省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控體系完善思考

事業(yè)單位采購(gòu)業(yè)務(wù)是政府采購(gòu)的重要組成部分，強(qiáng)化采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)，對(duì)于規(guī)范采購(gòu)行為、從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提升財(cái)政預(yù)算資金使用效益具有重要意義。而采購(gòu)業(yè)務(wù)中所暴露出的采購(gòu)人員對(duì)政府采購(gòu)制度和流程不熟悉、法務(wù)審查或采購(gòu)監(jiān)管不到位、采購(gòu)業(yè)務(wù)流程中的信息化程度不足、采購(gòu)檔案丟失等現(xiàn)象，在很大程度上削弱了內(nèi)控有效性，需要從單位層面和業(yè)務(wù)層面彌補(bǔ)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理短板。一、省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)內(nèi)部控制概念省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)是隸屬于省衛(wèi)健委的公益事業(yè)單位，其主要職責(zé)在于指導(dǎo)全省范圍內(nèi)各市、縣、區(qū)的疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)，而省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)則是指根據(jù)其單位職責(zé)定位及其采購(gòu)需求，按照政府采購(gòu)制度的要求而購(gòu)買所需的貨物、工程和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，雖然省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)內(nèi)容較為廣泛，但總體大致包括兩類，一是為確保公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量而對(duì)外采購(gòu)的貨物，比如醫(yī)療儀器設(shè)備、衛(wèi)生耗材、疫苗等，而疾控科研、社會(huì)公眾健康教育活動(dòng)所也同樣需要相應(yīng)的貨物采購(gòu)；二是確保機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需物資，比如房屋修繕、運(yùn)輸車輛、辦公設(shè)備及耗材等物資；根據(jù)政府采購(gòu)法關(guān)于采購(gòu)內(nèi)控的相關(guān)要求，為使省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)活動(dòng)合法、合規(guī)、合理，提高采購(gòu)效率，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)還需要合理設(shè)置包括需求部門、采購(gòu)部門、資產(chǎn)部門和財(cái)務(wù)部門在內(nèi)的“管采分離”式內(nèi)部組織架構(gòu)、制定包括計(jì)劃、審批、抬標(biāo)、評(píng)標(biāo)、簽約、履約、驗(yàn)收以及付款在內(nèi)的全鏈條式采購(gòu)流程。作為財(cái)政預(yù)算主體單位，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的采購(gòu)資金同樣納入在預(yù)算管理范疇之內(nèi)，而強(qiáng)化采購(gòu)活動(dòng)中的內(nèi)控體系建設(shè)與完善，其目的之一是規(guī)范采購(gòu)行為，有效減少質(zhì)疑和投訴，另外，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效果和提升采購(gòu)資金使用效益也是采購(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)的重要目標(biāo)。二、省疾控制機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析從采購(gòu)內(nèi)容的總體分類來(lái)看，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)政府采購(gòu)大致分為三類，分別是貨物、工程和服務(wù)類，但從對(duì)采購(gòu)內(nèi)容細(xì)化拆分來(lái)看，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)所涵蓋的范圍廣，所涉及的貨物類型多，需要采購(gòu)人員具備與采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能才能做好采購(gòu)業(yè)務(wù)。目前，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的采購(gòu)方式大多采用集中采購(gòu)方式，而且通常是將此類采購(gòu)業(yè)務(wù)委托給第三方委托代理機(jī)構(gòu)而完成，而為確保第三方代理機(jī)構(gòu)的采購(gòu)質(zhì)量，在集中采購(gòu)的招標(biāo)方面通常會(huì)采用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式，另外，對(duì)于未列入政府集中采購(gòu)目標(biāo)的采購(gòu)內(nèi)容，或相關(guān)貨物和服務(wù)的采購(gòu)金額不大的采購(gòu)業(yè)務(wù)，或少量零星用品的采購(gòu)業(yè)務(wù)，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采用的是分散采購(gòu)方式，而分散采購(gòu)則采用了非招標(biāo)采購(gòu)方式，也就是說(shuō)，在分散采購(gòu)中對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊的采購(gòu)內(nèi)容，采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，而為確保采購(gòu)物資或服務(wù)的連續(xù)性和配套性，采用的是則是單一來(lái)源采購(gòu)方式；對(duì)于貨源充足或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物采購(gòu)則采用詢價(jià)采購(gòu)方式?？