政府引導(dǎo)基金的探索與發(fā)展

政府引導(dǎo)基金的探索與發(fā)展在世界各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展歷程中，政府如何通過(guò)有效的辦法和手段，引導(dǎo)這些基金的發(fā)展，是一個(gè)世界級(jí)的共同課題。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，“引導(dǎo)基金”是政府主導(dǎo)的為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展或科技創(chuàng)業(yè)型企業(yè)發(fā)展而建立的母基金，其主要功能就是通過(guò)政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作，提高政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整。引導(dǎo)基金的發(fā)展與現(xiàn)狀20世紀(jì)末隨著股權(quán)私募基金（簡(jiǎn)稱PE基金）和創(chuàng)業(yè)投資基金（簡(jiǎn)稱VC基金）在中國(guó)的走紅，創(chuàng)業(yè)投資（簡(jiǎn)稱VC）作為一種創(chuàng)新政策工具得到了國(guó)家有關(guān)部門的認(rèn)同，并于1999年開(kāi)始連續(xù)出臺(tái)多部法規(guī)、政策，著力推動(dòng)中國(guó)VC產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)全國(guó)各級(jí)政府紛紛出資設(shè)立VC基金，一時(shí)間熱鬧紛繁。1998年中國(guó)的VC機(jī)構(gòu)只有76家，管理資本168億元，而1999年則增加到118家機(jī)構(gòu)，管理資本也增加到306億元，2002年，VC機(jī)構(gòu)數(shù)和管理資本金額已經(jīng)達(dá)到366家和688億元。但是，好景不長(zhǎng)，緊接著的2003年、2004年和2005年和2006年，VC機(jī)構(gòu)數(shù)和管理資本金額都徘徊在300家左右和600億元附近。國(guó)家相關(guān)部門經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的研究和對(duì)美國(guó)、以色列、澳大利亞等國(guó)家政府支持VC產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)它國(guó)的政府并不直接設(shè)立VC基金，也很少直接去投資項(xiàng)目，而是設(shè)立政府VC引導(dǎo)基金，即基金中的基金，以投資的形式與專業(yè)化的VC管理團(tuán)隊(duì)共同設(shè)立VC基金，由這些專業(yè)者進(jìn)行具體運(yùn)作。美國(guó)有聯(lián)邦政府引導(dǎo)基金和州政府引導(dǎo)基金兩大類。聯(lián)邦政府引導(dǎo)基金設(shè)立的依據(jù)是1958年的《小企業(yè)投資法案》，由美國(guó)中小企業(yè)局（SBA）主管，具體計(jì)劃為小企業(yè)股權(quán)投資計(jì)劃（SBIC），主要特點(diǎn)是貸款擔(dān)保參與證券（與政府無(wú)股權(quán)關(guān)系）。從效果看，1994－2003年投資27500項(xiàng)，投資金額達(dá)280億美元，創(chuàng)造100萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，成功投資有英特爾、蘋(píng)果電腦、聯(lián)邦快遞、耐克、美國(guó)在線等。州一級(jí)的政府引導(dǎo)基金很多，大約有14個(gè)州都設(shè)立旨在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府引導(dǎo)基金。以色列的Yozma計(jì)劃是最為成功的政府VCFIF，它使以色列從創(chuàng)業(yè)投資弱國(guó)走向了強(qiáng)國(guó)。該計(jì)劃于1993開(kāi)始實(shí)施，運(yùn)作形式以基金公司為載體，每期政府資金規(guī)模為1億美元，發(fā)起10個(gè)子基金。管理特點(diǎn)表現(xiàn)為政府不干預(yù)具體事務(wù)，如果成功，6年后政府股份原價(jià)出讓其股權(quán)，如果失敗，則政府與投資者共同承擔(dān)損失。第一期的YOZMA，政府資金已于1998年成功實(shí)現(xiàn)了退出，2002年以色列創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)達(dá)到131個(gè)，VC/GDP強(qiáng)度世界最高，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資總量超過(guò)100億美元，其中55億美元都由原YOZMA基金中衍生出的團(tuán)隊(duì)管理。澳大利亞的IIF基金也很有典型意義，是對(duì)政府科技投入方式的一種創(chuàng)新。該基金的目標(biāo)是與政府基礎(chǔ)和應(yīng)用研究型科技計(jì)劃緊密配合，促進(jìn)澳大利研究開(kāi)發(fā)成果的商業(yè)化。該基金管理機(jī)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)研究府支持的意識(shí)和行為模式以及創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)本身的投融資實(shí)踐等方面，還僅僅處在起步階段，從引導(dǎo)基金這幾年的發(fā)展歷程，可以認(rèn)識(shí)到當(dāng)前政府引導(dǎo)基金具有以下須著重考慮的幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題。（一）、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理模式不清晰，有待建立專業(yè)的投資團(tuán)隊(duì)。目前有些地方并沒(méi)有組建專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)來(lái)對(duì)引導(dǎo)基金進(jìn)行管理，而是由某些公務(wù)員來(lái)?yè)?dān)任，導(dǎo)致招商目的太濃，也缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，難于與專業(yè)的市場(chǎng)投資團(tuán)隊(duì)接軌從而導(dǎo)致合作開(kāi)展不開(kāi)。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就是一個(gè)“基金的基金”。作為管理運(yùn)作“基金的基金”的管理機(jī)構(gòu)，必須具有一定的專業(yè)管理能力。因?yàn)檫x擇基金管理人和設(shè)計(jì)基金結(jié)構(gòu)是政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作成功的關(guān)鍵之處，如果引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)不具備這樣的專業(yè)能力，就無(wú)法識(shí)別有能力的基金管理人，也不具備設(shè)計(jì)基金運(yùn)作制度的能力，并會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不力，最后可能造成財(cái)政資金的投資損失，為引導(dǎo)基金的運(yùn)作帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。相比較而言，無(wú)錫新區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立的同時(shí)，委托了一家基金管理公司來(lái)對(duì)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進(jìn)行專業(yè)的管理運(yùn)作，即基金公司和管理公司是兩個(gè)獨(dú)立的法人主體，很好的解決了專業(yè)化管理的問(wèn)題所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。（二）、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金規(guī)模太小，資金來(lái)源單一，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用有限。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要是由地方政府出資設(shè)立，受限于地方政府的財(cái)力，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金規(guī)模都不是很大，少則幾千萬(wàn)元，多則幾億元，資金規(guī)模最大的是天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也只有20億元（其中一部分資金來(lái)源于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）。