農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)改造

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)改造

土地承包法是十一屆三中全會(huì)后黨向農(nóng)村解放生產(chǎn)力的最重要權(quán)利。依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,是農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的基石。1986年我國(guó)的《民法通則》就對(duì)土地承包權(quán)做出專門規(guī)定,奠定了土地承包權(quán)的無可質(zhì)疑的合法性。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》,全面規(guī)定了與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)相關(guān)的各項(xiàng)主要內(nèi)容,強(qiáng)化了土地承包權(quán)的效力及對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。2007年3月十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán),結(jié)束了學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期存在的爭(zhēng)議,對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)無疑具有重要的意義。但實(shí)踐中由于在承包合同、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示方面的制度不完善降低了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的效應(yīng),因此,筆者認(rèn)為,在即將制定的民法典物權(quán)篇章中,應(yīng)進(jìn)一步對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范和完善,使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正成為具有中國(guó)特色又富時(shí)代精神的新型用益物權(quán),并且完全融入民法典而成為名副其實(shí)的物權(quán)。一、從物權(quán)法關(guān)于承包地的規(guī)定,進(jìn)展之一《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在第三編用益物權(quán)中,其內(nèi)容主要涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、期限、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和互換的登記效力、承包期內(nèi)承包地收回的限制和調(diào)整承包地的限制和允許條件、國(guó)家所有的農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容。這些內(nèi)容賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)用土地利用權(quán),體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)表現(xiàn)在以下幾方面:(一)從法律規(guī)定上看,我國(guó)農(nóng)村土地一直實(shí)行的是土地承包的合同管理,由合同的簽訂來取得權(quán)利;現(xiàn)在物權(quán)法對(duì)其作出專門規(guī)定,明確了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村集體組織成員的法定權(quán)利,任何人不得剝奪和侵害這一權(quán)利,符合物權(quán)法定的物權(quán)化要求。(二)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容來看,物權(quán)法規(guī)定了承包方依法享有對(duì)承包地占有、使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,在承包地征用、占用時(shí),獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。實(shí)現(xiàn)了承包人對(duì)集體土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利,體現(xiàn)了現(xiàn)代物權(quán)法中發(fā)達(dá)的他物權(quán)制度以用益為中心的精神。(三)從承包期限上看,物權(quán)法明確規(guī)定“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”,解決了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定和期限較短的問題。(四)從權(quán)利登記上看,物權(quán)法規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證,并登記造冊(cè),確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,同時(shí)物權(quán)法還采用了登記對(duì)抗主義,規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓,當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記;未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”,符合物權(quán)公示的特征。(五)從權(quán)利保護(hù)上看,物權(quán)法規(guī)定“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形,需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的,應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理”;“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”;“承包地被征收的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。符合物權(quán)的對(duì)世性和排他性,使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,承包人依法享有的權(quán)利內(nèi)容,在發(fā)包和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中都受到法律保護(hù),不僅可以對(duì)抗發(fā)包方,也可以對(duì)抗第三人(P290)。二、土地承包法的所有權(quán)劃分(一)土地承包權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的所有權(quán)種類在我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐中,甚至在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后,很多人還是將土地承包權(quán)視為集體土地所有權(quán)的附屬物,承包人和承包權(quán)都必須無條件地服從集體經(jīng)濟(jì)組織的決定和安排。按照這種理解,土地承包權(quán)被融化在集體所有權(quán)的概念中,在“先國(guó)家集體、后個(gè)人家庭”的社會(huì)觀念支配下,就很容易削弱土地承包權(quán)的獨(dú)立屬性。物權(quán)法承認(rèn)土地承包權(quán)的物權(quán)性,就意味著土地承包權(quán)是相對(duì)獨(dú)立于集體土地所有權(quán)的法定物權(quán)種類,行使集體土地所有權(quán)必須尊重承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從而形成對(duì)行使集體土地所有權(quán)的法律限制。