1980扶貧濟(jì)困謀發(fā)展 應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)度時(shí)艱我國(guó)與世界銀行扶貧合作的回顧與展望

1980扶貧濟(jì)困謀發(fā)展應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)度時(shí)艱我國(guó)與世界銀行扶貧合作的回顧與展望

20世紀(jì)80年代，在改革和開(kāi)放的指導(dǎo)下，中國(guó)恢復(fù)了世界銀行（以下簡(jiǎn)稱世行）集團(tuán)的合法席位，并開(kāi)始與國(guó)外的金融交流與合作。此后,與國(guó)際金融組織合作領(lǐng)域不斷拓寬、內(nèi)容日益豐富,相關(guān)管理制度逐步建立,合作成效日益顯著。截至2007年底,我國(guó)與國(guó)際金融組織合作累計(jì)簽約額為665.17億美元,獲得世行、亞行、全球環(huán)境基金贈(zèng)款累計(jì)約28億美元。按照國(guó)內(nèi)資金與國(guó)際金融組織貸款1:1配套計(jì)算,總投資規(guī)模達(dá)1300多億美元,共支持我國(guó)建設(shè)了451個(gè)項(xiàng)目。其中,世行貸款約占2/3。截至2008年6月30日,世行對(duì)我國(guó)的貸款總承諾額累計(jì)近437億美元,支持了296個(gè)發(fā)展項(xiàng)目,貸款規(guī)模在世行位居前列。我國(guó)與世行的貸(贈(zèng))款合作項(xiàng)目,遍及我國(guó)內(nèi)地除西藏之外的所有省、自治區(qū)、直轄市,其中用于中西部地區(qū)的貸款占世行對(duì)華貸款總承諾額的比例超過(guò)60%。從投資結(jié)構(gòu)上看,貸款重點(diǎn)支持了交通、農(nóng)業(yè)、能源、城建環(huán)保、扶貧、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域,對(duì)于解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸問(wèn)題和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展發(fā)揮了重要作用。第三,扶貧領(lǐng)域合作通過(guò)對(duì)低碳發(fā)展和技術(shù)服務(wù)發(fā)展為扶1993年以來(lái),我國(guó)與世行合作,先后實(shí)施了4期大型扶貧項(xiàng)目,即“西南扶貧”、“秦巴扶貧”、“西部(甘肅、內(nèi)蒙)扶貧”和“貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展”,共利用世行軟(硬)貸款6.634億美元。目前,第5期項(xiàng)目——“貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目”已通過(guò)世行預(yù)評(píng)估,計(jì)劃利用世行貸款1億美元,預(yù)計(jì)2009年開(kāi)始實(shí)施。1996—2003年,我國(guó)還實(shí)施了世行貸款(1億美元)山西扶貧項(xiàng)目,內(nèi)容涉及水利、林業(yè)、畜牧、交通和農(nóng)產(chǎn)品加工,這也是第一個(gè)由省級(jí)地方政府獨(dú)立組織實(shí)施的世行扶貧項(xiàng)目。我國(guó)與世行開(kāi)展扶貧貸款項(xiàng)目合作的主要形式有三種:一是資金(資源)扶貧。主要是幫助貧困人口獲取生產(chǎn)資料,就地取得用于可持續(xù)生產(chǎn)的資金、土地、燃料動(dòng)力、市場(chǎng)等資源。如,通過(guò)改造農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,包括改良土壤、修建灌溉渠道、修建農(nóng)村公路等方式,直接提高土地產(chǎn)出水平,為減貧創(chuàng)造重要條件;向農(nóng)民提供小額貸款,并輔之以相關(guān)的市場(chǎng)信息和流通服務(wù),幫助農(nóng)民接近市場(chǎng)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、提高收入等。二是就業(yè)扶貧。合作項(xiàng)目的實(shí)施,既可吸納大量體力勞動(dòng)者參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而基礎(chǔ)設(shè)施改善引致的私人投資又可為受過(guò)一定教育的農(nóng)村人口提供加工行業(yè)、服務(wù)行業(yè)的就業(yè)崗位;交通設(shè)施的改善還增加了貧困人口的流動(dòng)性,擴(kuò)大了其就業(yè)范圍和信息來(lái)源,降低了工作成本,增加了就業(yè)機(jī)會(huì),從而直接增加貧困人口的收入。三是知識(shí)(能力)扶貧。主要是直接或間接實(shí)施人力資本開(kāi)發(fā),使貧困地區(qū)獲得擺脫困境的核心能力。國(guó)際合作項(xiàng)目通過(guò)開(kāi)展多種形式的培訓(xùn),為貧困人口培養(yǎng)就業(yè)技能。如,世行實(shí)施了跨10多個(gè)省(區(qū))域、涉及451個(gè)縣、惠及千家萬(wàn)戶的農(nóng)村教育項(xiàng)目,組織了大量針對(duì)農(nóng)村和生產(chǎn)一線群眾參加的各類生產(chǎn)勞動(dòng)技能和科學(xué)知識(shí)培訓(xùn),受訓(xùn)人口數(shù)百萬(wàn)。