1980扶貧濟(jì)困謀發(fā)展 應(yīng)對挑戰(zhàn)度時艱我國與世界銀行扶貧合作的回顧與展望

1980扶貧濟(jì)困謀發(fā)展應(yīng)對挑戰(zhàn)度時艱我國與世界銀行扶貧合作的回顧與展望

20世紀(jì)80年代，在改革和開放的指導(dǎo)下，中國恢復(fù)了世界銀行（以下簡稱世行）集團(tuán)的合法席位，并開始與國外的金融交流與合作。此后,與國際金融組織合作領(lǐng)域不斷拓寬、內(nèi)容日益豐富,相關(guān)管理制度逐步建立,合作成效日益顯著。截至2007年底,我國與國際金融組織合作累計簽約額為665.17億美元,獲得世行、亞行、全球環(huán)境基金贈款累計約28億美元。按照國內(nèi)資金與國際金融組織貸款1:1配套計算,總投資規(guī)模達(dá)1300多億美元,共支持我國建設(shè)了451個項目。其中,世行貸款約占2/3。截至2008年6月30日,世行對我國的貸款總承諾額累計近437億美元,支持了296個發(fā)展項目,貸款規(guī)模在世行位居前列。我國與世行的貸(贈)款合作項目,遍及我國內(nèi)地除西藏之外的所有省、自治區(qū)、直轄市,其中用于中西部地區(qū)的貸款占世行對華貸款總承諾額的比例超過60%。從投資結(jié)構(gòu)上看,貸款重點支持了交通、農(nóng)業(yè)、能源、城建環(huán)保、扶貧、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域,對于解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸問題和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展發(fā)揮了重要作用。第三,扶貧領(lǐng)域合作通過對低碳發(fā)展和技術(shù)服務(wù)發(fā)展為扶1993年以來,我國與世行合作,先后實施了4期大型扶貧項目,即“西南扶貧”、“秦巴扶貧”、“西部(甘肅、內(nèi)蒙)扶貧”和“貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展”,共利用世行軟(硬)貸款6.634億美元。目前,第5期項目——“貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展項目”已通過世行預(yù)評估,計劃利用世行貸款1億美元,預(yù)計2009年開始實施。1996—2003年,我國還實施了世行貸款(1億美元)山西扶貧項目,內(nèi)容涉及水利、林業(yè)、畜牧、交通和農(nóng)產(chǎn)品加工,這也是第一個由省級地方政府獨立組織實施的世行扶貧項目。我國與世行開展扶貧貸款項目合作的主要形式有三種:一是資金(資源)扶貧。主要是幫助貧困人口獲取生產(chǎn)資料,就地取得用于可持續(xù)生產(chǎn)的資金、土地、燃料動力、市場等資源。如,通過改造農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,包括改良土壤、修建灌溉渠道、修建農(nóng)村公路等方式,直接提高土地產(chǎn)出水平,為減貧創(chuàng)造重要條件;向農(nóng)民提供小額貸款,并輔之以相關(guān)的市場信息和流通服務(wù),幫助農(nóng)民接近市場、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、提高收入等。二是就業(yè)扶貧。合作項目的實施,既可吸納大量體力勞動者參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而基礎(chǔ)設(shè)施改善引致的私人投資又可為受過一定教育的農(nóng)村人口提供加工行業(yè)、服務(wù)行業(yè)的就業(yè)崗位;交通設(shè)施的改善還增加了貧困人口的流動性,擴(kuò)大了其就業(yè)范圍和信息來源,降低了工作成本,增加了就業(yè)機(jī)會,從而直接增加貧困人口的收入。三是知識(能力)扶貧。主要是直接或間接實施人力資本開發(fā),使貧困地區(qū)獲得擺脫困境的核心能力。國際合作項目通過開展多種形式的培訓(xùn),為貧困人口培養(yǎng)就業(yè)技能。如,世行實施了跨10多個省(區(qū))域、涉及451個縣、惠及千家萬戶的農(nóng)村教育項目,組織了大量針對農(nóng)村和生產(chǎn)一線群眾參加的各類生產(chǎn)勞動技能和科學(xué)知識培訓(xùn),受訓(xùn)人口數(shù)百萬。我國與世行在扶貧領(lǐng)域合作開展的經(jīng)濟(jì)分析、政策咨詢和技術(shù)援助等知識合作活動,是國際合作中的亮點,也是一個國際經(jīng)驗中國化和中國經(jīng)驗國際化的過程。一是國際經(jīng)驗中國化。通過合作,我國引入了國際扶貧新理念、新思路,同時探索了本土化扶貧的新方式。如,與世行等國際金融組織開展扶貧合作,對我國政府上世紀(jì)80年代從“救濟(jì)式扶貧”轉(zhuǎn)為“開發(fā)式扶貧”、1994年起實施“扶貧到鄉(xiāng)、扶貧到村、扶貧到戶”起到了積極促進(jìn)作用;通過世行項目率先試點的區(qū)域衛(wèi)生資源規(guī)劃、醫(yī)療扶貧基金為我國衛(wèi)生體制改革與發(fā)展提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗。二是中國經(jīng)驗國際化。