傮w來(lái)看，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)大致符合政府采購(gòu)法關(guān)于內(nèi)控管理的要求，具體來(lái)看，其內(nèi)部控制現(xiàn)狀大致表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。(一)單位層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀1.工作組織構(gòu)建采購(gòu)內(nèi)控組織體系是提高采購(gòu)效率的關(guān)鍵，為此，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)大多設(shè)立了由采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭的內(nèi)控管理組織，由該部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)采購(gòu)內(nèi)控體系建設(shè)和運(yùn)行，通過(guò)明確采購(gòu)辦、財(cái)務(wù)部、采購(gòu)工作管理辦公室各部門的職責(zé)范圍和責(zé)任清單，確保采購(gòu)業(yè)務(wù)正常運(yùn)行。2.機(jī)制建設(shè)省疾控機(jī)構(gòu)將采購(gòu)業(yè)務(wù)納入“三重一大”議事范圍，采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議采購(gòu)辦提交的采購(gòu)需求與申請(qǐng)，然后將采購(gòu)申請(qǐng)遞交到黨委會(huì)議討論研究，在經(jīng)過(guò)專家參數(shù)評(píng)審的基礎(chǔ)上再對(duì)相關(guān)采購(gòu)事務(wù)進(jìn)行集體決策。為確保采購(gòu)業(yè)務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，省疾控機(jī)構(gòu)還應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)制度建設(shè)，明確各相關(guān)部門、各崗位的主體責(zé)任，要求各部門和崗位人員嚴(yán)格遵循采購(gòu)內(nèi)控流程。3.人員管理采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)部控制是否有效，關(guān)鍵在于于人員管理是否到位，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在明確各專業(yè)崗位的職責(zé)范圍的同時(shí)，強(qiáng)化了關(guān)鍵崗位人員的換崗輪崗工作，特別是對(duì)在采購(gòu)業(yè)務(wù)崗位連續(xù)任職4年以上的人員，全部實(shí)行輪崗、換崗，或異地交流，以防范采購(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為有效防范招標(biāo)、檔案管理以及采購(gòu)質(zhì)疑與投訴等方面引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，省疾控機(jī)構(gòu)大多設(shè)置了監(jiān)審處，但在實(shí)際運(yùn)行中，評(píng)估事務(wù)卻難以有效開展。5.信息管理疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)流程基本實(shí)現(xiàn)了信息化處理，首先是由各部門根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)需要框算貨物采購(gòu)需求，并將相關(guān)貨物需求表格輸入到OA系統(tǒng)，相關(guān)責(zé)任人登錄系統(tǒng)進(jìn)行審核、審批。如果采用采購(gòu)申請(qǐng)屬于集中采用方式。那么還需要將采購(gòu)需求申請(qǐng)上傳到省財(cái)政系統(tǒng)進(jìn)行。審批之后的采購(gòu)申請(qǐng)進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)，在實(shí)施階段的招標(biāo)文件、公告以及采購(gòu)合同樣本都必須進(jìn)行公示，而省政府采購(gòu)網(wǎng)是采購(gòu)公示的重要渠道。然而，到目前為止，省級(jí)疾疾控機(jī)構(gòu)并沒(méi)能建立采購(gòu)管理系統(tǒng)，為采購(gòu)后期的采購(gòu)檔案管理帶來(lái)了一定的難度。(二)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制現(xiàn)狀1.業(yè)務(wù)預(yù)算與計(jì)劃管理首先是由疾控機(jī)構(gòu)對(duì)各部門上報(bào)的采購(gòu)清單和采購(gòu)預(yù)算申請(qǐng)進(jìn)行整理匯總，然后報(bào)送同級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)以及疾控機(jī)構(gòu)實(shí)際需求，核定其年度采購(gòu)預(yù)算額度。疾控機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門核定的采購(gòu)預(yù)算總額度內(nèi)制定各部門的采購(gòu)計(jì)劃，并將采購(gòu)計(jì)劃報(bào)送同級(jí)財(cái)政和衛(wèi)健委備案。2.實(shí)施管理在采購(gòu)實(shí)施階段強(qiáng)化了以下幾個(gè)方面的內(nèi)控措施，一是控制政府采購(gòu)方式，疾控機(jī)構(gòu)向財(cái)政和衛(wèi)健委上報(bào)的采購(gòu)計(jì)劃文件中，必須說(shuō)明招標(biāo)方式和選擇不同招標(biāo)方式的原因；二是控制政府采購(gòu)需求，對(duì)于大額采購(gòu)項(xiàng)目或其它列入集中采購(gòu)的采購(gòu)項(xiàng)目，需要在聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)采購(gòu)技術(shù)參數(shù)進(jìn)行評(píng)審，采購(gòu)項(xiàng)目以專業(yè)確定的參數(shù)及主要技術(shù)指標(biāo)為基準(zhǔn)進(jìn)行采購(gòu)，而對(duì)于未達(dá)到集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)申請(qǐng)，則是由單位內(nèi)部自行論證，并由監(jiān)審處對(duì)其采購(gòu)需求及論證過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督；三是控制采購(gòu)招投標(biāo)文件的規(guī)范性，經(jīng)專家評(píng)審后的采購(gòu)項(xiàng)目才能進(jìn)行招標(biāo)程序，如果采購(gòu)項(xiàng)目參數(shù)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在異議，需求部門須根據(jù)專家意見進(jìn)行修改，之后由采購(gòu)辦在政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)公告，在采購(gòu)項(xiàng)目開標(biāo)之后，要求監(jiān)審處與相關(guān)專家共同對(duì)此過(guò)程進(jìn)行審核，并簽署意見；四是政府采購(gòu)合同控制。