我國(guó)與世行在扶貧領(lǐng)域合作開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)分析、政策咨詢和技術(shù)援助等知識(shí)合作活動(dòng),是國(guó)際合作中的亮點(diǎn),也是一個(gè)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中國(guó)化和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)國(guó)際化的過(guò)程。一是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中國(guó)化。通過(guò)合作,我國(guó)引入了國(guó)際扶貧新理念、新思路,同時(shí)探索了本土化扶貧的新方式。如,與世行等國(guó)際金融組織開(kāi)展扶貧合作,對(duì)我國(guó)政府上世紀(jì)80年代從“救濟(jì)式扶貧”轉(zhuǎn)為“開(kāi)發(fā)式扶貧”、1994年起實(shí)施“扶貧到鄉(xiāng)、扶貧到村、扶貧到戶”起到了積極促進(jìn)作用;通過(guò)世行項(xiàng)目率先試點(diǎn)的區(qū)域衛(wèi)生資源規(guī)劃、醫(yī)療扶貧基金為我國(guó)衛(wèi)生體制改革與發(fā)展提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。二是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)國(guó)際化。通過(guò)合作,向國(guó)際社會(huì)展示我國(guó)改革、發(fā)展的成就和經(jīng)驗(yàn),宣傳了我國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展理念,為世界的減貧和發(fā)展事業(yè)作出了積極貢獻(xiàn)。如,世行貸款中國(guó)西南扶貧項(xiàng)目被公認(rèn)為國(guó)際扶貧合作成功的范例,我國(guó)與世行合作開(kāi)展的“參與式扶貧”,組織貧困地區(qū)勞務(wù)輸出、向貧困農(nóng)戶提供小額信貸、根據(jù)我國(guó)實(shí)際總結(jié)推廣母嬰平安項(xiàng)目、農(nóng)戶能力建設(shè)項(xiàng)目等在國(guó)際上起到了很好的示范作用。在2004年5月世行主辦、我國(guó)協(xié)辦的上海全球扶貧大會(huì)上,我國(guó)的發(fā)展和扶貧經(jīng)驗(yàn)得到國(guó)際社會(huì)的贊譽(yù)和普遍認(rèn)同。制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層因素仍然存在(一)我國(guó)貧困人口仍然較多。改革開(kāi)放三十年來(lái),我國(guó)的減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算(據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦,2007年我國(guó)規(guī)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)為年人均成本1067元人民幣,不再區(qū)分絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困),改革開(kāi)放之初的1978年,全國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困人口約有2.5億人,約占全部人口的25%,到2007年,農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少為1479萬(wàn)人,不足全部人口的2%。站在新的歷史起點(diǎn)上,通過(guò)對(duì)比分析,應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到:目前,我國(guó)仍是人均收入水平較低的發(fā)展中國(guó)家,扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)仍然十分繁重。我國(guó)發(fā)展不平衡的問(wèn)題還相當(dāng)突出,貧困人口規(guī)模依然龐大,貧困程度依然很深,貧困區(qū)域依然不少,致貧因素依然很多,制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。特別是在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化加快推進(jìn)的背景下,包括貧困地區(qū)在內(nèi)的廣大農(nóng)村要素流失速度在加劇,農(nóng)民特別是貧困人口與城鎮(zhèn)居民收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。國(guó)際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難、自然災(zāi)害頻發(fā)等對(duì)貧困地區(qū)的影響也不可低估。