公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法政策解讀

《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理措施》政策解讀

中鐵十八局集團(tuán)有限企業(yè)廈門xx項(xiàng)目經(jīng)理部2023年7月23日簡(jiǎn)介2023年6月交通運(yùn)送部頒布了《公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理措施》（中華人民共和國交通運(yùn)送部令2023年第25號(hào)）（如下簡(jiǎn)稱《措施》），并于2023年8月1日起施行。為便于大家愈加好地了解該《措施》的有關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好落實(shí)實(shí)施工作，現(xiàn)就《措施》修訂的背景、工作過程及主要內(nèi)容解讀如下;一、修訂的背景現(xiàn)行的《措施》是2023年出臺(tái)的，對(duì)加強(qiáng)公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)管理，預(yù)防和降低生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全起到了主要作用。但是，伴隨安全生產(chǎn)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，國家對(duì)安全生產(chǎn)工作越來越注重，制修訂一大批法律法規(guī)，出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，對(duì)安全生產(chǎn)提出了更高的監(jiān)管要求，尤其是2023年12月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院有關(guān)推動(dòng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，對(duì)安全生產(chǎn)改革發(fā)展進(jìn)行了全方面布署。同步，“十三五”期公路水運(yùn)工程建設(shè)依然量大且面廣線長(zhǎng)，工程安全監(jiān)督管理出現(xiàn)某些新情況、新問題，安全生產(chǎn)事故還處于易發(fā)多發(fā)的高峰期，尤其是重特大事故還未有效遏制，亟待進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善行業(yè)施工安全監(jiān)督管理機(jī)制?，F(xiàn)行《措施》與最新的法律法規(guī)、政策要求等方面存在某些不合用、不明確和不完善等情況，已經(jīng)不能很好地適應(yīng)上位法要求和新形勢(shì)下安全生產(chǎn)工作需要，有必要進(jìn)行全方面修訂。二、修訂的內(nèi)容現(xiàn)行《措施》章節(jié)構(gòu)造（共五章、44個(gè)條款），新《措施》章節(jié)構(gòu)造略有調(diào)整，共六章、59個(gè)條款，涉及第一章總則，共10個(gè)條款，第二章安全生產(chǎn)條件，共16個(gè)條款，第三章安全生產(chǎn)責(zé)任，共17個(gè)條款，第四章監(jiān)督管理，共10個(gè)條款，第五章罰則，共4個(gè)條款，第六章附則2個(gè)條款。其中，第五章為新增章節(jié)，根據(jù)法律法規(guī)等要求，將行業(yè)具有操作條件的行政處分事項(xiàng)明晰化，便于各地執(zhí)行；第四章更名為監(jiān)督管理，其他章節(jié)名稱未修改?！洞胧氛鹿?jié)名稱與新《安全生產(chǎn)法》保持一致性。三、內(nèi)容解讀與現(xiàn)行《措施》相比，新《措施》修訂的主要內(nèi)容可歸納為“一界定、一規(guī)范、五完善”，詳細(xì)如下：第一，界定公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)的主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任?！洞胧犯鶕?jù)《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等上位法，全方面要求了建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測(cè)、安全服務(wù)等單位在公路水運(yùn)工程建設(shè)過程中的安全生產(chǎn)責(zé)任，并要求各單位應(yīng)該建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核原則等內(nèi)容。同步《措施》要求交通運(yùn)送主管部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)行為和下級(jí)交通運(yùn)送主管部門推行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)情況的監(jiān)督檢驗(yàn)，并明確了檢驗(yàn)監(jiān)督的計(jì)劃編制要求、檢驗(yàn)內(nèi)容、可采用的措施及處理手段等。