根據(jù)合同管理的相關(guān)規(guī)定，疾控機(jī)構(gòu)與第三方代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)簽訂的合同都必向上級(jí)主管部門報(bào)備。3.驗(yàn)收管理中標(biāo)單位向疾控機(jī)構(gòu)提供的貨物、工程或服務(wù)都須經(jīng)驗(yàn)收之后才能進(jìn)入付款程序，驗(yàn)收人員由采購(gòu)辦人員、需求部門人員共同組成，并在驗(yàn)收之后共同簽字。4.質(zhì)疑投訴管理對(duì)供應(yīng)商提出的詢問(wèn)或質(zhì)疑，采購(gòu)部門須在3個(gè)工作日內(nèi)作出明確答復(fù)，如果采購(gòu)部門對(duì)相關(guān)問(wèn)題的答復(fù)存在難度或不在其授權(quán)范圍之內(nèi)，那么采購(gòu)部門可以向評(píng)審專家咨詢，并與評(píng)審專家共同對(duì)質(zhì)疑問(wèn)題提供答復(fù)。5.檔案管理采購(gòu)活動(dòng)的整個(gè)流程中會(huì)形成大量的文件，比如標(biāo)底資料、招標(biāo)方案、采購(gòu)清單等等，這些文件分別在財(cái)務(wù)、后勤、采購(gòu)等不同的部門，但省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)大多沒(méi)有指定專門部門或?qū)Ｈ藢?duì)檔案進(jìn)行歸納整理。三、省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控體系完善措施通過(guò)省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控現(xiàn)狀分析可以看出，雖然在單位內(nèi)部設(shè)置了與采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理相關(guān)的職能部門，并根據(jù)政府采購(gòu)管理辦法以及事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的要求，對(duì)采購(gòu)流程以及驗(yàn)收與付款環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，但由于對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不清、理解不透，因此，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不嚴(yán)、采購(gòu)人員對(duì)政府采購(gòu)制度和流程不熟悉、責(zé)任清單不明確、審批權(quán)限分配不均衡、法務(wù)審查或采購(gòu)監(jiān)管不到位、采購(gòu)業(yè)務(wù)流程中的信息化程度有限、采購(gòu)檔案丟失等還存在不同程度的問(wèn)題，這些采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理短板既表現(xiàn)在單位層面，也在業(yè)務(wù)層面體現(xiàn)出來(lái)，因此，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控體系的完善，須分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)方面入手。(一)單位層面控制改進(jìn)措施1.建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的采購(gòu)業(yè)務(wù)量大、款項(xiàng)支付額度大，而且采購(gòu)流程中隱藏著各種業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，而建立良好的內(nèi)部環(huán)境是控制采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，搭建內(nèi)控環(huán)境的關(guān)鍵在于完善采購(gòu)業(yè)務(wù)組織架構(gòu)體系，明確各部門責(zé)任清單，各采購(gòu)需求部門申報(bào)的采購(gòu)清單由采購(gòu)辦負(fù)責(zé)整理并上報(bào)，而采購(gòu)預(yù)算編制、款項(xiàng)支付審核則由財(cái)務(wù)部門負(fù)債，而法規(guī)部門則要對(duì)采購(gòu)合同的規(guī)范性進(jìn)行全面審核，監(jiān)察部門要將審查活動(dòng)嵌入到采購(gòu)業(yè)務(wù)全過(guò)程，存疑必查，有問(wèn)題必查。2.優(yōu)化采購(gòu)人才結(jié)構(gòu)由于疾控機(jī)構(gòu)采購(gòu)崗位人員經(jīng)常處于輪崗或換崗狀態(tài)，因此，采購(gòu)政策和制度不了解、業(yè)務(wù)流程不熟悉是采購(gòu)人員普遍面臨的問(wèn)題，為此，在省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)打造一支懂政策、懂業(yè)務(wù)的采購(gòu)人才隊(duì)伍顯得尤為迫切，一是要通過(guò)專家講解、專題討論或?qū)I(yè)考試等不同的方式對(duì)全員進(jìn)行培訓(xùn)，以儲(chǔ)備更多后備采購(gòu)人才；二是編制采購(gòu)業(yè)務(wù)操作手冊(cè)，詳細(xì)說(shuō)明采購(gòu)業(yè)務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程、表格制作和采購(gòu)文件的制作方法，便于采購(gòu)人員掌握操作要領(lǐng)。3.