從根本上解決貧困問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)共同富裕,需要繼續(xù)付出長(zhǎng)期艱苦的努力,與世行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧合作,依然是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。(二)我國(guó)獲得的世行扶貧合作項(xiàng)目貸款資金有所減少。近年來(lái),隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng),我國(guó)對(duì)世行等國(guó)際金融組織的借款額呈逐漸下降趨勢(shì),因此,世行扶貧合作項(xiàng)目的資金額也相對(duì)有所減少。1990年代中期,我國(guó)年度利用國(guó)際金融組織貸款承諾額最高曾達(dá)到40億美元,其中世行32億美元,占同期全國(guó)財(cái)政收入的3%左右;近幾年,世行年度貸款承諾額均保持在15億美元,占同期財(cái)政收入平均比例僅為0.4%。當(dāng)然,這也與國(guó)家嚴(yán)格控制外債規(guī)模有關(guān)。目前,國(guó)家規(guī)定世行、亞行年度貸款承諾額上限都是15億美元。另外,國(guó)際金融組織項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)、準(zhǔn)備成本高,導(dǎo)致其貸款吸引力下降也是一個(gè)因素。(三)全球減貧進(jìn)程面臨新困境。近年來(lái),糧價(jià)上漲、能源危機(jī)、金融危機(jī)接踵而至,使全球反貧困形勢(shì)惡化,發(fā)展中國(guó)家的減貧進(jìn)程舉步維艱。聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)》8項(xiàng)目標(biāo)的第一條是“消除貧困與饑餓”。然而,當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延,給世界各國(guó)包括發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn),使千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨更大的困難。世行佐利克行長(zhǎng)說(shuō):“金融危機(jī)在食品和燃料危機(jī)之后接踵而至,一如歷次危機(jī)一樣,可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家的最貧困人口造成的打擊最大?！?008年11月11日,世行公布:“由于食品燃料漲價(jià),據(jù)估計(jì)已有1億多人陷入極度貧困,發(fā)展中國(guó)家的增長(zhǎng)率每降低一個(gè)百分點(diǎn),這個(gè)迅速膨脹的數(shù)字就增加2000萬(wàn)人”,而世行《全球經(jīng)濟(jì)展望》分析顯示:“2009年所有發(fā)展中地區(qū)的實(shí)際GDP增長(zhǎng)都將放緩,不久前預(yù)測(cè)為6.4%,現(xiàn)在可能僅能達(dá)到4.5%,而發(fā)達(dá)國(guó)家許多已步入衰退,預(yù)期2009年發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率還將下降0.1%?！睂?duì)我國(guó)與世行貸款合作的啟示(一)積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),堅(jiān)持開(kāi)展國(guó)際扶貧合作。雖然根據(jù)世行的標(biāo)準(zhǔn),從1999年起,我國(guó)就不屬于“世界上最貧困的國(guó)家了(2007年有78個(gè),其中39個(gè)在非洲)”,不再獲得世行集團(tuán)國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)的贈(zèng)款和長(zhǎng)期無(wú)息貸款,但作為發(fā)展中國(guó)家,我國(guó)仍有權(quán)獲得世行集團(tuán)的國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的貸款。通過(guò)開(kāi)展國(guó)際扶貧合作,幫助我國(guó)貧困人口脫貧,應(yīng)對(duì)糧價(jià)、燃料價(jià)格上漲和金融危機(jī)的新挑戰(zhàn),仍是我國(guó)與世行合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。世行年度10億—15億美元的貸款將重點(diǎn)用于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、扶貧、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域;在地區(qū)安排上,重點(diǎn)投向中西部地區(qū)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地。目前,國(guó)家有關(guān)部門(mén)在具體規(guī)劃世行貸款合作項(xiàng)目時(shí),也特別考慮要對(duì)貧困地區(qū)、貧困人口給予支持。