飛地經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)制研究

飛地經(jīng)濟(jì)的合作機(jī)制研究

在國(guó)家大力捍衛(wèi)“中部崛起戰(zhàn)略”的背景下，安徽省和其他省份做出了加快融入長(zhǎng)江以南的重大決定。而融入長(zhǎng)三角,積極承接長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺(tái)就是省內(nèi)各個(gè)工業(yè)園區(qū)。但各園區(qū)建設(shè)面臨著各種各樣的瓶頸,最為突出的有三大瓶頸——投資、招商、管理?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式引入有助于突破這些瓶頸?；匕l(fā)展模式分類“飛地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制,把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地,通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn),“飛地經(jīng)濟(jì)”模式有著不同的分類:按飛地建設(shè)的投入方式,可分為(1)飛出地投資型,即由飛出地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入;(2)飛入地投資型,即由飛入地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入;(3)兩地共投型,即由兩地按照協(xié)議共同分擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)投入。按飛地工業(yè)基地的管理方式,可分為(1)飛入地管理型,對(duì)工業(yè)基地進(jìn)行屬地化管理。優(yōu)點(diǎn)是管理方熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,不足之處在于可能形成對(duì)企業(yè)服務(wù)的不連續(xù)性,沒能有效利用飛出地的管理經(jīng)驗(yàn)。(2)飛出地管理型,由飛出地派遣管理團(tuán)隊(duì)對(duì)基地進(jìn)行管理,對(duì)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)。優(yōu)點(diǎn)是保證了服務(wù)、政策的連續(xù)性,使企業(yè)有“賓至如歸”的感覺,缺點(diǎn)是管理方需要時(shí)間來理解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化環(huán)境。(3)兩地共管型,設(shè)立雙方長(zhǎng)期友好合作的機(jī)制,基地管理委員會(huì)由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務(wù)管理的延續(xù)性,又能充分利用飛入地的資源,但前提是雙方真誠(chéng)的合作,高效的溝通。按飛地形成的原因,可分為(1)集約用地型。該類型是“飛地經(jīng)濟(jì)”模式的最早表現(xiàn)形式,以福州市永泰縣建立馬洋工業(yè)集中區(qū)為代表。它不僅探尋了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路,克服了行政分割造成的工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象,更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法。(2)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)型。該類型中,飛入地和飛出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平近似,但各自的資源稟賦能夠形成很好的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),通過“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展能夠達(dá)到雙贏。典型案例如大連市長(zhǎng)海縣與普蘭店市的合作。(3)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型。該類型中,飛入地主要承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,往往飛出地具有雄厚的資金優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)的基地管理經(jīng)驗(yàn),但由于飛出地商務(wù)成本上升,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),必然有一部分產(chǎn)業(yè)需要外遷,此時(shí)飛地經(jīng)濟(jì)工業(yè)園成為首選之地。轉(zhuǎn)出企業(yè)一方面可以繼續(xù)享受高質(zhì)量的基地管理服務(wù),另一方面還可充分利用飛入地的成本優(yōu)勢(shì)。典型案例如廣東省東莞市石龍鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到粵北始興縣。