實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)全流程數(shù)據(jù)管理當(dāng)前，政府集中采購(gòu)業(yè)務(wù)大多實(shí)現(xiàn)了信息化管理，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)在采購(gòu)需求申報(bào)、預(yù)算編制等環(huán)節(jié)中也已實(shí)現(xiàn)線上操作，采購(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施效率以及監(jiān)督效率都得到了有效提升，但采購(gòu)管理系統(tǒng)建設(shè)還處于探索階段，這就需要省疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建全流程數(shù)據(jù)管理體系，將采購(gòu)申報(bào)、預(yù)算管理、款項(xiàng)支付以及供應(yīng)商信息納入統(tǒng)一管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)電子信息化處理的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)流程的透明化，從而有效防范人工操作所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。(二)業(yè)務(wù)層面控制改進(jìn)措施1.改進(jìn)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃管理根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)所有采購(gòu)業(yè)務(wù)必須納入預(yù)算，未納入年度預(yù)算的采購(gòu)業(yè)務(wù)無(wú)法得到財(cái)政和衛(wèi)健委批準(zhǔn)，因此，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性變顯得尤為重要，首先，要求各需求部門根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃準(zhǔn)確框算采購(gòu)名目、數(shù)量以及額度，然后聘請(qǐng)醫(yī)療專家對(duì)采購(gòu)物資的基本參數(shù)及主要技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)審，在框算好采購(gòu)需求的基礎(chǔ)上，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；其次，優(yōu)化采購(gòu)計(jì)劃管理，采購(gòu)業(yè)務(wù)計(jì)劃要根據(jù)黨委統(tǒng)一決策部署以及專家意見，在采購(gòu)需求清單詳細(xì)列明采購(gòu)貨物或服務(wù)的采購(gòu)品目、規(guī)格要求等內(nèi)容。2.加強(qiáng)采購(gòu)實(shí)施環(huán)節(jié)管理采購(gòu)實(shí)施環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于謹(jǐn)慎選擇第三方代理機(jī)構(gòu)，比如，第三方代理機(jī)構(gòu)的代理資格、代理實(shí)力、征信記錄等都必須進(jìn)行全面考察與評(píng)估，然后從中擇優(yōu)選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，然后將代理機(jī)構(gòu)信息以及對(duì)代理機(jī)構(gòu)的評(píng)估資料遞交到黨委領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體研究，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)采購(gòu)辦提交的資料以及專家對(duì)采購(gòu)名目參數(shù)指標(biāo)給出的參考意見，制定采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施方案。一是要與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂供貨協(xié)議及廉潔承諾書，二是規(guī)范采購(gòu)人員的操作流程，防范暗箱操作。3.優(yōu)化履約驗(yàn)收管理履約驗(yàn)收是采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)，為防范驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行制度完善。一是制定詳細(xì)驗(yàn)收方案。不同的采購(gòu)項(xiàng)目，其驗(yàn)收時(shí)間、方式、程序具有不同的特點(diǎn)，稍有疏漏或存在內(nèi)外串通作案嫌疑則容易形成采購(gòu)損失，因此，在驗(yàn)收方案中應(yīng)針對(duì)不同的采購(gòu)內(nèi)容制定不同的驗(yàn)收方式，比如出廠檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)等驗(yàn)收方式；二是完善驗(yàn)收方法步驟。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或額度大的貨物驗(yàn)收，須參考第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家意見，在驗(yàn)收完畢之后，驗(yàn)收人要對(duì)驗(yàn)收結(jié)果給予總體評(píng)價(jià)。4.加強(qiáng)采購(gòu)檔案管理由于采購(gòu)業(yè)務(wù)所涉及的部門多、流程長(zhǎng)，預(yù)算表、招標(biāo)文書、中標(biāo)公告以及合同、驗(yàn)收單、款項(xiàng)支付單據(jù)等資料分散在不同的部門，容易引發(fā)檔案資料遺失風(fēng)險(xiǎn)，這就需要采購(gòu)辦對(duì)散落于不同的部門的采購(gòu)檔案進(jìn)行收集整理，并歸檔入庫(kù)保管，采購(gòu)檔案包括文字、圖表、音像以及互聯(lián)網(wǎng)電子商城鏈接等各種形式的內(nèi)容，以作為后期采購(gòu)法律糾紛、質(zhì)疑投訴的應(yīng)對(duì)資料。5.開展采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控評(píng)價(jià)對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)控評(píng)價(jià)是對(duì)采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施有效性的綜合反映，如果評(píng)價(jià)結(jié)論不準(zhǔn)確或者不公正，那么將內(nèi)控評(píng)價(jià)在風(fēng)險(xiǎn)控制中的作用就難于顯現(xiàn)，這就要求省級(jí)疾控機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)類專家參