第四講政策制定的理論與方法

第四講公共政策制定的理論與方法公共政策制定的書(shū)目很多，我們這里讓大家閱讀的7本關(guān)于公共政策制定的著作和1篇論文按照公共政策的兩大研究范式來(lái)了劃分。屬于第一種研究范式——政策科學(xué)，即追求政策科學(xué)的科學(xué)性，致力于揭示政策制定過(guò)程的一般知識(shí)和一般邏輯的只有兩部——那就是杰弗里.維克斯的《判斷的藝術(shù)——政策制定研究》、《逆境中的政策制定》，我們所列出的其他數(shù)目都是屬于第二種研究范式——政策分析研究范式，即著眼于政府政策制定和執(zhí)行過(guò)程，以提高公共政策的制定和執(zhí)行能力，改善公共政策質(zhì)量。托馬斯R?戴伊是美國(guó)著名非營(yíng)利教育機(jī)構(gòu) 一一林肯公共服務(wù)研究中心主席，曾任佛羅里達(dá)州立大學(xué)麥肯錫政府研究系教授。戴伊教授在美國(guó)政府和公共政策研究領(lǐng)域享有盛名，撰寫(xiě)了大量專(zhuān)著和論文。其〈民主的諷刺〉、〈州和社區(qū)中的政治〉、〈理解公共政策〉、〈最誰(shuí)統(tǒng)治美國(guó)〉等書(shū)版式再版，極具社會(huì)影響?！蹲陨隙碌恼咧贫ā诽接懥嘶饡?huì)、智囊團(tuán)、政治捐助者、特殊利益代表集團(tuán)、院外活動(dòng)者、律師事務(wù)所和公共媒體在美國(guó)公共政策制定過(guò)程中所扮演的不同角色和進(jìn)行的各種活動(dòng)。而自上而下的政策制定模式描述的是國(guó)家的精英集團(tuán)通過(guò)什么樣的過(guò)程將他們自己的價(jià)值觀和偏好轉(zhuǎn)化為公共政策，整個(gè)過(guò)程都充滿(mǎn)了精英集團(tuán)與政府（包括國(guó)會(huì)和法院）的互動(dòng)。指出美國(guó)自上而下的政策制定模式是由美國(guó)社會(huì)的財(cái)富和權(quán)力的結(jié)構(gòu)決定的。 書(shū)中通過(guò)對(duì)大量案例、數(shù)據(jù)、圖表、特寫(xiě)、調(diào)查問(wèn)卷等，使作者的觀點(diǎn)建立在大量實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，具有說(shuō)服力。的語(yǔ)言將美國(guó)政策制定過(guò)程的方方面面進(jìn)行了角度新穎的分析。 本書(shū)讓我們看到，在這個(gè)號(hào)稱(chēng)民主圣殿的美國(guó)，公共政策也并非反映了“民眾的要求和呼聲” ，而是通過(guò)自上而下的制定模式反映了占統(tǒng)治地位的精英集團(tuán)的價(jià)值觀念和興趣愛(ài)好。 盡管自上而下的政策制定模式并不是很受歡迎， 但托馬斯?R?戴伊仍然認(rèn)為，在國(guó)家精英集團(tuán)的權(quán)力切實(shí)受到憲法限制的前提下，自上而下的政策制定與民主的真諦并不矛盾，并不會(huì)損害到美國(guó)民主的核心價(jià)值觀?！久馈考s翰.金登《議程、備選方案與公共政策》對(duì)公共政策中的核心環(huán)節(jié)——問(wèn)題是如何引起官員的注意的？備選方案是如何產(chǎn)生的？政府議程是如何建立的？ （為什么有些問(wèn)題會(huì)被提上政府議程而其他問(wèn)題會(huì)被忽視，為什么政府內(nèi)部及其周?chē)娜藗兪株P(guān)注某些備選方案而舍棄其他備選方案？）對(duì)這一系列問(wèn)題的回答幾種在政策參與者身上——是誰(shuí)通過(guò)何種方式影響議程的確定及備選方案的說(shuō)明？金登描述了三條過(guò)程溪流： 問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流。政策的參與者——總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、文官、壓力集團(tuán)、新聞?dòng)浾?、學(xué)者等都可能參與每一個(gè)過(guò)程。金登指出，在某一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，問(wèn)題源流、政治源流、政策源流這三個(gè)源流匯合在一起，問(wèn)題就被提上了政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”?！罢咧啊遍_(kāi)啟，社會(huì)問(wèn)題被關(guān)注并進(jìn)而提上政策議程。金登在書(shū)中運(yùn)用訪(fǎng)談法、案例研究法對(duì)問(wèn)題的識(shí)別和界定的方式、政策建議提出的方式、政治事件進(jìn)入的方式以及這些因素相互作用的方式進(jìn)行研究。金登在《議程、備選方案與公共政策》中所提出來(lái)的理論被稱(chēng)為多源流分析框架。