王霽虹-PPP項目疑難問題實務操作解析與風險防控課件

PPP項目疑難問題實務操作解析與

風險防控

王霽虹

PPP項目疑難問題實務操作解析與

風險防控

王霽虹

財政部PPP中心特邀法律專家中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁員《原子能法》起草小組成員中華全國律師協(xié)會環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會副主任住房和城鄉(xiāng)建設部建設工程監(jiān)理與項目管理戰(zhàn)略發(fā)展專家委員會成員中國水利水電建設集團科學管理委員會造價與合同管理專家中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員太原仲裁委員會仲裁員濟南仲裁委員會山東建設工程爭議評審中心評審專家中國黃金集團專家?guī)鞂＜覍I(yè)領域：基礎設施、工程地產、環(huán)境、資源和能源王霽虹高級合伙人財政部PPP中心特邀法律專家王霽虹高級合伙人第一部分PPP項目基本法律問題第一部分PPP項目基本法律問題PPP在中國的發(fā)展歷史第一輪熱潮外企主導（90年代）廣西來賓B電廠上海楊浦大橋第二輪熱潮國企主導（2000以來的十多年）高速公路奧運場館第三輪熱潮政府主導（2013年下半年）長沙磁浮工程項目80個試點項目第四輪熱潮投資海外（2014年）亞非拉美國、法國、意大利PPP在中國的發(fā)展歷史第一輪熱潮外企主導廣西來賓B電廠第二PPP項目的界定PPP即Public-Private-Partnership的縮寫，國際上并沒有統(tǒng)一的定義和界定。一般是指政府與社會資本之間通過一系列合同所形成的合作關系，政府與企業(yè)之間為了拓寬政府融資渠道，加快城市基礎設施建設，改良與提高公共服務的質量與效率，由政府和社會投資人合作進行投融資建設的模式。在此模式下，政府與企業(yè)之間系平等的合同關系，共享權益、共擔風險。PPP項目的界定財政部對PPP項目的界定:財金【2014】76號文：政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

社會資本：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本機政府所屬融資平臺公司及其他控股固有企業(yè)。財政部對PPP項目的界定:財金【2014】7財金〔2014〕113號：《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》使用者付費（UserCharge）：由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。主要適用于涉及運營環(huán)節(jié)的BOT\TOT\BTO\LOT\ROT\BTOT等模式可行性缺口補助（ViabilityGapFunding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。政府付費（GovernmentPayment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（AvailabilityPayment）、使用量付費（UsagePayment）和績效付費（PerformancePayment）。

Q:政府付費模式VS傳統(tǒng)BT財金〔2014〕113號：《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作政府付費VS傳統(tǒng)BT政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。案例：吉林江灣大橋項目（BT，總投資約3億元）山西嘉南鐵路項目（BT，總投資約20億元）福州市電力線路纜化土建工程項目（BT，總投資約20億）

財金〔2015〕57號：《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理?！泵魑慕箤T項目納入PPP模式項目庫中。政府付費VS傳統(tǒng)BT政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和改頭換面的BT：以《某省某市公用基礎設施PPP項目合作協(xié)議》為例合作模式：根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，采用PPP模式、DBFOT方式運作，由某某市人民政府通過競爭性磋商談判的形式，確定乙方和丙方組成的聯(lián)合體與政府或政府指定機構合資成立項目公司（SPV），由SPV負責項目的設計（優(yōu)化）、投資、融資、建設、維護、運營、移交等工作。移交方式：項目采取政府或政府指定機構向SPV購買項目可用性方式進行移交，SPV獲取購買服務款。本項目的購買服務款＝工程建設投資成本＋工程建設投資收益。從項目交（竣）工驗收之日或實際投入使用之日（以二者發(fā)生在先者為準）起進入購買服務期。甲方或甲方指定機構應以貨幣形式分別在購買服務期開始第12個月、24個月和36個月分別按項目購買服務款的30%、40%、30%進行支付。本項目購買服務款支付資金來源主要為章某市財政收入，包括但不限于某市土地出讓收益。甲方保證將某市土地收益優(yōu)先支付本項目購買服務款，保證將購買服務款列入年度財政預算和政府投資中長期規(guī)劃及各年度的財政預算支出計劃，并提供某市人民政府出具的相關承諾函。改頭換面的BT：以《某省某市公用基礎設施PPP項目合作協(xié)議》規(guī)范性文件對于PPP的界定