加強(qiáng)合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共贏的有機(jī)聯(lián)系,形成良好的地理位置環(huán)境我們認(rèn)為飛地經(jīng)濟(jì)模式要達(dá)到“雙贏”,必須要有一定的前提條件:一是地理相近。地理相近,一方面有利于飛入的企業(yè)繼續(xù)維持原有的業(yè)務(wù)關(guān)系,不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)的搬遷而丟失區(qū)域市場(chǎng);另一方面,地理相近也意味著文化的相通,減少兩地企業(yè)、二地政府溝通的障礙。再者,相近或相連的地理位置便于使飛出地與飛入地保持天然的聯(lián)系。二是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要實(shí)現(xiàn)雙贏,必定要通過合作解決雙方的困境所在?；蛘呤侨肆?、自然資源上的優(yōu)勢(shì),或者是市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì),只有對(duì)雙方都能產(chǎn)生吸引力,才能實(shí)現(xiàn)飛地經(jīng)濟(jì)模式的重要特性———“雙贏”。三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收費(fèi)成本的因素?zé)o疑是雙方合作的重要經(jīng)濟(jì)條件,但是這種成本的落差只有達(dá)到一定的水平才會(huì)有吸引力,根據(jù)我們的調(diào)查統(tǒng)計(jì),這種成本的落差要達(dá)到1/3以上通常才會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)。四是發(fā)展時(shí)機(jī)相隨。兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)機(jī)要相隨。東部沿海戰(zhàn)略的成功實(shí)施,為現(xiàn)今的中部崛起提供了契機(jī)。長(zhǎng)三角的持續(xù)高速發(fā)展已使區(qū)域吸引資金的綜合優(yōu)勢(shì)凸顯,但高速發(fā)展也使得商務(wù)成本顯著提高。很多跡象表明,東部的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移已經(jīng)開始,并且這種轉(zhuǎn)移是有規(guī)律可循的,是符合鄧小平同志“先富帶動(dòng)后富”的漸進(jìn)發(fā)展思路的?！帮w地經(jīng)”的三個(gè)例子福州市永泰縣發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)集約用地工業(yè)發(fā)展的出路2001年8月,福建省委常委、福州市委書記何立峰在永泰縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),永泰縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣,不發(fā)展工業(yè)就沒有出路,而在山區(qū)搞工業(yè),如果不集中就引不來項(xiàng)目,更談不上效益。于是,他提出了在永泰縣城關(guān)建工業(yè)集中區(qū)的想法———馬洋工業(yè)集中區(qū),規(guī)定永泰縣境內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引來的項(xiàng)目都得安排在該集中區(qū)。稅收征管等制度性指標(biāo)(1)“飛地工業(yè)”與其載體工業(yè)基地關(guān)系處理方面。要求引進(jìn)的項(xiàng)目必須符合工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)、功能定位;基地日常管理由基地管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行;基地以優(yōu)惠和地價(jià)提供土地,減免多項(xiàng)建設(shè)收費(fèi);基地內(nèi)所有飛地企業(yè)享受基地稅收優(yōu)惠的同等待遇。(2)有關(guān)政績(jī)考核的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)歸屬方面。對(duì)引進(jìn)的落地項(xiàng)目形成的引資額、工業(yè)產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資額全部歸屬引資縣(市、區(qū))或鄉(xiāng)鎮(zhèn),據(jù)此享受考核獎(jiǎng)勵(lì)。(3)有關(guān)稅收分成方面。在福州市屬工業(yè)區(qū)中落地的新辦項(xiàng)目,引進(jìn)投資的縣(市、區(qū))與項(xiàng)目落地區(qū)實(shí)行7:3分成,其中,鼓樓、臺(tái)江、倉(cāng)山、晉安四城區(qū)的項(xiàng)目,三年內(nèi)市財(cái)政不參與分成,第四年開始按市、區(qū)財(cái)政規(guī)定的體制進(jìn)行分成,對(duì)隸屬四城區(qū)的原工業(yè)企業(yè)遷入各工業(yè)區(qū)的項(xiàng)目,除保底基數(shù)外,增收部分實(shí)行與各工業(yè)區(qū)7:3分成。