另外,國(guó)際社會(huì)已就“應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融危機(jī),應(yīng)當(dāng)為發(fā)展中國(guó)家提供更多資金支持”達(dá)成共識(shí)。這也將有利于我國(guó)繼續(xù)與世行等國(guó)際金融組織開(kāi)展扶貧合作。2008年11月11日,世行宣布將在未來(lái)3年內(nèi)做出高達(dá)1000億美元的貸款承諾。本財(cái)年的貸款額將達(dá)350億美元(2007年為135億美元),增加的資金將主要用于保護(hù)最貧困和弱勢(shì)群體不受到傷害,為面臨預(yù)算不足的國(guó)家提供支持、用于復(fù)蘇和維持長(zhǎng)期發(fā)展所需要的長(zhǎng)期投資等。這為我國(guó)繼續(xù)與國(guó)際金融組織合作開(kāi)展扶貧工作創(chuàng)造了有利條件。(二)與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新理念,設(shè)計(jì)出切合實(shí)際的好項(xiàng)目。應(yīng)分析世行的發(fā)展戰(zhàn)略和優(yōu)先領(lǐng)域,從中獲得啟發(fā)。佐利克自2007年擔(dān)任世行行長(zhǎng)以來(lái),提出了一系列的新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略,如“包容和可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略”和六大“戰(zhàn)略支柱”,內(nèi)含了許多新的、值得研究探索的發(fā)展思路,有些是直接指導(dǎo)世行貸款業(yè)務(wù)的,反映出貸款政策的優(yōu)先領(lǐng)域,如“全球公共產(chǎn)品”、“知識(shí)共享”戰(zhàn)略、公共與私營(yíng)部門(mén)合作(PPP)模式、應(yīng)對(duì)氣候變化等。只要認(rèn)真研究,并分析對(duì)比本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略,找出重合區(qū),就會(huì)設(shè)計(jì)出具有創(chuàng)新概念的好項(xiàng)目。如,從2006年起,在河南、四川兩省的12個(gè)貧困村開(kāi)展的世行技援農(nóng)村社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金試點(diǎn)子項(xiàng)目,借鑒國(guó)內(nèi)外扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn),探索和試驗(yàn)了一種貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金運(yùn)作模式和管理機(jī)制;通過(guò)社區(qū)滾動(dòng)發(fā)展資金這一平臺(tái),提高貧困社區(qū)自我組織、自我管理和自我發(fā)展的能力,試點(diǎn)探索和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)為全國(guó)村級(jí)互助資金工作的開(kāi)展提供了很好的借鑒,目前已推廣到兩個(gè)縣的130個(gè)村。(三)通過(guò)知識(shí)合作推動(dòng)制度創(chuàng)新,發(fā)揮項(xiàng)目示范效應(yīng)。2007年,溫家寶總理在會(huì)見(jiàn)佐利克時(shí)指出,中國(guó)與世行的合作重點(diǎn)不僅僅是資金,更重要的是知識(shí)。每年15億美元的承諾規(guī)模,與國(guó)內(nèi)投入的建設(shè)資金相比,的確不算什么,但是,仍然堅(jiān)持與世行進(jìn)行貸款合作,就是要從合作中創(chuàng)新管理模式,改革運(yùn)行機(jī)制,引入先進(jìn)理念,使項(xiàng)目起到“經(jīng)驗(yàn)田”和“示范工程”的作用。如,1995—2002年,我國(guó)與世行合作成功實(shí)施西南扶貧項(xiàng)目,在我國(guó)廣西、云南和貴州三省(區(qū))的35個(gè)國(guó)定貧困縣實(shí)施綜合性一體化扶貧,建設(shè)了包括教育、衛(wèi)生、勞務(wù)輸出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、貧困監(jiān)測(cè)等多個(gè)分項(xiàng)目。是我國(guó)第一個(gè)跨省區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,為國(guó)內(nèi)外扶貧事業(yè)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在2004年的上海扶貧大會(huì)上,中國(guó)西南扶貧項(xiàng)目被世行作為全球扶貧典范予以展示和推薦。此后,世行還按照該項(xiàng)目和秦巴扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)理念和管理模式,設(shè)計(jì)并實(shí)施了“世行貸款越南北部山區(qū)扶貧項(xiàng)目”。(四)貸款資金與國(guó)內(nèi)資金相結(jié)合,用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源。國(guó)內(nèi)資金和世行貸款資金各有優(yōu)勢(shì),結(jié)合使用能夠提高資金的使用效益。有些地方已