關(guān)于中國(guó)財(cái)政體制的幾點(diǎn)思考

關(guān)于中國(guó)財(cái)政體制的幾點(diǎn)思考

一、中心城市擴(kuò)張模式分稅制的財(cái)務(wù)體制已經(jīng)實(shí)施了20年，學(xué)術(shù)界對(duì)不同的看法不同。第一類是正面觀點(diǎn),認(rèn)為財(cái)政分權(quán)和分稅制財(cái)政體制調(diào)動(dòng)了地方政府積極性,是中國(guó)持續(xù)高速增長(zhǎng)的重要因素。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者很多,如錢穎一等(1996、1997、1998、1999)、鄒恒甫等(1998、2005)、張晏與龔六堂(2005)。不少學(xué)者認(rèn)為目前的分稅制總體框架合適,如劉玲玲等(2008)。1最近有的學(xué)者如孫秀林和周飛舟(2013)指出分稅制是一個(gè)理性化的制度變革,其建立了中央與地方之間關(guān)系的穩(wěn)定互動(dòng)框架,而以土地為中心的城市擴(kuò)張模式是這次改革的意外后果。2第二類是持比較否定的觀點(diǎn),從不同方面和角度分析分稅制存在的嚴(yán)重缺陷,主張要對(duì)分稅制作系統(tǒng)全面改革。如王振宇(2006)、陳憲等(2008)、張文春等(2008)、陶勇(2008)、匡小平等(2010)、浙江省財(cái)政廳課題組(2013)。3他們中間,有的認(rèn)為分稅制屬于集權(quán),財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放導(dǎo)致基層政府的支出責(zé)任過(guò)大,影響了地方經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展,特別是對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)負(fù)面影響更大。有的則認(rèn)為分稅制導(dǎo)致區(qū)域間財(cái)力的差異使公共服務(wù)區(qū)域差異越來(lái)越大,長(zhǎng)此以往將危及社會(huì)公平與穩(wěn)定。還有一些學(xué)者基于這樣的邏輯即分稅制導(dǎo)致土地財(cái)政,而土地財(cái)政導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲出現(xiàn)泡沫,如果泡沫破裂就會(huì)出現(xiàn)金融危機(jī),所以對(duì)分稅制財(cái)政體制持比較否定的態(tài)度,如張雙長(zhǎng)等(2010)、周彬等(2010)、呂煒(2012)、宮汝凱(2012)、黃國(guó)龍等(2013)。1第三類觀點(diǎn)認(rèn)為總體框架問(wèn)題不大,但作為分稅制核心內(nèi)容之一的轉(zhuǎn)移支付制度存在較大缺陷,不少學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究證實(shí)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有起到糾正地區(qū)差異的作用,如尹恒等(2007)、張恒龍等(2007)、江新昶(2007)、伏潤(rùn)民等(2008)、郭慶旺等(2008)、范子英等(2010)、賈曉俊等(2012)、褚敏等(2013)、涂立橋(2013)。2各路專家學(xué)者之所以對(duì)分稅制有如此不同的意見(jiàn),是因?yàn)樵u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一以及對(duì)中國(guó)國(guó)情特別是其中的中國(guó)政府特性不夠了解。本文重點(diǎn)探索中國(guó)政府特性,揭示其不同于西方國(guó)家的性質(zhì)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)截然不同的影響,接著提出評(píng)價(jià)分稅制的系列標(biāo)準(zhǔn),在對(duì)分稅制進(jìn)行理性分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,提出完善分稅制財(cái)政體制的看法。二、財(cái)政體制的歷史溯源一國(guó)的財(cái)政體制是一國(guó)的發(fā)展階段、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治綜合作用的產(chǎn)物。要正確評(píng)價(jià)財(cái)政體制,只能從具體的國(guó)情出發(fā),綜合地全面地加以考察。學(xué)者們對(duì)包括財(cái)政體制在內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在諸多偏頗,因?yàn)樗麄兊乃季S方式和政策結(jié)論大多源自主流經(jīng)濟(jì)學(xué)。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以英美發(fā)展階段、文化和體制為假定前提,其思維方式是英美化的,不能直接適用于對(duì)中國(guó)的分析。了解中西差異無(wú)疑將有助于我們構(gòu)建適合分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的新范式。(一)中西經(jīng)濟(jì)差異:歷史上的一個(gè)比較1.時(shí)間差異。德國(guó)哲學(xué)家費(fèi)希特(JohannGottliebFichte)在18世紀(jì)就指出時(shí)間具有兩重性,可分為編年史的時(shí)間和概念中時(shí)間(或邏輯學(xué)的時(shí)間)。