三、內(nèi)容解讀第二，規(guī)范公路水運(yùn)工程施工安全生產(chǎn)條件。《措施》明確要求從業(yè)單位應(yīng)該具有法律、法規(guī)、規(guī)章和工程建設(shè)強(qiáng)制性原則要求的安全生產(chǎn)條件；并在上位法要求基礎(chǔ)上，結(jié)合公路水運(yùn)工程實(shí)際，從安全生產(chǎn)管理人員配置、特種作業(yè)人員、施工機(jī)械設(shè)備和機(jī)具、資金投入、施工現(xiàn)場(chǎng)管理、工程保險(xiǎn)等環(huán)節(jié)全方面要求了從業(yè)單位應(yīng)該達(dá)成的條件，并經(jīng)過招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)文件、施工協(xié)議、專題施工方案、現(xiàn)場(chǎng)安裝驗(yàn)收等關(guān)鍵載體、要點(diǎn)環(huán)節(jié)等進(jìn)一步增進(jìn)安全生產(chǎn)條件的落地，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)鏈條閉合管理。第二章安全生產(chǎn)條件除了保存的原有條款外，其他新增或修改的條款內(nèi)容按照有法有據(jù)的要求進(jìn)行了補(bǔ)充。在“專職安全管理人員”的配置上，《措施》在現(xiàn)行要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合公路水運(yùn)工程實(shí)際進(jìn)行了微調(diào)，要求施工單位根據(jù)工程施工作業(yè)特點(diǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)以及施工組織難度，按照年度施工產(chǎn)值配置專職安全生產(chǎn)管理人員，不足5000萬元的至少配置1名；5000萬元以上不足2億元的按每5000萬元不少于1名的百分比配置；2億元以上的不少于5名，且按專業(yè)配置專職安全生產(chǎn)管理人員。三、內(nèi)容解讀第三，完善公路水運(yùn)工程施工安全風(fēng)險(xiǎn)管控與事故隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制。這是根據(jù)十八屆三中全會(huì)公報(bào)精神以及國務(wù)院安委辦推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控隱患治理雙重預(yù)防機(jī)制的意見，力求抓小抓早，從源頭上防范安全事故。《措施》一方面強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控貫穿施工安全生產(chǎn)全過程各環(huán)節(jié)，要求公路水運(yùn)工程應(yīng)該按要求開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，設(shè)計(jì)單位根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論完善設(shè)計(jì)方案，施工單位應(yīng)該對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的分部分項(xiàng)工程編制專題施工方案、綜合應(yīng)急預(yù)案、施工專題應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置防范等，首次將安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與專題施工方案、應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案等有機(jī)銜接，建立交通運(yùn)送行業(yè)施工安全風(fēng)險(xiǎn)管控體系；另一方面堅(jiān)持隱患就是事故的觀念，落實(shí)事故隱患排查登記、治理銷號(hào)、掛牌督辦和違法違規(guī)信息公開等有關(guān)制度，使之成為長(zhǎng)久化措施要求?！洞胧吠揭蠼煌ㄟ\(yùn)送主管部門對(duì)監(jiān)督檢驗(yàn)過程中發(fā)覺的安全問題或者事故隱患應(yīng)該作出相應(yīng)處理，力求把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患形成之前，把隱患消滅在事故前面，倒逼企業(yè)落實(shí)隱患排查治理的主體責(zé)任。三、內(nèi)容解讀第四，完善安全生產(chǎn)違法違規(guī)信息統(tǒng)計(jì)制度。這是根據(jù)國家信用體系建設(shè)新形勢(shì)作出的新要求，充分發(fā)揮信用管理在預(yù)防和治理安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為中的作用?！