稅收分成的具體操作上,稅收先實(shí)行屬地征收,年終通過財(cái)政結(jié)算辦法進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚,形成集聚效應(yīng)通過飛地經(jīng)濟(jì)模式,使永昌縣的飛入飛出地雙方取得了如下成效:(1)集約用地,擴(kuò)大了工業(yè)基地的相對(duì)規(guī)模;(2)有利于形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng);(3)加快“飛入地”城鎮(zhèn)化建設(shè);(4)扶貧幫困新思路———給貧困地區(qū)在較好的地區(qū)取得一定的廠房,用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。長(zhǎng)?？h與普蘭店資源合作共贏政府主導(dǎo)企業(yè)大連市長(zhǎng)?？h以海洋捕撈業(yè)、海水增養(yǎng)殖業(yè)和苗種業(yè)為主體。漁業(yè)既是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),也是支柱產(chǎn)業(yè)。但由于長(zhǎng)?？h地理位置特殊,淡水資源匱乏,交通瓶頸制約,以及對(duì)外不開放等因素,致使海島豐富的資源優(yōu)勢(shì)始終不能有效地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。而與之一海相隔的普蘭店市南接大連,北通沈陽,海陸空交通十分便利,但其經(jīng)濟(jì)落后,海岸線一帶基本處于荒廢狀態(tài)。大連海皮口漁業(yè)刑業(yè)區(qū)(1)長(zhǎng)?？h在普蘭店市皮口鎮(zhèn)規(guī)劃出8平方公里皮口臨港工業(yè)區(qū),并采用一次買斷土地使用權(quán)和管理權(quán)的形式,在其中購(gòu)買了4平方公里土地,成立了大連長(zhǎng)海(皮口)漁業(yè)加工區(qū)。(2)加工區(qū)主要規(guī)劃為三個(gè)區(qū)域:一是海洋科技、產(chǎn)品研發(fā)區(qū);二是海產(chǎn)品深加工區(qū);三是物流及綜合服務(wù)區(qū)。此舉充分發(fā)揮了長(zhǎng)?？h的漁業(yè)潛能,并利用普蘭店市的交通便利,達(dá)到了雙贏。入企企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益分析預(yù)計(jì)可入駐企業(yè)100家,引進(jìn)投資20億元,實(shí)現(xiàn)土地收益7億元,可安排就業(yè)近9000人。所有入駐企業(yè)達(dá)產(chǎn)后,預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年銷售收入40億元,利稅5億元。該加工區(qū)將成為東北地區(qū)乃至全國(guó)最大的漁業(yè)產(chǎn)品精深加工基地。廣東省東莞石龍市和廣東省廣東省初興市的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移石龍鎮(zhèn)產(chǎn)品和旅游資源豐富東莞市石龍鎮(zhèn)土地面積少,人口密度大;“國(guó)家電子信息產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地”;重點(diǎn)發(fā)展電子數(shù)碼、食品醫(yī)藥支柱產(chǎn)業(yè),其中電子信息產(chǎn)品的工業(yè)產(chǎn)值占全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的78.79%;出口重鎮(zhèn),2004年,石龍鎮(zhèn)出口總額11.4億美元;出口產(chǎn)品以醫(yī)藥、電子、數(shù)碼產(chǎn)品唱主角。韶關(guān)市始興縣連接國(guó)道106線、國(guó)道323線、省道S244線貫穿全境;森林資源特別豐富;礦產(chǎn)資源豐富,以鎢礦儲(chǔ)量最多;縣內(nèi)電力自給有余;粵北糧倉(cāng);水果之鄉(xiāng);旅游資源豐富,且有很大的開發(fā)潛力;勞力資源相對(duì)集中,流動(dòng)性不大。石龍鎮(zhèn)發(fā)力企業(yè)較少,產(chǎn)業(yè)持續(xù)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮(1)飛出地資源緊張。對(duì)于東莞石龍鎮(zhèn),土地資源緊缺、勞動(dòng)力不足和電力資源緊張,10.38平方公里的“彈丸之地”,擁有上千家企業(yè)。2004年完成工業(yè)總產(chǎn)值120.80億元。10年來,近60家企業(yè)陸續(xù)轉(zhuǎn)出石龍,其中不乏稅收一年近1000萬元的上規(guī)模企業(yè)。目前,石龍鎮(zhèn)工業(yè)用地基本上所剩無幾。大量小規(guī)模、高能耗、處于產(chǎn)業(yè)鏈條低端的投資項(xiàng)目已經(jīng)無法在東莞安家落戶。(2)飛入地資源豐富。對(duì)于始興縣,廣東山區(qū)和東西兩翼的土地資源豐富,發(fā)展空間很大,對(duì)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的限制性要求較低,但由于缺乏關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素,如資金、人才和管理經(jīng)驗(yàn),招商引資有一定難度,投資項(xiàng)目嚴(yán)重不足?；貐f(xié)作機(jī)構(gòu)(1)組織管理方面。