3年歷和鐘表刻度所計(jì)量的時(shí)間屬于編年史時(shí)間,是以公歷紀(jì)年為代表的時(shí)間符號(hào),描繪均勻流逝的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的序列,具有絕對(duì)的數(shù)量性、平面性和等質(zhì)性。邏輯學(xué)的時(shí)間或概念中的時(shí)間,存在于認(rèn)識(shí)活動(dòng)之中,刻畫事物發(fā)展程度和性質(zhì)差異,具有相對(duì)的質(zhì)量性、立體性和異質(zhì)性。從經(jīng)濟(jì)角度,后者也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展史意義上的時(shí)間劃分,反映的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展演化過(guò)程中的不同階段。在同樣的編年史時(shí)間中,存在許多邏輯學(xué)時(shí)間。編年史時(shí)間和邏輯學(xué)時(shí)間差異,類似于人的生物年齡和實(shí)際年齡的差異。例如不論東方還是西方、中國(guó)還是美國(guó)大家都處于2013年(即編年史時(shí)間),但美國(guó)等國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家的時(shí)間階段,而中國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家的時(shí)間階段,這是中西時(shí)間差異的客觀體現(xiàn)。我們?cè)u(píng)價(jià)、分析和謀劃財(cái)政體制變革不能忽視這些差異。2.文化差異。文化在字典上的解釋,是人類創(chuàng)造的一切精神成果和物質(zhì)成果。而人和動(dòng)物的差別就是人結(jié)成社會(huì),社會(huì)中存在各種人與人的關(guān)系,故文化的核心內(nèi)涵是“人與人關(guān)系的處理模式”。在這一方面,中西存在明顯的差異。西方人講究對(duì)價(jià)和契約,易于形成直接的社會(huì)交換關(guān)系,中國(guó)人講究面子、人情和關(guān)系,易于形成間接的社會(huì)交換關(guān)系。文化對(duì)財(cái)稅制度的選擇及其運(yùn)行效果具有重要影響,本文作者曾經(jīng)做過(guò)系統(tǒng)闡述,1此處不贅述。3.社會(huì)治理差異。在不同的文化影響下,西方傾向于自治,靠自己、靠自愿合作。而中國(guó)傾向于他治,人民更希望明君圣主、賢吏好官來(lái)為民做主。這是導(dǎo)致中國(guó)政府職能范圍比較大的重要原因。4.經(jīng)濟(jì)差異。主要表現(xiàn)在所有制上,西方主要是資產(chǎn)私有制,而中國(guó)主要是資產(chǎn)公有制,表現(xiàn)為國(guó)有制或政府所有制。如果僅僅以私有制為主經(jīng)濟(jì)社會(huì)的理論概念來(lái)觀察分析以公有制為主經(jīng)濟(jì)社會(huì)的事實(shí),不可避免會(huì)出現(xiàn)偏頗。(二)中國(guó)企業(yè)法上的資產(chǎn)公司革命以上四個(gè)方面的差異,前人已經(jīng)做了很多研究,但對(duì)于政府差異,則少有人涉及。中西對(duì)社會(huì)管理中心都給予“政府(Government)”的名稱,甚至官員名稱及其層級(jí)也可互譯,但其性質(zhì)是很不一樣的。這個(gè)被忽視了的政府差異是當(dāng)代中西差異的核心部分,下面從中國(guó)和美國(guó)比較的角度闡述中國(guó)政府的特性。1.“物業(yè)公司”與“資產(chǎn)公司”的差異。如果將政府比作公司的話,美國(guó)的各級(jí)政府(聯(lián)邦政府、州政府、地方政府)是“物業(yè)公司”,而中國(guó)政府是“資產(chǎn)公司”。美國(guó)的各級(jí)政府幾乎不擁有可變現(xiàn)的大額資產(chǎn),它們不擁有大量的土地、金融資本、企業(yè)資本,僅僅擁有辦公樓、國(guó)家公園、博物館等少量資產(chǎn)。中國(guó)政府則是一個(gè)特大型的資產(chǎn)公司,中國(guó)是以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì),大多數(shù)生產(chǎn)資料為全民所有即國(guó)有,實(shí)際上為政府所有,故政府是最大的業(yè)主,擁有最多的資產(chǎn)。以土地和金融資產(chǎn)為例,中國(guó)的城鎮(zhèn)實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有,但國(guó)家在需要時(shí)可以征用,政府實(shí)際上控制著全國(guó)所有的土地。根據(jù)中央?yún)R金公司公布的信息,當(dāng)前國(guó)有金融資本大約為4萬(wàn)億~5萬(wàn)億元,包括銀行、保險(xiǎn)、證券等機(jī)構(gòu),占全部金融資本的比重為60%~70%,如果包括非金融國(guó)有企業(yè)入股國(guó)有金融企業(yè)的國(guó)有股本,金融行業(yè)國(guó)有資本占比則在80%左右。2擁有這樣龐大的資產(chǎn)體量在世界各國(guó)政府中首屈一指。2.眾多獨(dú)立的有限責(zé)任公司和單一無(wú)限責(zé)任公司的差異。美國(guó)各級(jí)政府是相互獨(dú)立的物業(yè)公司,而中國(guó)的政府資產(chǎn)公司是無(wú)限責(zé)任公司,且僅此一家。根據(jù)美國(guó)人口普查局統(tǒng)計(jì),截至2012年美國(guó)共有89004個(gè)地方政府,包括19522個(gè)自治市、3031個(gè)縣、16364個(gè)鎮(zhèn)、50087個(gè)特別區(qū),加上1個(gè)聯(lián)邦政府、50個(gè)州政府,共有89055個(gè)政府。