通過合作,向國際社會展示我國改革、發(fā)展的成就和經(jīng)驗,宣傳了我國減貧經(jīng)驗和發(fā)展理念,為世界的減貧和發(fā)展事業(yè)作出了積極貢獻(xiàn)。如,世行貸款中國西南扶貧項目被公認(rèn)為國際扶貧合作成功的范例,我國與世行合作開展的“參與式扶貧”,組織貧困地區(qū)勞務(wù)輸出、向貧困農(nóng)戶提供小額信貸、根據(jù)我國實際總結(jié)推廣母嬰平安項目、農(nóng)戶能力建設(shè)項目等在國際上起到了很好的示范作用。在2004年5月世行主辦、我國協(xié)辦的上海全球扶貧大會上,我國的發(fā)展和扶貧經(jīng)驗得到國際社會的贊譽(yù)和普遍認(rèn)同。制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層因素仍然存在(一)我國貧困人口仍然較多。改革開放三十年來,我國的減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。國家統(tǒng)計局根據(jù)我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)測算(據(jù)國務(wù)院扶貧辦,2007年我國規(guī)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均成本1067元人民幣,不再區(qū)分絕對貧困與相對貧困),改革開放之初的1978年,全國農(nóng)村的絕對貧困人口約有2.5億人,約占全部人口的25%,到2007年,農(nóng)村絕對貧困人口減少為1479萬人,不足全部人口的2%。站在新的歷史起點上,通過對比分析,應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到:目前,我國仍是人均收入水平較低的發(fā)展中國家,扶貧開發(fā)任務(wù)仍然十分繁重。我國發(fā)展不平衡的問題還相當(dāng)突出,貧困人口規(guī)模依然龐大,貧困程度依然很深,貧困區(qū)域依然不少,致貧因素依然很多,制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。特別是在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加快推進(jìn)的背景下,包括貧困地區(qū)在內(nèi)的廣大農(nóng)村要素流失速度在加劇,農(nóng)民特別是貧困人口與城鎮(zhèn)居民收入差距呈擴(kuò)大趨勢。國際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難、自然災(zāi)害頻發(fā)等對貧困地區(qū)的影響也不可低估。從根本上解決貧困問題、實現(xiàn)共同富裕,需要繼續(xù)付出長期艱苦的努力,與世行等國際金融機(jī)構(gòu)開展扶貧合作,依然是一項長期任務(wù)。(二)我國獲得的世行扶貧合作項目貸款資金有所減少。近年來,隨著國家經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng),我國對世行等國際金融組織的借款額呈逐漸下降趨勢,因此,世行扶貧合作項目的資金額也相對有所減少。1990年代中期,我國年度利用國際金融組織貸款承諾額最高曾達(dá)到40億美元,其中世行32億美元,占同期全國財政收入的3%左右;近幾年,世行年度貸款承諾額均保持在15億美元,占同期財政收入平均比例僅為0.4%。當(dāng)然,這也與國家嚴(yán)格控制外債規(guī)模有關(guān)。目前,國家規(guī)定世行、亞行年度貸款承諾額上限都是15億美元。另外,國際金融組織項目準(zhǔn)備時間長、準(zhǔn)備成本高,導(dǎo)致其貸款吸引力下降也是一個因素。(三)全球減貧進(jìn)程面臨新困境。近年來,糧價上漲、能源危機(jī)、金融危機(jī)接踵而至,使全球反貧困形勢惡化,發(fā)展中國家的減貧進(jìn)程舉步維艱。聯(lián)合國《千年發(fā)展目標(biāo)》8項目標(biāo)的第一條是“消除貧困與饑餓”。然而,當(dāng)前國際金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延,給世界各國包括發(fā)展中國家?guī)韲?yán)峻挑戰(zhàn),使千年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)面臨更大的困難。世行佐利克行長說:“金融危機(jī)在食品和燃料危機(jī)之后接踵而至,一如歷次危機(jī)一樣,可能對發(fā)展中國家的最貧困人口造成的打擊最大?！?008年11月11日,世行公布:“由于食品燃料漲價,據(jù)估計已有1億多人陷入極度貧困,發(fā)展中國家的增長率每降低一個百分點,這個迅速膨脹的數(shù)字就增加2000萬人”,而世行《全球經(jīng)濟(jì)展望》分析顯示:“2009年所有發(fā)展中地區(qū)的實際GDP增長都將放緩,不久前預(yù)測為6.4%,現(xiàn)在可能僅能達(dá)到4.5%,而發(fā)達(dá)國家許多已步入衰退,預(yù)期2009年發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長率還將下降0.1%?！睂ξ覈c世行貸款合作的啟示(一)積極應(yīng)對挑戰(zhàn),堅持開展國際扶貧合作。