多源流分析框架對(duì)政策過(guò)程理論的重大貢獻(xiàn)“政策過(guò)程”理論中階段論占據(jù)主要地位，它“把政策過(guò)程分解為相互聯(lián)系的幾個(gè)階段，我們可以對(duì)其中每一個(gè)階段進(jìn)行獨(dú)立的考察，也可以考察任何階段之間或所有階段之間的關(guān)系，從而使公共政策變得更容易理解”，同時(shí)“階段論有助于政策科學(xué)從一個(gè)純學(xué)術(shù)的方向走向一個(gè)更具判斷性的藝術(shù)、行業(yè)”。階段論在公共政策研究中一度占據(jù)主要地位。如安德森的五階段論:c1.政策議程;2.政策制定;3.政策選擇;4.政策執(zhí)行;5.政策評(píng)估）。盡管政策過(guò)程階段論在上世紀(jì)90年代以前一直占據(jù)主導(dǎo)地位，但是，隨著政策研究的深入，實(shí)踐材料的豐富以及哲學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，階段論在 90年代受到了越來(lái)越多的批評(píng)。對(duì)政策過(guò)程階段論批評(píng)最集中的是——“它不是一種真正意義上的因果理論”。傳統(tǒng)的政策過(guò)程理論認(rèn)為可以找到政策過(guò)程中存在的客觀規(guī)律，以確定政策從問(wèn)題的識(shí)別到議程的建立再到政策的產(chǎn)生的因果聯(lián)系，進(jìn)而達(dá)到對(duì)一公共政策進(jìn)行預(yù)測(cè)的效果。隨著研究的深入發(fā)展，許多人提出了與此不同的觀點(diǎn):政策過(guò)程各個(gè)階段并不存在內(nèi)在的因果關(guān)系，階段的發(fā)展可能只是時(shí)間上的序列。因此，學(xué)握政策過(guò)程的知識(shí)并不能對(duì)未來(lái)的政策走向進(jìn)行預(yù)測(cè)，政策轉(zhuǎn)變的發(fā)生我們是不得而知的。 這樣，階段論在其產(chǎn)生認(rèn)識(shí)論和方法論基礎(chǔ)上陷入了一種困境。后現(xiàn)代的公共政策理論(如多源流理論、倡導(dǎo)聯(lián)盟理論、政策擴(kuò)散理論和制度選擇理論)認(rèn)為，政策的產(chǎn)生是根本無(wú)法預(yù)測(cè)的，許多偶然性的事件都可能導(dǎo)致政策的變遷。 因此，政策不是政府能主導(dǎo)的，政策過(guò)程的內(nèi)容也顯然要比一種簡(jiǎn)單的階段劃分要豐富和復(fù)雜得多。多源流理論最早是由關(guān)國(guó)政治學(xué)家約翰? W?金登(JohnKingdon)在1995年提出來(lái)的。金登用了4年的時(shí)間進(jìn)行了深入的訪(fǎng)談和研究，在對(duì)科恩、馬齊和奧爾森提出的垃圾箱模型進(jìn)行改造的基礎(chǔ)上，提出了政策過(guò)程的多源流理論。多源流分析框架的主要內(nèi)容及其應(yīng)用多源流理論認(rèn)為，政策的制定是在一種“模糊性”條件下進(jìn)行的。這種“模糊性”是指“對(duì)于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)”。該理論認(rèn)為，在政策系統(tǒng)，存在著3種不同的源流:問(wèn)題流、政策流和政治流。問(wèn)題流(theproblemstream)在社會(huì)環(huán)境中，各種社會(huì)問(wèn)題形成一條問(wèn)題流。問(wèn)題很多，然而并不是所有的問(wèn)題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程。我們需要了解的是 :為什么一些問(wèn)題能夠得到政策制定者的關(guān)注，以及它們是如何引起政策制定者的注意的。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的方式：指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋信息。需要借助危機(jī)或焦點(diǎn)事件的發(fā)生來(lái)起催化劑的作用。 如孫志剛事件終使收容遣送辦法廢止,SARS危機(jī)為我國(guó)公共衛(wèi)生安全體系的構(gòu)建提供契機(jī)等。由于物權(quán)法的缺失引致的典型事件如嘉禾強(qiáng)制拆遷事件。這是一起地方政府以公共利益為名侵犯公民權(quán)利的惡性時(shí)間。政策流(thepolicystream)在政策系統(tǒng)中，存在著政策共同體。“政策共同體是一個(gè)包含著‘官僚、國(guó)會(huì)委員會(huì)成員、學(xué)者和思想庫(kù)的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問(wèn)題。 ”圍繞著問(wèn)題的解決，政策共同體中的成員提出了許多意見(jiàn)和主張。他們四處散發(fā)自己的主張，希望自己的政策建議能夠得到重視。這就構(gòu)成了政策系統(tǒng)的政策源流。在政策方案的選擇過(guò)程，有此政策建議能夠得到重視，另一此卻會(huì)被拋棄。政策方案選擇的標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)可行性和價(jià)值觀念的可接受性，技術(shù)上難以操作的建議生存下來(lái)的可能性較少，與決策者的價(jià)值觀念不一致的建議很少被考慮采納。如物權(quán)立法啟動(dòng)到表決通過(guò)，經(jīng)歷了10多年反復(fù)討論。既有關(guān)于立法細(xì)節(jié)的爭(zhēng)論，也

有關(guān)于社會(huì)卞義基木問(wèn)題的博弈?？梢詫⒅斫鉃椤罢叩姆至选④浕瓦_(dá)成共識(shí)”的過(guò)程:關(guān)于立法細(xì)節(jié)的爭(zhēng)論。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議的決定，物權(quán)法學(xué)案向社會(huì)全文公布征文意見(jiàn)。全國(guó)人大法工委向地方各級(jí)人大、高檢、高法、各部委、社會(huì)團(tuán)體以及法學(xué)專(zhuān)家們發(fā)出征求意見(jiàn)函，新聞媒體也對(duì)草案進(jìn)行了廣泛報(bào)道。在短短的 40天時(shí)間里共提出相關(guān)意見(jiàn)11543件。其中對(duì)許多關(guān)系到人民群眾切身利益的問(wèn)題，如公共利益如何界定、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可抵押、宅基地使用權(quán)是否可轉(zhuǎn)讓、是否應(yīng)該明確城鎮(zhèn)集體所有權(quán)的歸屬、小區(qū)車(chē)位和車(chē)庫(kù)歸誰(shuí)所有等問(wèn)題都進(jìn)行了充分的民卞協(xié)商和討論。關(guān)于社會(huì)主義基木問(wèn)題的博弈。一方是以北大鞏教授為代表的教條卞義者，另方則是與時(shí)俱進(jìn)的改革者。2005年8月12日，鞏教授在網(wǎng)上發(fā)表公開(kāi)信《一部違背憲法和背離社會(huì)卞義基木原則的（物權(quán)法）學(xué)案》，認(rèn)為這部物權(quán)法學(xué)案的基木原則違憲井背離社會(huì)卞義，必須做原則性修改。他認(rèn)為只有首先保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)，才能保護(hù)絕大多數(shù)公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。對(duì)此，立法小組和多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者指出，所謂“公”的利益應(yīng)該由公法來(lái)加以保護(hù)，如果在《物權(quán)法》中強(qiáng)調(diào)甚至重點(diǎn)保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和國(guó)家利益的話(huà)，將會(huì)造成公權(quán)力對(duì)私權(quán)力的侵犯。我們看到，兩種對(duì)立的政策卞張進(jìn)行著激烈的交鋒和碰撞。政治流（thepoliticalstream）政治源流包括國(guó)民情緒、公共輿論、執(zhí)政黨的更迭和黨派、意識(shí)形態(tài)等內(nèi)容。在政治領(lǐng)域內(nèi)，這此因素都能夠促使政治家們?cè)诳紤]問(wèn)題時(shí)調(diào)整他們的側(cè)重點(diǎn)，從而影響政策的制定。在物權(quán)立法過(guò)程中，普通公眾通過(guò)信件、互聯(lián)網(wǎng)等方式不斷地向決策階層和立法小組表達(dá)著他們的意見(jiàn)并迫使精關(guān)階層接受其意見(jiàn);同時(shí)，不同的利益群體也充分利用其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)對(duì)物權(quán)法的具體內(nèi)容進(jìn)行著盡可能符合自身利益的爭(zhēng)論，有時(shí)甚至?xí)徘笠恍┚哂杏绊懥Φ闹R(shí)精英和官方話(huà)語(yǔ)來(lái)為自身利益代言。這3條源流是彼此獨(dú)立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴(lài)于其他的源流。