3盡管存在聯(lián)邦政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)助,但它們之間不存在隸屬關(guān)系,如果需要合作就通過(guò)訂立契約進(jìn)行;如果產(chǎn)生糾紛就通過(guò)法院來(lái)解決,不存在上級(jí)政府指揮、協(xié)調(diào)、命令下級(jí)政府的情況(實(shí)際上不存在“上級(jí)”、“下級(jí)”概念和事實(shí)),因此它們應(yīng)該算是89055個(gè)獨(dú)立的物業(yè)公司,這些公司從法律上講如果出現(xiàn)資不抵債就會(huì)破產(chǎn),實(shí)踐中也經(jīng)常發(fā)生一些地方政府破產(chǎn)的情況,因此每年政府?dāng)?shù)均有增減。中國(guó)的情況則不相同,中國(guó)政府公司其實(shí)只有一家,但擁有很多分公司。一類分公司名稱叫“政府”的體系,即31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市,下屬還有地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等分分公司,它們之間是層層的隸屬關(guān)系,下級(jí)政府的官員實(shí)際上由上級(jí)任命,下級(jí)要按上級(jí)的統(tǒng)一指令行事。另一類分公司屬于國(guó)有資產(chǎn)體系,包括事業(yè)單位、大型國(guó)有企業(yè)、公辦大學(xué)等,它們實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)公司的專業(yè)部門,統(tǒng)一按上級(jí)指令最終是按中央指令行動(dòng)。雖然看上去(并且法律上)這些分公司、分分公司都是獨(dú)立法人,但實(shí)際上責(zé)任是連帶的,下級(jí)公司若出現(xiàn)資不抵債即由它們依附的上級(jí)政府或部門解決,或者由上級(jí)單位動(dòng)員兄弟地區(qū)或部門援助解決,或最終由中央政府買單。因此,這樣龐大的一家公司實(shí)質(zhì)上是無(wú)限責(zé)任公司。值得注意的是,在中國(guó)還有一處模糊地帶,就是農(nóng)村。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,但政府可征用,因此最基層的村委會(huì)并不是獨(dú)立的公司,而是依附了這個(gè)特大型資產(chǎn)公司,其發(fā)展?fàn)顟B(tài)如何取決于其從這個(gè)特大型資產(chǎn)公司獲得資源的多寡。是把農(nóng)村村委會(huì)當(dāng)作各個(gè)獨(dú)立“公司”看待,還是一視同仁地將其看作整個(gè)資產(chǎn)公司下的一個(gè)個(gè)分分公司,將會(huì)主導(dǎo)我們將來(lái)農(nóng)村改革的思路。本文暫把農(nóng)村稱為半分公司。于是,一個(gè)特大型的擁有許多分公司、分分公司的無(wú)限責(zé)任資產(chǎn)公司、許許多多半分公司,加上許多大小不等獨(dú)立法人(主要是外資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)),構(gòu)成了中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性特征。3.人民與“公司”關(guān)系的“外部性”和“內(nèi)部性”差異。美國(guó)各類政府與人民的關(guān)系是眾多獨(dú)立“物業(yè)公司”和轄區(qū)業(yè)主或服務(wù)對(duì)象的關(guān)系,屬于你我有別的外部關(guān)系;而中國(guó)政府和中國(guó)公民的關(guān)系,是一個(gè)特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部“經(jīng)理人”和全體股東的關(guān)系,也是“雇主”和“雇員”的關(guān)系,屬于利益共同體的內(nèi)部關(guān)系。在美國(guó)體系下,業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的談判勢(shì)力較強(qiáng),美國(guó)各級(jí)的議會(huì)可以看作是業(yè)主委員會(huì),它們的主要任務(wù)是解決預(yù)算收支問(wèn)題,通過(guò)公共選擇的過(guò)程決定稅收規(guī)模和政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)成員均通過(guò)黨派競(jìng)爭(zhēng)推舉候選人、經(jīng)業(yè)主選舉產(chǎn)生。物業(yè)公司的職責(zé)僅是確保公共產(chǎn)品的提供,讓社會(huì)機(jī)制能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn),不干預(yù)業(yè)主內(nèi)部事務(wù)。當(dāng)業(yè)主對(duì)物業(yè)公司不滿時(shí),可“用手投票”更換政府領(lǐng)導(dǎo)人,也可“用腳投票”遷移去其他地區(qū),讓轄區(qū)內(nèi)的政府破產(chǎn),理論上聯(lián)邦政府也可因資不抵債而破產(chǎn),個(gè)別政府破產(chǎn)不影響其他政府的存在。在中國(guó),人民與政府的關(guān)系是一個(gè)大公司內(nèi)部“雇員”與“雇主”的關(guān)系?！肮椭鳌笔羌w,其成員選擇采用老雇主選新雇主、上級(jí)雇主選下級(jí)雇主、雇員參與并認(rèn)可等選能任賢的辦法。雇主集體成員需要自醒自律,樹(shù)立對(duì)股東負(fù)責(zé)的信念,以雇員(也是股東)整體利益為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)把資產(chǎn)公司蛋糕做大并盡量公平地分配蛋糕的共同愿望。