在始興縣開發(fā)工業(yè)區(qū)建設(shè)“東莞石龍(始興)產(chǎn)業(yè)園”,并成立“東莞市石龍(始興)產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)有限公司”和“東莞市石龍(始興)產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)管理委員會(huì)”,專門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃和管理。(2)稅收分配方面?；禺a(chǎn)生稅收的地方留成部分由石龍和始興按5:5進(jìn)行稅收分成,其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)原則上也按此比例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。(3)基地規(guī)劃方面。該產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃面積400公頃,首期128公頃,合作期50年?；氐目傮w規(guī)劃圍繞“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”和“生態(tài)環(huán)?！眱纱蟾拍?整個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)以綜合產(chǎn)業(yè)園為核心,在體現(xiàn)綜合產(chǎn)業(yè)園和生態(tài)環(huán)境的包容性的基礎(chǔ)上,兼容部分城市功能如商貿(mào)、醫(yī)療教育和房地產(chǎn)業(yè)的綜合性小區(qū)規(guī)劃意念,力爭(zhēng)將基地建設(shè)成像石龍新城區(qū)的既適合轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)發(fā)展,又符合人居環(huán)境的“藍(lán)天、碧水、科技園”。鋰能新材料科技公司目前,投資總額達(dá)3.8億元,總共用地1000余畝,占工業(yè)基地總面積的1/6以上。首個(gè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)基地的項(xiàng)目由廣州某鋰能新材料科技公司開發(fā),已通過國(guó)家專利申請(qǐng),是國(guó)家863工程的預(yù)備項(xiàng)目。協(xié)議書上明確,該項(xiàng)目占地100畝,首期開發(fā)40畝,總投資8000萬元,首期投資2000萬元。另一家科技公司的業(yè)務(wù)涵蓋精細(xì)化工、玩具、鞋業(yè)、制衣及其他深加工項(xiàng)目,還包括取得世界專利的手機(jī)屏蔽產(chǎn)品。總占地面積1000畝,投資總額3億元,預(yù)計(jì)該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值20億元?！帮w地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式以安徽鳳陽采用飛地經(jīng)濟(jì)模式為例,鳳陽經(jīng)濟(jì)要發(fā)展必須要解決中部區(qū)域發(fā)展的通病——區(qū)域發(fā)展動(dòng)力不足。具體表現(xiàn)在:第一,地方財(cái)政較弱,基礎(chǔ)設(shè)施投入不足;第二,招商困難,項(xiàng)目來源不穩(wěn)定;第三,工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限,缺乏基地管理經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合鳳陽縣發(fā)展的現(xiàn)狀以及整個(gè)安徽省“東向發(fā)展”的大背景,鳳陽建設(shè)“長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園”是必要的,也是可行的。鳳陽飛地經(jīng)濟(jì)屬于“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移型”,這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有助于解決上述的三大瓶頸。一是解決投資瓶頸?；亟ㄔO(shè)投資大,不確定性高,以往的基地建設(shè)完全由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行投資,財(cái)政壓力大,也不利于市場(chǎng)化運(yùn)作。由于飛地經(jīng)濟(jì)的稅收共享,在基地前期建設(shè)中也必然引入長(zhǎng)三角政府的投資;“長(zhǎng)三角”的概念也更有利于吸引民間資本加入基地建設(shè)投資的隊(duì)伍中來,有利于多元化投資主體的形成。二是解決招商瓶頸。基地建設(shè)完成后,最主要的工作任務(wù)就是招商引資,只有以各個(gè)項(xiàng)目為依托,基地經(jīng)濟(jì)才能蓬勃發(fā)展。完全由基地當(dāng)?shù)卣Y,一方面信息資源、人力資源有限,另一方面也不利于吸引長(zhǎng)三角地區(qū)的企業(yè)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式的引入,通過利益機(jī)制的完善,激發(fā)了飛出地政府的積極性,充分借助飛出地政府對(duì)轉(zhuǎn)出企