而且將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán),實(shí)際上確立了農(nóng)民對(duì)土地的直接利益主體的法律地位,使農(nóng)民行使權(quán)利參加集體土地的管理有了強(qiáng)有力的法律保障,從而限制一些鄉(xiāng)村干部擅自非法轉(zhuǎn)讓土地,防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕地資源的流失。(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性近年來,在一些地方,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)常受到侵害,其中的一個(gè)重要原因就在于承包方享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)不夠明確,在權(quán)利受到侵害時(shí)以何種方式獲得救濟(jì),在法律上都不是很清楚。當(dāng)承包方的權(quán)益受到侵害時(shí),就難以依法主張權(quán)利,抵制侵害。《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)之后,根據(jù)物權(quán)法的一般理論,物權(quán)具有保護(hù)的絕對(duì)性的特點(diǎn)。即物權(quán)屬于可以要求一切人對(duì)其標(biāo)的物的支配狀態(tài)予以尊重的權(quán)利,是一種絕對(duì)權(quán)或者對(duì)世權(quán)。而且,根據(jù)物權(quán)法定原則,權(quán)利的內(nèi)容、效力與公示方法等都應(yīng)當(dāng)由法律確定,而不能由發(fā)包人通過承包合同中的約定加以排除,因此將限制發(fā)包人任意制定承包合同條款,剝奪承包人的合法權(quán)益。如果發(fā)包人,包括地方政府不正當(dāng)干涉和侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),承包人可以在司法上獲得保護(hù)其權(quán)利的更多途徑:承包人不僅可以按照土地承包合同提起違約之訴,還可以基于物權(quán)法的規(guī)定行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán),基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請(qǐng)求權(quán)或不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán),以捍衛(wèi)承包人自身的合法權(quán)利。(三)促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為物權(quán)之后,它的期限由法律規(guī)定,從而使農(nóng)民的土地權(quán)利具有較高的穩(wěn)定性,有利于保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資與改良,促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。而且,權(quán)利人可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi),對(duì)所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權(quán)利,促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn),提高農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)效率。但應(yīng)當(dāng)明確的是,承包人有權(quán)處分的只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而不是土地所有權(quán)本身。(四)土地的使用原則從理論層面上講,物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中,用益物權(quán)的客體為不動(dòng)產(chǎn)。由于我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義公有制,所以土地這樣重要的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,這是由憲法所確定的。因此,物權(quán)法關(guān)于土地的規(guī)范只能是在使用權(quán)方面,即規(guī)定在用益物權(quán)中。如果物權(quán)法中缺乏對(duì)土地利用的規(guī)范,則會(huì)導(dǎo)致用益物權(quán)無規(guī)范客體,從而導(dǎo)致物權(quán)及整個(gè)民法體系的不完整。相反,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán),有利于我國(guó)民法物權(quán)體系的完善。三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的實(shí)踐價(jià)值土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法完善是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革與創(chuàng)新的重要成果,《物權(quán)法》的實(shí)施,從法律上給予了農(nóng)民土地權(quán)利的保障,也解決了長(zhǎng)期以來困擾土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議性問題。但是從實(shí)踐來看,并非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)物權(quán)改造,原來所存在的問題就會(huì)都得到解決。物權(quán)化的改造只是相對(duì)原來債權(quán)保護(hù)來說效力更具對(duì)世性,范圍更具廣泛性。而且原來存在如土地承包合同的不平等性、土地非法征用等侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)問題本身與當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)村集體組織有關(guān),這種侵害與私權(quán)侵害相比較而言出現(xiàn)機(jī)會(huì)更多,危害性也大,通過司法還不宜解決。這種情況下即使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化,農(nóng)民也難以得到應(yīng)有的救濟(jì)。因此要對(duì)這些與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)問題進(jìn)行思考,以期在民法典的制定中有所體現(xiàn)并對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更進(jìn)一步的完善。(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的組織化是推動(dòng)農(nóng)村土地承包符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然選擇土地承包合同是發(fā)包方將所屬土地根據(jù)有關(guān)政策和程序?qū)⑼恋爻邪o符合條件的承包人時(shí)簽訂的有關(guān)雙方權(quán)利與義務(wù)的協(xié)議。根據(jù)物權(quán)法“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”的規(guī)定可知,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是合同創(chuàng)設(shè)的物權(quán),因此,土地承包合同在取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上是至關(guān)重要的(P374)。