政府對(duì)全體人民承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。只有當(dāng)多數(shù)人民難以認(rèn)同這個(gè)政府時(shí),政府才會(huì)整體瓦解。一旦政府瓦解,就意味著人民共同所有的特大型資產(chǎn)公司破產(chǎn),人民作為股東和雇員將承受多元損失,成為最大的受害者。一般情況下,人民也不會(huì)讓與自己利益休戚相關(guān)的這家特大型資產(chǎn)公司破產(chǎn)。由于資產(chǎn)公司內(nèi)部存在無(wú)限連帶責(zé)任,因此不存在個(gè)別政府破產(chǎn)問(wèn)題。中國(guó)政府的權(quán)責(zé)以及生命力遠(yuǎn)大于美國(guó)聯(lián)邦、州和眾多地方政府。綜上所述,中國(guó)政府是一個(gè)中國(guó)全體人民共有的特大型無(wú)限責(zé)任資產(chǎn)公司,也履行提供公共產(chǎn)品的物業(yè)公司職責(zé)。(三)中國(guó):實(shí)現(xiàn)了隱性資產(chǎn)的管理和監(jiān)督的功能,局正是因?yàn)樵S多專家學(xué)者忽視了中國(guó)政府的上述特性,簡(jiǎn)單地采用西方固有的思維方式來(lái)分析中國(guó)、預(yù)測(cè)中國(guó),結(jié)果往往與事實(shí)大相徑庭。相反,只要充分地認(rèn)識(shí)了中國(guó)政府的種種特性,就可以很好地解釋中國(guó)許許多多重大經(jīng)濟(jì)事件的后果為什么會(huì)與美國(guó)等西方國(guó)家不同,例如政府債務(wù)、房?jī)r(jià)高漲、土地財(cái)政。學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者基于一般經(jīng)濟(jì)學(xué)分析思維和出于對(duì)西歐部分國(guó)家發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)、美國(guó)出現(xiàn)聯(lián)邦政府停擺危機(jī)的關(guān)注和擔(dān)憂,認(rèn)為中國(guó)目前出現(xiàn)的地方政府巨額債務(wù)弄不好也將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)。筆者當(dāng)然不認(rèn)為地方政府可以無(wú)限借債,但學(xué)術(shù)界多數(shù)人的觀點(diǎn)也不無(wú)偏頗。其偏頗的根源就在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到中國(guó)政府的特性。在西方體制下,政府借債只能是公債,公債靠稅收歸還,一旦人民即業(yè)主不同意增稅,只能通過(guò)借新債還舊債的辦法解決政府開(kāi)支不足問(wèn)題,這個(gè)辦法遇到債務(wù)上限就不可持續(xù),主權(quán)債務(wù)危機(jī)就會(huì)爆發(fā)。在中國(guó)的體制下,地方政府是特大型資產(chǎn)公司的分公司,擁有土地等巨額資產(chǎn)。中國(guó)地方政府發(fā)行的債務(wù)是以資產(chǎn)為依據(jù)的,不是公債。按照會(huì)計(jì)學(xué)常識(shí),只要發(fā)行或欠下的債務(wù)沒(méi)有超過(guò)其擁有的資產(chǎn)數(shù)額,就不存在資不抵債的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),更談不上債務(wù)危機(jī)。更何況中國(guó)和西方國(guó)家借債的用途不同,西方國(guó)家借債用于公共產(chǎn)品提供,用于公共消費(fèi)。中國(guó)地方政府借債主要是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在創(chuàng)造了新資產(chǎn)的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了其他資產(chǎn)的保值增值。此外,在中國(guó)由于預(yù)算編制和執(zhí)行往往留有余地,加上時(shí)間差,各級(jí)政府和單位存有大額沉淀資金,按照經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù),較發(fā)達(dá)地區(qū)和資金量大的部門其沉淀下來(lái)的資金相當(dāng)于一年的預(yù)算收入。這些資金可以被看成是“隱性資產(chǎn)”,是部門或地方政府承擔(dān)“隱性債務(wù)”的依托。學(xué)術(shù)界在計(jì)算地方政府或部門隱性債務(wù)時(shí),忽視了隱性資產(chǎn)的存在,擴(kuò)大了凈債務(wù)數(shù)額。對(duì)高房?jī)r(jià)及房地產(chǎn)泡沫的認(rèn)識(shí)存在同樣的情況。多數(shù)學(xué)者按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維和西方國(guó)家出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫破裂就導(dǎo)致金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的邏輯,也認(rèn)定中國(guó)房?jī)r(jià)高漲必然引發(fā)金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)。筆者不認(rèn)為房?jī)r(jià)越高越好,主張房?jī)r(jià)要平穩(wěn),但也不敢茍同多數(shù)學(xué)者的上述邏輯。