雖然根據(jù)世行的標(biāo)準(zhǔn),從1999年起,我國就不屬于“世界上最貧困的國家了(2007年有78個,其中39個在非洲)”,不再獲得世行集團(tuán)國際開發(fā)協(xié)會的贈款和長期無息貸款,但作為發(fā)展中國家,我國仍有權(quán)獲得世行集團(tuán)的國際復(fù)興開發(fā)銀行的貸款。通過開展國際扶貧合作,幫助我國貧困人口脫貧,應(yīng)對糧價、燃料價格上漲和金融危機(jī)的新挑戰(zhàn),仍是我國與世行合作的一項重要內(nèi)容。世行年度10億—15億美元的貸款將重點用于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、扶貧、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域;在地區(qū)安排上,重點投向中西部地區(qū)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地。目前,國家有關(guān)部門在具體規(guī)劃世行貸款合作項目時,也特別考慮要對貧困地區(qū)、貧困人口給予支持。另外,國際社會已就“應(yīng)對當(dāng)前金融危機(jī),應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國家提供更多資金支持”達(dá)成共識。這也將有利于我國繼續(xù)與世行等國際金融組織開展扶貧合作。2008年11月11日,世行宣布將在未來3年內(nèi)做出高達(dá)1000億美元的貸款承諾。本財年的貸款額將達(dá)350億美元(2007年為135億美元),增加的資金將主要用于保護(hù)最貧困和弱勢群體不受到傷害,為面臨預(yù)算不足的國家提供支持、用于復(fù)蘇和維持長期發(fā)展所需要的長期投資等。這為我國繼續(xù)與國際金融組織合作開展扶貧工作創(chuàng)造了有利條件。(二)與時俱進(jìn)創(chuàng)新理念,設(shè)計出切合實際的好項目。應(yīng)分析世行的發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)先領(lǐng)域,從中獲得啟發(fā)。佐利克自2007年擔(dān)任世行行長以來,提出了一系列的新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略,如“包容和可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略”和六大“戰(zhàn)略支柱”,內(nèi)含了許多新的、值得研究探索的發(fā)展思路,有些是直接指導(dǎo)世行貸款業(yè)務(wù)的,反映出貸款政策的優(yōu)先領(lǐng)域,如“全球公共產(chǎn)品”、“知識共享”戰(zhàn)略、公共與私營部門合作(PPP)模式、應(yīng)對氣候變化等。只要認(rèn)真研究,并分析對比本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略,找出重合區(qū),就會設(shè)計出具有創(chuàng)新概念的好項目。如,從2006年起,在河南、四川兩省的12個貧困村開展的世行技援農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金試點子項目,借鑒國內(nèi)外扶貧開發(fā)經(jīng)驗,探索和試驗了一種貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式和管理機(jī)制;通過社區(qū)滾動發(fā)展資金這一平臺,提高貧困社區(qū)自我組織、自我管理和自我發(fā)展的能力,試點探索和總結(jié)的經(jīng)驗為全國村級互助資金工作的開展提供了很好的借鑒,目前已推廣到兩個縣的130個村。(三)通過知識合作推動制度創(chuàng)新,發(fā)揮項目示范效應(yīng)。2007年,溫家寶總理在會見佐利克時指出,中國與世行的合作重點不僅僅是資金,更重要的是知識。每年15億美元的承諾規(guī)模,與國內(nèi)投入的建設(shè)資金相比,的確不算什么,但是,仍然堅持與世行進(jìn)行貸款合作,就是要從合作中創(chuàng)新管理模式,改革運行機(jī)制,引入先進(jìn)理念,使項目起到“經(jīng)驗田”和“示范工程”的作用。如,1995—2002年,我國與世行合作成功實施西南扶貧項目,在我國廣西、云南和貴州三省(區(qū))的35個國定貧困縣實施綜合性一體化扶貧,建設(shè)了包括教育、衛(wèi)生、勞務(wù)輸出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、貧困監(jiān)測等多個分項目。是我國第一個跨省區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開發(fā)項目,為國內(nèi)外扶貧事業(yè)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。在2004年的上海扶貧大會上,中國西南扶貧項目被世行作為全球扶貧典范予以展示和推薦。此后,世行還按照該項目和秦巴扶貧項目的設(shè)計理念和管理模式,設(shè)計并實施了“世行貸款越南北部山區(qū)扶貧項目”。(四)貸款資金與國內(nèi)資金相結(jié)合,用好國際國內(nèi)兩種資源。國內(nèi)資金和世行貸款資金各有優(yōu)勢,結(jié)合使用能夠提高資金的使用效益。有些地方已