但在實(shí)踐中簽訂的承包經(jīng)營(yíng)合同存在以下問題:1.承包人在土地承包經(jīng)營(yíng)合同中處于被動(dòng)地位。雖然說農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面人人享有,機(jī)會(huì)均等,這種情況只是指在發(fā)包方按照國(guó)家和地方人民政府有關(guān)土地承包政策的規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí),本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有平等的行使承包土地的權(quán)利。一般情況而言,該合同不存在要約與協(xié)商,而是由承包小組擬定的承包方案,該方案也勿需每一個(gè)農(nóng)戶都同意,只要2/3通過就可以。方案一旦形成與通過,在發(fā)包時(shí)不簽訂合同就是自愿放棄承包土地的權(quán)利。在承包方案制定上雖然要求充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿,依法組成承包小組征求大部分成員同意,但實(shí)踐中很難嚴(yán)格按法定程序去實(shí)施。很多情況下承包方案是由村委成員擬定的,土地承包方案一經(jīng)公布就成了格式合同,因此方案更體現(xiàn)管理者的意愿,承包戶難以表達(dá)自己的真實(shí)意愿。2.合同變更方面,物權(quán)法賦予了承包人對(duì)抗發(fā)包方或他人干涉變更、解除合同的法律效力。只要沒有法定理由,發(fā)包方不得單獨(dú)變更和解除合同。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員也不能利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。相反,土地承包法則賦予了農(nóng)戶更多的單方解除合同的自由。一是可以單方面將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交回;二是可以通過拋荒方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消極交回;三是通過雙方協(xié)商的方式解除承包合同。針對(duì)上述情況,筆者認(rèn)為有必要在物權(quán)法中進(jìn)一步規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)合同,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與解除等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,一方面使承包經(jīng)營(yíng)合同的訂立更體現(xiàn)雙方的平等地位,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容的設(shè)立更能夠平等協(xié)商;另一方面在物權(quán)法中明確解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同的法定原因,筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾個(gè):一是國(guó)家征用、集體合法占用。二是經(jīng)合法批準(zhǔn)變更土地用途。三是連續(xù)拋荒兩年以上的視為自動(dòng)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是連續(xù)兩年未交承包費(fèi)或者未交承包費(fèi)額累積達(dá)兩年者。這一點(diǎn)十分必要,一方面,解決農(nóng)村集體組織難以收取承包費(fèi)的問題;另一方面,促使承包人更好的履行義務(wù),使其權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)。除此之外,非經(jīng)承包人的同意發(fā)包人不得解除土地承包合同收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從而從根本上解決實(shí)踐中發(fā)包方隨意解除合同的問題。(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的前提條農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)重要制度條件是建立物權(quán)公示制度(P281)。在物權(quán)法中,對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)與公示有以下幾種情況:一是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)立上采取意思主義,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”,即登記與否,不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立。二是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)(包括互換、轉(zhuǎn)讓)采取的是登記對(duì)抗主義,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”,在這種情況下是否辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記手續(xù)是承包人自己的事情,法律和他人對(duì)此無權(quán)干涉。當(dāng)事人愿意辦理相應(yīng)的登記手續(xù),此時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)就具有對(duì)抗善意第三人的效力;如果不辦理相應(yīng)的權(quán)利登記手續(xù),也不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利狀態(tài)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中,不影響當(dāng)事人對(duì)承包權(quán)流轉(zhuǎn)的法律效力,也不影響物權(quán)變動(dòng)所產(chǎn)生的法律后果。但是該法倡導(dǎo)當(dāng)事人去辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記,這樣可以降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)?未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。一旦一物二賣,未辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的受讓人就喪失了物權(quán)的權(quán)利,只有采取債權(quán)的方式來請(qǐng)求保護(hù)。三是以其他方式承包的“四荒”地,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與變動(dòng)均采取登記生效主義,不登記不產(chǎn)生物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),也不產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)之效力?！巴ㄟ^招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”(土地承包法第49條)。這就是說經(jīng)承包方依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證等證書,才享有物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),也才能對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)?？梢?在我國(guó)對(duì)于不同類型的、不同方式流轉(zhuǎn)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記采取了不同的方法(P187)。雖然說土地承包法規(guī)定了比較適合目前農(nóng)村情況