hm2(表4),按可復(fù)墾耕地面積大小排序,依次為煤炭生產(chǎn)損毀>磚瓦窯生產(chǎn)損毀>公路建設(shè)損毀>鐵路建設(shè)損毀>金屬生產(chǎn)損毀>自然災(zāi)害損毀>水利建設(shè)損毀。3.3復(fù)墾目標面積分析規(guī)劃期內(nèi)山西省土地復(fù)墾總目標為3.0萬hm2(表5),按復(fù)墾目標面積大小排序,依次為礦業(yè)存量土地復(fù)墾>工礦廢棄地復(fù)墾>煤礦生產(chǎn)損毀土地復(fù)墾>礦業(yè)用地改革復(fù)墾>自然災(zāi)毀土地復(fù)墾>其他生產(chǎn)建設(shè)復(fù)墾。4復(fù)墾潛力值測算與評價(1)本文采用統(tǒng)計分析法、典型調(diào)查法、資料分析法、類比法及單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法測算損毀土地,為當前損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布的“家底不詳”的問題提出了一套有效的解決方法,具有一定科學(xué)性。然而,損毀土地的結(jié)果仍是一種典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果,受到人為干擾的因素較多,譬如:噸煤損毀系數(shù)是通過典型復(fù)墾方案服務(wù)年限末損毀土地的面積與復(fù)墾方案服務(wù)年限末煤炭生產(chǎn)總量的商來確定,但受樣本搜集的可獲性、樣本選取的典型性、復(fù)墾方案沉陷預(yù)測技術(shù)的科學(xué)性、礦山開采計劃與開發(fā)利用方案實際的變更性等因素的影響,損毀土地測算結(jié)果與實際損毀土地必然存在差異。(2)本文構(gòu)建針對各類型損毀土地評價指標體系,采用定性和指數(shù)和法相結(jié)合的方法進行復(fù)墾潛力適宜性評價,評價因子的選取、權(quán)重的確定及等級的劃分結(jié)合當?shù)厍闆r咨詢了土地、城建、交通、農(nóng)林業(yè)專家及本地熟悉人員,但仍受專家經(jīng)驗影響,結(jié)果仍具有一定的主觀性;本文在復(fù)墾目標確定時,綜合考慮了多方面因素,咨詢了多方面專家,目標的確定具有合理性和可操作性,但仍存在一些問題,譬如:煤礦復(fù)墾目標是通過搜集到的902個備案的復(fù)墾方案報告表按規(guī)劃期年限與復(fù)墾方案服務(wù)年限比例對規(guī)劃期復(fù)墾責任面積進行推算,而實際復(fù)墾方案文本以5a為單位