上述邏輯同樣忽視了中國(guó)政府的特性。在西方國(guó)家,銀行等金融機(jī)構(gòu)為一般私有,政府不擁有大量資產(chǎn)。公民購(gòu)房時(shí)大量依賴銀行貸款,房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)下跌時(shí),購(gòu)房者還不起債,導(dǎo)致銀行出現(xiàn)大量壞賬,引發(fā)連鎖反應(yīng),達(dá)到一定規(guī)模就爆發(fā)金融危機(jī)。出現(xiàn)危機(jī)時(shí),政府只能通過(guò)借債增加財(cái)政赤字的辦法救助,這個(gè)力度是非常有限的,且后續(xù)負(fù)面影響很大。與西方國(guó)家不同,中國(guó)主要金融體系為國(guó)有,實(shí)際上是政府組成部分,國(guó)有銀行一旦出現(xiàn)呆壞賬,政府可統(tǒng)籌兼顧,建立資產(chǎn)管理公司進(jìn)行剝離,待經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,資產(chǎn)升值,又會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡和增長(zhǎng)。中國(guó)的國(guó)有銀行基于政府信用,實(shí)質(zhì)只是這個(gè)特大型資產(chǎn)公司的專業(yè)部門,以全民為后盾,故而出現(xiàn)類似于次貸危機(jī)情況的概率是很小的。如果利用好這一優(yōu)勢(shì),中國(guó)完全可以擁有相較西方國(guó)家更長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)繁榮周期。基于上述討論,中國(guó)不用擔(dān)心房?jī)r(jià)過(guò)高后地產(chǎn)泡沫破裂導(dǎo)致的金融危機(jī),也不需要簡(jiǎn)單地采用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的辦法實(shí)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控,而是可以更自主地讓市場(chǎng)對(duì)房地產(chǎn)資源配置起決定性作用,政府的職責(zé)是建立讓房?jī)r(jià)平穩(wěn)的機(jī)制(如破除土地供應(yīng)壟斷和房屋開(kāi)發(fā)壟斷、禁止銷售毛坯房讓房屋不僅是投資品等),而不是直接去控制房?jī)r(jià)。學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政一片罵聲,認(rèn)為土地財(cái)政是不合理的、是分稅制下的無(wú)奈之舉,不是一種正常的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)行為。有的學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政是房?jī)r(jià)上漲的主要推手,已成為當(dāng)前中國(guó)房地產(chǎn)投機(jī)泡沫積累起來(lái)的重要原因。1土地財(cái)政中隱含了尋租、土地資源利用代際不公、土地資源配置效率損失、收入分配不公加劇、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列問(wèn)題。2土地財(cái)政扭曲了政府職能,削弱了宏觀調(diào)控,加大了金融風(fēng)險(xiǎn),加劇了社會(huì)不穩(wěn)定隱患。3土地財(cái)政正面的實(shí)際經(jīng)濟(jì)后果與完全負(fù)面的理論評(píng)價(jià)形成鮮明對(duì)照。之所以學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政做出幾乎一致的完全否定的看法,是因?yàn)閷W(xué)者們被政府只能是“物業(yè)公司”并且只能提供公共產(chǎn)品的思維定勢(shì)固化了,對(duì)政府從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng),甚至“賣地”感到奇怪和不可思議,主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和西方國(guó)家哪有政府賣地的事情?也就是說(shuō)他們不了解中國(guó)政府的特性,只看到政府這個(gè)名稱,沒(méi)有見(jiàn)到政府的實(shí)質(zhì)。根據(jù)前面分析,既然中國(guó)各級(jí)政府是資產(chǎn)公司,那么土地作為政府資產(chǎn)公司重要的資產(chǎn),政府作為“地主”適時(shí)運(yùn)用這一重要生產(chǎn)要素和天賦資源,撥動(dòng)其他資源,發(fā)展經(jīng)濟(jì),是一件無(wú)可厚非的事情。美國(guó)的土地是私有的,在國(guó)家發(fā)展歷程中自然由私人開(kāi)發(fā),而中國(guó)的土地為政府所有,當(dāng)然應(yīng)該由政府這個(gè)資產(chǎn)公司主導(dǎo)開(kāi)發(fā)。土地財(cái)政實(shí)際的積極作用是不可忽視的:1.土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為中國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的快速推進(jìn)機(jī)制;2.通過(guò)土地資產(chǎn)變現(xiàn),增大市縣財(cái)力,加速中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),縮小城鄉(xiāng)差異,改善民生;3.