在某一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，它們匯合到了一起，問(wèn)題就會(huì)被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)就是所謂的“政策之窗”，金登將其定義為“政策建議的倡議者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)”。能夠促使政策之窗開(kāi)啟的既可能是社會(huì)事件，也可能是政治事件。但是政策之窗并不經(jīng)常打開(kāi)，而且政策之窗開(kāi)啟的時(shí)間并不長(zhǎng)。政策建議的倡導(dǎo)者需要抓住并利用政策之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)促使問(wèn)題、政治與他們所倡導(dǎo)的政策這3個(gè)源流的結(jié)合，以確保他們的政策建議能夠上升到政策議程并形成特定的政策結(jié)果。多源流理論實(shí)際上告訴了我們?cè)谡咧贫ㄖ写嬖诘牟⒉皇撬械膯?wèn)題都能夠上升到政策議程，并不是所有的政策建議都能夠得到實(shí)施，而那些最終得到解決的政策問(wèn)題是因?yàn)樗鼈儷@得了比較好的機(jī)會(huì)并且抓住了這個(gè)機(jī)會(huì)。多源流理論不僅為我們理解公共政策制定過(guò)程提供了一種全新的理論視角，在實(shí)踐中，也能夠被廣泛地用來(lái)解釋實(shí)際案例。（社會(huì)救助辦法的出臺(tái)）孫志剛案件、三農(nóng)問(wèn)題、教育政策的出臺(tái)、物權(quán)法的制定、個(gè)稅改革、水污染的合作治理等等。打開(kāi)“政治系統(tǒng)的黑箱”戴維.伊斯頓在其《政治生活的系統(tǒng)分析》中，將整個(gè)政治過(guò)程描述成一個(gè)黑箱。選民們把各自偏好輸入進(jìn)去在黑箱中經(jīng)過(guò)利益的聚合,最終轉(zhuǎn)化為公共政策來(lái)滿(mǎn)足選民們的需求。伊斯頓的系統(tǒng)模型為我們理解公共政策制定過(guò)程提供了一個(gè)宏觀的框架，但是對(duì)處于輸入與輸出之間的政治系統(tǒng)是如何制定公共政策的，他沒(méi)能進(jìn)行描述，而是將其成為“黑箱”。金登的多源流分析框架則揭開(kāi)了伊斯頓所構(gòu)建的黑箱，為我們理解公共政策的制定過(guò)程提供了一個(gè)獨(dú)特的視角。金登所采用的研究方法（P291頁(yè)，“論方法”）區(qū)別于其他公共政策的著作，金登在《議程、備選方案與公共政策》中采用實(shí)證方法。主要是訪(fǎng)談和案例研究，其中包括了 247次訪(fǎng)談和23項(xiàng)個(gè)案分析政府內(nèi)部的政策參與者的分析政策過(guò)程參與方丨行政當(dāng)局 II 1 1 1I總統(tǒng)本人 丨總統(tǒng)辦事人員 丨政治任命官I(mǎi)

1重要程度11非常重要 丨重要11111重要11主要影響對(duì)象11議程設(shè)立 丨備選方案11111議程設(shè)立11作用方式L1積極影響 丨擬疋備選方案1消極阻礙 丨丄 丄 丄11抬高問(wèn)皿111111可以利用的資源丨否決權(quán)、雇傭丨1及解雇、協(xié)調(diào)丨1優(yōu)勢(shì)、控制公丨1眾注憊力 丨L 丄 丄 丄11職位11111文官I(mǎi)11國(guó)會(huì)1111I11國(guó)會(huì)議員11d1國(guó)會(huì)辦事人員11重要Id 11重要11重要11備選方案Id d1議程設(shè)立11備選方案11執(zhí)行Ld dd d1造勢(shì)、推動(dòng)議程設(shè)立丄 丄11影響議員J1111長(zhǎng)期供職、專(zhuān)長(zhǎng)、與利丨法定權(quán)成、公開(kāi)性、長(zhǎng)丨與議員的關(guān)系、丨益集團(tuán)的關(guān)系、與國(guó)會(huì)丨期供職、政治信息與技丨與各種思想庫(kù)的丨的關(guān)系 丨術(shù)信息的結(jié)合 丨接觸111政府外部的政策參與者分析111政策過(guò)丨利益程參與丨集團(tuán)者 11［丄 丄111學(xué)者、研丨媒體?1究人員和丨1咨詢(xún)?nèi)藛T丨11丄 丄11與選舉有1關(guān)的參與者1111公共丨’輿論1111111競(jìng)選者丨政黨11111重要性丨非常重要丨重要（僅丨比較重要d dd d1比較 丨重要-d1重要11［丄 丄1次于利益丨1集團(tuán)）丨丄 丄1重要 丨111111111主要形丨議程設(shè)立丨備選方案丨議程備d d1政策1政策議程-d1備選晌對(duì)象丨備選方案丨丨選方案111議程 丨1方果d dd d作用 丨阻礙議d d1通過(guò)思想丨報(bào)道事件1d dd d競(jìng)選 1宜傳、1影響介人國(guó)會(huì) I介人國(guó)會(huì) I議員IIIII方式丨程、將自丨長(zhǎng)期影響丨