由于受目前國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)所限，銀行、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者的資金大都無(wú)法直接投向創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域；另一方面，國(guó)內(nèi)的捐贈(zèng)基金、家族基金也比較少，這就使我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的機(jī)構(gòu)投資者隊(duì)伍嚴(yán)重不足。目前，僅有政府承擔(dān)創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域中機(jī)構(gòu)投資者的身分，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)在募集人民幣資金方面較為困難，制約了創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展。（三）、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的引導(dǎo)目標(biāo)與子基金的商業(yè)性目標(biāo)尚不夠協(xié)調(diào)政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金都具有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向，對(duì)于來(lái)源于地方政府財(cái)政資金的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，資金使用目標(biāo)帶有很強(qiáng)的地方色彩，希望引導(dǎo)基金能夠拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對(duì)于市場(chǎng)化基金管理公司，最終目的是資本利益的最大化。在實(shí)際運(yùn)作中，我們發(fā)現(xiàn)地方創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股的子基金都有一些條件約束，如要求投資于當(dāng)?shù)?、在?dāng)?shù)卦O(shè)立投資管理公司、參與投資決策等限制。其中投資范圍限制和參與投資決策則大大影響了基金效益最大化的目的，與管理團(tuán)隊(duì)的市場(chǎng)規(guī)則相違背，受到了基金管理團(tuán)隊(duì)的排斥。導(dǎo)致了非常優(yōu)秀的投資管理機(jī)構(gòu)不愿意合作；愿意來(lái)合作的都是表現(xiàn)一般或較差的投資管理機(jī)構(gòu)。（四）、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理體系尚未建立，降低了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作效率。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金來(lái)源是政府，因此創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金形成的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)該納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系。但由于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作方式是以政策性目標(biāo)為導(dǎo)向，而現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體系要求保值增值，從而使得國(guó)資的監(jiān)督要求和市場(chǎng)規(guī)則相矛盾。目前，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作正處于摸索階段，而如何評(píng)價(jià)引導(dǎo)基金的運(yùn)作效果又是一個(gè)未知數(shù)，這就致使創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作機(jī)構(gòu)承受很大的壓力。有些地方政府即使已經(jīng)設(shè)立了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，但由于顧慮重重，使創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金遲遲無(wú)法進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段。而有的地方政府則將創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理直接納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值要求也導(dǎo)致該地方的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金無(wú)法運(yùn)作。關(guān)于引導(dǎo)基金發(fā)展的一些建議為更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的作用，合理控制創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展中所產(chǎn)生的問(wèn)題。初步考慮有以下幾個(gè)方面。第一，改善國(guó)內(nèi)目前創(chuàng)業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)募集資金的環(huán)境，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的快速發(fā)展，考慮擴(kuò)寬創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金來(lái)源渠道，改變目前單純依靠政府政策性資金建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀，聯(lián)合銀行、社保基金等金融機(jī)構(gòu)，共同做大創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，實(shí)現(xiàn)政府政策和商業(yè)導(dǎo)向相結(jié)合。第二，不能過(guò)高地估計(jì)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的作用，認(rèn)為通過(guò)設(shè)立一只政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就能解決所有問(wèn)題。在我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的初始階段，如果賦予創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金太多的政策性目標(biāo)，就會(huì)導(dǎo)致受托管理子基金的管理人不堪重負(fù)，難以保證取得較好的運(yùn)作效果。尤其是在目前我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)還很不成熟的條件下，如果過(guò)多地強(qiáng)加很多政府目標(biāo)，可能會(huì)出現(xiàn)事與愿違。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)考慮設(shè)定適度的政策性目標(biāo)。將政府的目標(biāo)進(jìn)行分解，設(shè)立不同目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，如可設(shè)立以支持中小企業(yè)為對(duì)象的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，也可以設(shè)立以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的引導(dǎo)基金，如設(shè)立高科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，或者自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。通過(guò)設(shè)立不同的引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)。第三，要加強(qiáng)政策效果評(píng)估、評(píng)價(jià)，及時(shí)調(diào)整政策偏差，國(guó)家有關(guān)部門或地方政府應(yīng)該盡快完善更市場(chǎng)化的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理體系，并制定相關(guān)政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的績(jī)效考核制度。第四