通過(guò)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程,提升土地價(jià)值,實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,壯大中國(guó)政府這一特大型資產(chǎn)公司的資產(chǎn)總量。土地財(cái)政也是可持續(xù)的。中國(guó)幅員遼闊,戶籍角度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程剛剛過(guò)半,地理角度的城鎮(zhèn)化還只是點(diǎn)的進(jìn)行未實(shí)現(xiàn)面的展開(kāi),未開(kāi)發(fā)的土地還有很多。且中國(guó)的建筑壽命普遍較短,即使地理角度的城鎮(zhèn)化完成,還將面臨舊城改造。西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展,不是還有房地產(chǎn)市場(chǎng)而且某些時(shí)候還很紅火嗎?因此,關(guān)于土地財(cái)政不可持續(xù)的擔(dān)心是多余的。不可否認(rèn),當(dāng)前土地財(cái)政也存在一些問(wèn)題,例如土地供應(yīng)壟斷是導(dǎo)致房?jī)r(jià)只升不降的原因,但這是壟斷問(wèn)題,而不是土地財(cái)政本身的問(wèn)題;全民土地,但市縣受益,某些財(cái)力雄厚的地區(qū)因此而過(guò)度提供公共產(chǎn)品,土地收益在這個(gè)特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部的分配不合理,一定程度加劇區(qū)域發(fā)展不均衡;低價(jià)征用、高價(jià)出售使農(nóng)村集體土地收益被嚴(yán)重剝奪,需要通過(guò)土地市場(chǎng)城鄉(xiāng)一體化來(lái)解決。這些都屬于運(yùn)作體制、分配體制、管理體制的問(wèn)題,不能以此否定土地財(cái)政的合理性和必然性,這些問(wèn)題通過(guò)完善分稅制也可以化解。三、基于中國(guó)特殊社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)政治背景的分稅制對(duì)中西差異的認(rèn)識(shí),特別是對(duì)中國(guó)政府特性及其經(jīng)濟(jì)后果的認(rèn)識(shí),使我們看到在判斷財(cái)政體制是否合意時(shí),除了要根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)一般標(biāo)準(zhǔn)還要根據(jù)基于中國(guó)特殊社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)政治背景的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),從而才能客觀全面把握現(xiàn)行分稅制的情況及其發(fā)展方向。(一)“綜合說(shuō)”對(duì)于中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家利益分配的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于財(cái)政體制是否合意有三項(xiàng)一般標(biāo)準(zhǔn),即效率、公平和確定。效率標(biāo)準(zhǔn),指邊際稅收等于公共產(chǎn)品邊際成本,滿足納稅人偏好,公共產(chǎn)品的供給要講規(guī)模經(jīng)濟(jì),防止被迫性區(qū)際移民等,通俗地講就是要恰到好處、沒(méi)有扭曲。公平標(biāo)準(zhǔn),指基本公共服務(wù)均等,避免區(qū)域差異擴(kuò)大等,通俗地講就是在分配財(cái)政利益時(shí)能夠使老百姓權(quán)利共享、受益均等。確定標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)規(guī)定明確、政策透明,相對(duì)穩(wěn)定,可預(yù)期,以減少行政成本、防止腐敗。在政府僅僅是“物業(yè)公司”的社會(huì)中,這些標(biāo)準(zhǔn)就足夠了。但考慮到中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在的五個(gè)方面的差異,特別是政府性質(zhì)的差異,這些標(biāo)準(zhǔn)就不夠充分了。在中國(guó),中央和地方財(cái)政關(guān)系的著眼點(diǎn)不是獨(dú)立“物業(yè)公司”之間的你我關(guān)系,而是特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部總公司和分公司之間的利益分配關(guān)系。因此,除上述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)外還要加上五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),包括:第一,是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中國(guó),政府是資產(chǎn)、資本的最大所有者和經(jīng)營(yíng)者,經(jīng)濟(jì)發(fā)展由政府主導(dǎo),財(cái)政體制是否合意要看是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使蛋糕做大,公司內(nèi)部所有成員利益增加,這是判斷財(cái)政體制好壞的第一標(biāo)準(zhǔn)。第二,是否有利于政治穩(wěn)定。就是能否避免長(zhǎng)期以來(lái)重復(fù)出現(xiàn)的一統(tǒng)就死、一散就亂的局面,避免過(guò)分集中也避免諸侯割據(jù)。