洞胧芬蠼煌ㄟ\(yùn)送主管部門應(yīng)該建立公路水運(yùn)工程從業(yè)單位和從業(yè)人員安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為信息庫，對(duì)五類違法行為實(shí)施相應(yīng)的安全生產(chǎn)信用統(tǒng)計(jì)，實(shí)施安全生產(chǎn)失信黑名單制度，并及時(shí)將有關(guān)信息納入交通運(yùn)送和有關(guān)統(tǒng)一信用信息共享平臺(tái)，依法向社會(huì)公開。三、內(nèi)容解讀第五，完善行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任追究制度。一是進(jìn)一步界定安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，突出行業(yè)主管部門履職情況的層級(jí)督查以及項(xiàng)目安全生產(chǎn)行為的監(jiān)督檢驗(yàn)，強(qiáng)化督查工作的計(jì)劃性和程序性，明確督查內(nèi)容、可采用的措施及處理手段，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)施工安全監(jiān)管行為?？刹捎玫氖侄紊显鲩L(zhǎng)了提前二十四小時(shí)以書面方式告知有關(guān)單位，采用停止供電、停止供給民用爆炸品等強(qiáng)制性措施。二是強(qiáng)調(diào)要綜合運(yùn)使用方法治和信息化等手段，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法技術(shù)裝備建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法、嚴(yán)格、精確、高效執(zhí)法。三是根據(jù)《中共中央國務(wù)院有關(guān)推動(dòng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單、盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的要求精神，并參照國家安監(jiān)總局與住建部有關(guān)部門規(guī)章等規(guī)范性文件的詳細(xì)做法，增長(zhǎng)了“盡職免責(zé)”的條款，要求交通運(yùn)送主管部門在進(jìn)行安全生產(chǎn)責(zé)任追究時(shí)，被問責(zé)部門及其工作人員按照法律、法規(guī)、規(guī)章和原則要求的方式、程序、計(jì)劃已經(jīng)推行安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)，但因從業(yè)單位及其從業(yè)人員拒不執(zhí)行從而造成安全生產(chǎn)責(zé)任事故等六種情形，被問責(zé)部門及其工作人員可不承擔(dān)責(zé)任，這也是落實(shí)落實(shí)《交通運(yùn)送部辦公廳有關(guān)印發(fā)<公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則>的告知》（交辦安監(jiān)[2023]59號(hào)）的詳細(xì)要求。考慮到紀(jì)檢部門、上級(jí)機(jī)關(guān)等外部追究交通運(yùn)送部門責(zé)任時(shí)的免責(zé)情形，部門規(guī)章無權(quán)作出要求，《措施》僅要求了在交通運(yùn)送部門內(nèi)部追究責(zé)任時(shí)的盡職免責(zé)情形。三、內(nèi)容解讀第六，完善施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)要點(diǎn)危險(xiǎn)環(huán)節(jié)的管理制度。結(jié)合經(jīng)典案件，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步強(qiáng)化高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和部位的施工安全技術(shù)管理和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、特種設(shè)備安全管理、火工品現(xiàn)場(chǎng)管理、大型臨時(shí)設(shè)施設(shè)備管理等的詳細(xì)措施要求。三、內(nèi)容解讀第七，完善從業(yè)人員安全培訓(xùn)考核制度。依法督促企業(yè)落實(shí)從業(yè)人員安全培訓(xùn)要求，加強(qiáng)特種作業(yè)人員和專職施工安全管理人員崗前培訓(xùn)、操作考試以及安全技術(shù)交底。四、實(shí)施計(jì)劃計(jì)劃從五個(gè)方面層層扎實(shí)，確保新《措施》起到預(yù)期效果。第一是加強(qiáng)《措施》宣貫。措施自2023年8月日起施行。各地交通運(yùn)送主管部門、從業(yè)單位要有計(jì)劃組織對(duì)《措施》的宣貫學(xué)習(xí)，明確各自職責(zé)、責(zé)任義務(wù)和有關(guān)的行為規(guī)范，確?！洞胧仿鋵?shí)。四、實(shí)施計(jì)劃第二是建立安全應(yīng)急原則體系。