政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。國務院43號文政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財政部76號文政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。發(fā)改委2724號文規(guī)范性文件對于PPP的界定政府通過特許經營權、合理定價、財政項目分類委托運營（O&M，Operations&Maintenance）管理合同（MC，ManagementContract）租賃-運營-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）建設-擁有-運營（BOO，Build-Own-Operate）建設–運營–移交（BOT,Build-Operate-Transfer）建設–移交（BT,Build-Transfer）改建-運營-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）區(qū)域特許經營（Concession）購買–建設–運營（BBO,Buy-Build-Operate）移交-運營-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）項目分類委托運營（O&M，Operations&MainPPP項目在中國實踐中的運用1990-2012,中國共上馬1065個基礎設施PPP項目供水、供電、供暖、供氣、污水和垃圾處理廠等市政公用事業(yè)高速公路、鐵路、大橋、軌道交通、港口、碼頭、電信、電力、河道治理、體育場館、保障房、醫(yī)院、學校、公園、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、生態(tài)建設和環(huán)境保護、工業(yè)和能源、農林水利建設、地下管廊等基礎設施與公共服務項目新型城鎮(zhèn)化建設\城市綜合體\成片土地開發(fā)建設\一二級土地聯(lián)動開發(fā)PPP項目在中國實踐中的運用1990-2012,中國共上馬PPP的認識誤區(qū)BT項目的合法性及對具體項目的影響去擔保化與BT項目的回購擔保PPP與相關概念的關系PPPVS.BOTPPPVS.BTPPPVS.政府采購PPPVS.墊資施工PPP的認識誤區(qū)BT項目的合法性及對具體項目的影響去擔?；c立法現(xiàn)狀法律層級立法缺失立法層級低，彼此之間相互矛盾地方保護色彩濃厚，權利義務失衡立法現(xiàn)狀法律層級立法缺失立法層級低，彼此之間相互矛盾地方保護PPP的直接法律依據(jù)

部門規(guī)章地方法規(guī)上海市城市基礎設施特許經營管理辦法（2011年5月1日）北京市城市基礎設施特許經營條例（2006年3月1日）地方規(guī)章國務院規(guī)范性文件財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（2014年9月23日）（76號文）部門規(guī)范性文件福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見（2014年9月6日）地方規(guī)范性文件市政公用事業(yè)特許經營管理辦法（2004年5月1日）青海省市政公用事業(yè)特許經營管理條例（2009年10月1日）湖南省市政公用事業(yè)特許經營條例（2008年11月28日）國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（2014年9月21日）(43號文)部門規(guī)章地方法規(guī)上海市城市基礎設施特許經營管理辦法（2011PPP的其他主要法律依據(jù)《中華人民共和國民法通則》（2009年修訂）《中華人民共和國政府采購法》（2014年修訂）《中華人民共和國合同法》（1999）《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）《中華人民共和國公司法》（2013年修訂）《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）《中華人民共和國建筑法》（2011年修訂）《中華人民共和國價格法》（1997）《中華人民共和國稅法》（1999年修訂）《中華人民共和國擔保法》（1995）《中華人民共和國保險法》（2014年修訂）《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2013年修訂）雙邊、多邊協(xié)定和條約PPP的其他主要法律依據(jù)60號文解讀（2014年11月16日）《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制鼓勵社會資本投資運營農業(yè)和水利工程推進市政基礎設施投資運營市場化改革完善交通投融資機制鼓勵社會資本加強能源設施投資推進信息和民用空間基礎設施投資主體多元化鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道PPP新政下相關文件解讀：60號文解讀（2014年11月16日）PPP新政下相關文43號文解讀（2014年9月21日）《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)范地方政府的舉債，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性管理機制；賦予地方政府依法適度舉債權限

:省、自治區(qū)、直轄市政府有權舉債建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制:一般政府債券---一般公共預算收入償還;專項政府債券----以對應的政府性基金或專項收入償還推廣使用政府與社會資本合作模式----有一定收益的公益事業(yè)項目【沒有收益的公益事業(yè)項目BT】加強政府或有債務監(jiān)管:剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。43號文解讀（2014年9月21日）財預〔2014〕351號解讀（2014年10月23日）《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》第十一條甄別工作由財政部門牽頭負責。財政部門商有關部門對地方政府負有償還責任的存量債務進行逐筆甄別。其中:（一）通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。（二）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務。如義務教育債務。（三）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應的政府性基金收入或專項收入、能夠實現(xiàn)風險內部化的，甄別為專項債務。如土地儲備債務。（四）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務，其他部分列入專項債務。財預〔2014〕351號解讀（2014年10月23日）國發(fā)〔2015〕3號解讀（2015年1月3日）《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應年度預算，后兩年規(guī)劃指引對應年度預算。年度預算執(zhí)行結束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強化中期財政規(guī)劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。國發(fā)〔2015〕3號解讀（2015年1月3日）實行中期財政規(guī)財庫〔2015〕64號解讀（2015年3月12日）《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》省、自治區(qū)、直轄市（含經省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準；

一般債券資金收支列入一般公共預算管理；一般債券發(fā)行和償還主體為地方政府；一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當年發(fā)行規(guī)模的30%。財庫〔2015〕64號解讀（2015年3月12日）財預（2015）32號解讀（2015年3月18日）《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》專項債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為專項債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行專項債券的應由省級財政部門代辦發(fā)行，并統(tǒng)一辦理還本付息。單只專項債券應當以單項政府性基金或專項收入為償債來源。單只專項債券可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應多個項目集合發(fā)行。專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地綜合考慮項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等合理確定，但7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。財預（2015）32號解讀（2015年3月18日）《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》解讀（2015年6月1日）基礎設施和公用事業(yè)特許經營可以采取以下方式：（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（BOT)（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，