特別要避免各級(jí)分公司都成為獨(dú)立公司,如果出現(xiàn)這種情況這一特大型資產(chǎn)公司很容易陷于瓦解。第三,是否有利于達(dá)到區(qū)域均衡。在中國(guó),因?yàn)樽匀环A賦等原因,區(qū)域差異比較大,財(cái)政體制必須致力于縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距。如果不但沒(méi)有縮小,而且擴(kuò)大了這些差距,就違反了公司內(nèi)部利益共享的基本原則,會(huì)降低公司成員對(duì)公司的認(rèn)同感,嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致公司離散。第四,是否改善了民生。即是否使教育、衛(wèi)生、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、居住條件等得到不斷改善。公司的利益增加應(yīng)當(dāng)讓全體公司成員共享,通過(guò)民生改善,讓公司成員生活水平不斷提高,公司的存在和發(fā)展才有意義。第五,是否節(jié)約了財(cái)政成本。財(cái)政收支決策、運(yùn)行,財(cái)力在各個(gè)分公司、分分公司的分配,需要付出成本,包括信息成本和管理成本,這些成本是對(duì)資源的虛耗,要厲行節(jié)約。(二)“中央—適合中國(guó)國(guó)情的模式是非對(duì)稱型財(cái)政體制筆者曾經(jīng)提出并系統(tǒng)論證中國(guó)財(cái)政體制的改革方向是“非對(duì)稱型分稅制”。1其目標(biāo)是正確處理中國(guó)政府這一特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部不同層級(jí)分公司的利益關(guān)系,既保證資產(chǎn)公司整體穩(wěn)定,又充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其基本特征是中央稅占全部稅收總額的大部分、地方支出占全部財(cái)政支出大多數(shù)。1.以中央稅為主體的稅種劃分。特別是流轉(zhuǎn)稅,稅負(fù)可轉(zhuǎn)嫁,不宜做地方稅,而要適當(dāng)?shù)叵燃泻蠓峙?。不一定建立地方稅體系,即使要建,地方稅體系也不必全國(guó)“一刀切”,而要依照地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同分別制定。2.稅收管理權(quán)以中央為主。3.稅款的使用以地方為主。學(xué)術(shù)界比較流行的要建立“對(duì)稱型分稅制”的觀點(diǎn)值得商榷。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,既然從政治體制上實(shí)行分級(jí)管理,財(cái)政也應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級(jí)管理,每一級(jí)政府均有其獨(dú)立的財(cái)政,相應(yīng)地要建立地方稅收體系,獲得能滿足其財(cái)政支出需要的稅收。這是許多人認(rèn)同的觀點(diǎn),已成為處理中央和地方財(cái)稅關(guān)系的重要理論原則。有的學(xué)者在此基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展,提出“七個(gè)一級(jí)”即一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)。這一觀點(diǎn)充分體現(xiàn)了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處理中央和地方財(cái)政關(guān)系的習(xí)慣思維,即收支對(duì)稱、分級(jí)包干。具體地說(shuō),就是通過(guò)一種辦法(總額分成、定額或比例上解、定額補(bǔ)助或分稅)劃分中央和地方收入,劃分后各管各的,包干到底、自求平衡、分灶吃飯。首先,上述觀點(diǎn)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。這是一種對(duì)美國(guó)體制做了簡(jiǎn)單化、表面化觀察而得來(lái)的認(rèn)識(shí)。在美國(guó),各層次政府為獨(dú)立的物業(yè)公司,他們之間沒(méi)有隸屬關(guān)系,都是獨(dú)立的法人實(shí)體,不可能像中國(guó)政府那樣,由中央獲得大部分收入,然后通過(guò)一定方式在各層級(jí)政府之間進(jìn)行分配,因此,在美國(guó)每個(gè)政府都有自己的稅系,聯(lián)邦以所得稅為主、州以銷售稅和附征的所得稅為主,而地方政府形成了以房地產(chǎn)稅為主體的地方稅系。確實(shí)形成了“七個(gè)一級(jí)”。這是美國(guó)歷史自然發(fā)展的結(jié)果,制度形成基于美國(guó)特殊的歷史文化。即便如此,美國(guó)的分稅制也不是完全對(duì)稱的,美國(guó)州和地方政府,其本級(jí)稅收收入只占其預(yù)算開(kāi)支的一部分,聯(lián)邦和州的轉(zhuǎn)移支付是它們的重要收入來(lái)源,據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年美國(guó)州和地方財(cái)政總收入中來(lái)自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的部分達(dá)24.7%,通過(guò)州和地方稅系收取的稅收只占51.2%,其余為規(guī)費(fèi)收入;地方政府層面,來(lái)自聯(lián)邦和州的轉(zhuǎn)移支付占其總收入的比重為33.19%,來(lái)源本級(jí)政府稅收收入占34.63%,其中房地產(chǎn)稅占25.7%。