國家和行業(yè)制定有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，可要求經(jīng)過技術(shù)原則等合適方式以確保其詳細(xì)實(shí)施。2023年1月16日交通運(yùn)送部辦公廳公布《交通運(yùn)送安全應(yīng)急原則體系（2023年）》，這是在既有交通運(yùn)送各專業(yè)原則化技術(shù)體系的基礎(chǔ)上，按照交通運(yùn)送行業(yè)安全應(yīng)急職責(zé)分工和要點(diǎn)領(lǐng)域劃分，對(duì)交通運(yùn)送安全應(yīng)急原則進(jìn)行重新梳理構(gòu)架，形成交通運(yùn)送安全應(yīng)急原則體系。納入體系的安全應(yīng)急原則界定為直接為保障保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全、公共安全和環(huán)境安全制定的原則，分為基礎(chǔ)原則、管理原則、技術(shù)原則、措施原則和產(chǎn)品原則。其中，工程建設(shè)安全應(yīng)急領(lǐng)域涉及施工作業(yè)場(chǎng)合的安全原則、施工作業(yè)、施工工藝的安全原則、施工設(shè)備、設(shè)施、機(jī)具和安全防護(hù)用具以及應(yīng)急搶險(xiǎn)施救的專用設(shè)施等的產(chǎn)品安全原則等?！笆濉睍r(shí)期是交通運(yùn)送安全應(yīng)急原則體系建設(shè)的主要的窗口期，各級(jí)交通運(yùn)送主管部門應(yīng)該結(jié)合本地域?qū)嶋H，制定本地域公路水運(yùn)工程安全應(yīng)急原則體系，聯(lián)合地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門制修訂公路水運(yùn)工程安全應(yīng)急地方原則。四、實(shí)施計(jì)劃第三是完善信用評(píng)價(jià)和信用信息管理系統(tǒng)。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要建立健全社會(huì)征信體系，表揚(yáng)誠信，懲戒失信。安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，誠信遵法是對(duì)從業(yè)單位的最低要求。反而，安全生產(chǎn)非法違法、違規(guī)、違章是從業(yè)單位缺乏誠信的最直接體現(xiàn)，有必要引入信用機(jī)制對(duì)安全生產(chǎn)重大違法行為予以公開和懲戒。各級(jí)交通運(yùn)送主管部門應(yīng)加緊推動(dòng)公路水運(yùn)工程安全生產(chǎn)信用評(píng)價(jià)機(jī)制和信用信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，完善功能，并實(shí)現(xiàn)與部級(jí)統(tǒng)一信用信息共享平臺(tái)的互聯(lián)互通，加強(qiáng)信用信息資源共享。四、實(shí)施計(jì)劃第四是研究制定嚴(yán)重危及安全生產(chǎn)的落后工藝、設(shè)備和材料的淘汰目錄。危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備分為兩個(gè)等級(jí)，一是嚴(yán)重危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備，是指不符合生產(chǎn)安全要求，極有可能造成生產(chǎn)安全事故發(fā)生，致使人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全遭受重大損失的工藝、設(shè)備和材料，對(duì)此類工藝、設(shè)備和材料，國家實(shí)施淘汰制度。二是其他危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備，是與嚴(yán)重危及生產(chǎn)安全的工藝、設(shè)備等相比較，危險(xiǎn)性較低，有的工藝、設(shè)備在生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)而人員推行了合適的注意義務(wù)或者附加了必要的防護(hù)條件后，能夠盡量防止事故的發(fā)生。對(duì)于已經(jīng)公布的嚴(yán)重危及施工安全的工藝、設(shè)備和材料，建設(shè)單位和施工單位都應(yīng)該嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，不得繼續(xù)使用此類工藝和設(shè)備，也不得轉(zhuǎn)讓別人使用。省級(jí)交通運(yùn)送主管部門與同級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，在仔細(xì)分析研究的基礎(chǔ)上，擬定哪些是嚴(yán)重危及施工安全的工藝、設(shè)備和材料，而且以明示的措施予以公布。交通部正在與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局會(huì)商、聯(lián)合制定部級(jí)層面的淘汰目錄。四