1在中國(guó),由于政府是一個(gè)特大型的資產(chǎn)公司,中央與地方政府的關(guān)系是總公司與分公司的關(guān)系,它們之間存在無(wú)限連帶責(zé)任關(guān)系,不可能通過(guò)“七個(gè)一級(jí)”實(shí)現(xiàn)真正的分灶吃飯。即使刻意去做了這種制度安排,實(shí)際上也是名不副實(shí)。其次,不符合效率原則。即使高度發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況也存在,相當(dāng)多的地方通過(guò)地方稅體系獲得的收入根本無(wú)法滿足其財(cái)政需要。更何況中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國(guó)家,讓各地財(cái)力自求平衡,會(huì)使區(qū)域差距惡化,輕則造成市場(chǎng)分割,重則導(dǎo)致地區(qū)割據(jù),還會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因?yàn)榈胤綖榱俗郧筘?cái)政平衡,必然熱衷于舉辦一些短期內(nèi)見(jiàn)效、收入大的項(xiàng)目,使某些從全國(guó)看來(lái)要限制發(fā)展的落后企業(yè)、落后產(chǎn)品,在地方成為保護(hù)扶植對(duì)象,重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)情況難以有效制止,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理。因此,在中國(guó)目前的政治經(jīng)濟(jì)格局下,對(duì)地方政府實(shí)行對(duì)稱型分稅制財(cái)政體制會(huì)產(chǎn)生很大的資源浪費(fèi)和效率損失。再次,不具備實(shí)行的稅制條件。建立對(duì)稱型分稅制財(cái)政體制,還存在稅制結(jié)構(gòu)上的障礙。要讓一級(jí)政權(quán)均有獨(dú)立的地方稅體系,且能夠做到收支自求平衡,前提是通過(guò)地方稅體系獲得的收入能夠滿足地方政府的基本需要。而要能做到這一點(diǎn),需要具備這樣的條件即主要稅源(如所得稅、增值稅等)分布存在層次均衡性,次主要稅源(如財(cái)產(chǎn)稅、單環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅)分布存在區(qū)域均衡性。所得稅比較符合層次均衡性的要求,即每一級(jí)政府均可同源征收,但中國(guó)目前實(shí)行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu),最大宗的稅源采取流轉(zhuǎn)稅征收的方式,流轉(zhuǎn)稅具有可轉(zhuǎn)嫁性,負(fù)稅人與納稅人往往不一致,納稅地與負(fù)稅地也往往不一致,各級(jí)政府對(duì)同一稅源多級(jí)征稅會(huì)產(chǎn)生很大扭曲,故對(duì)流轉(zhuǎn)稅只能采取一級(jí)政府征收的辦法,道道課征的流轉(zhuǎn)稅(增值稅、傳統(tǒng)全值流轉(zhuǎn)稅)最好由中央政府課征,然后采取縱向分配的辦法。次主要稅源是否存在區(qū)域分布均衡性是地方政府能否形成主體稅種的關(guān)鍵。只有區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡,單環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅(如零售稅)、財(cái)產(chǎn)稅的稅源分布才能處于均衡狀態(tài),一方面才能做到負(fù)稅人居住地課稅,從而建立納稅與用稅(提供公共產(chǎn)品)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平;另一方面才能保證不同區(qū)域的政府能通過(guò)地方稅獲得基本收入。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,次主要稅源的分布很不均衡,發(fā)達(dá)地區(qū)稅源很大,而相對(duì)落后地區(qū)稅源較小,在這種情況下,一級(jí)政權(quán)通過(guò)一級(jí)地方稅體系,不可能實(shí)現(xiàn)基本財(cái)政收支的平衡?？倳?huì)有相當(dāng)多的地方政府需要上級(jí)的支持才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。(三)完善財(cái)政體制目前中國(guó)財(cái)政體制屬于不完全的非對(duì)稱型分稅制。從一般預(yù)算看,中央財(cái)政收入與地方財(cái)政收入各居其半,但中央財(cái)政收入很大部分通過(guò)轉(zhuǎn)移支付成為地方收入重要來(lái)源,最終財(cái)政支出是地方占大部分(約85%)、中央占小部分(約15%)。根據(jù)前述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),僅從一般預(yù)算角度,筆者認(rèn)為,中國(guó)目前的財(cái)政體制其大架構(gòu)、大格局合適。根據(jù)實(shí)證研究成果,分稅制與高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)。因此滿足第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近20年中國(guó)政局穩(wěn)定,中央地方關(guān)系整體協(xié)調(diào),符合政治穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施、教育硬件設(shè)施、城市其他基