德國家庭農(nóng)場的土地整理與土地流轉

德國家庭農(nóng)場的土地整理與土地流轉

20世紀50年代，德國農(nóng)民只能照顧10個人，但今天的德國農(nóng)民可以照顧140個人。這是德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)達的真實寫照。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟高度現(xiàn)代化的德國,農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)濟組織依然是家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場在德國之所以有如此強的生命力是德國家庭農(nóng)場在形成和發(fā)展過程中各種制度作用的必然結果,包括產(chǎn)權明晰的土地私有制、完備的法律體系、高度發(fā)達的教育體制等。一、德國農(nóng)場的形成特征(一)土地整理的基本制度德國在土地整理前,其農(nóng)業(yè)結構適應了三圃制、農(nóng)奴制、畜力耕種這種早期的政治制度及生產(chǎn)力發(fā)展水平,土地基本上都是零散的小塊農(nóng)田,分布在村莊的四面八方。這種分散的、細碎化的農(nóng)戶家庭經(jīng)營方式很難擺脫落后的生產(chǎn)技術水平,帶來的是農(nóng)業(yè)機械化程度低,勞動生產(chǎn)率低,農(nóng)產(chǎn)品商品率低,農(nóng)業(yè)收益低等。這勢必阻礙了資本、技術、人才等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)領域轉移。把分散的農(nóng)業(yè)資源集中到少數(shù)經(jīng)營者手中,實行農(nóng)場化經(jīng)營,是擺脫小農(nóng)經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。1953德國聯(lián)邦政府出臺了《土地整理法》,各州據(jù)此頒布了與之配套的法律、法規(guī)和行政管理條例。1976年,聯(lián)邦政府對原有的土地整理法進行了重新修訂,規(guī)范了土地整理概念。土地整理的基本含義是為改善聯(lián)邦的農(nóng)業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)和工作條件,加快土地的合理開發(fā)和有效利用,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術進步,對鄉(xiāng)村土地進行重新規(guī)劃和調整。土地整理是在當?shù)卣笇?由參加土地整理的土地所有者共同組成的參加者聯(lián)合會具體承擔土地整理工作,土地整理主要是對不同所有者的農(nóng)地進行互換、重新登記,并加以平整改造,使之連成一片。土地整理過程中嚴格遵循“補償原則”,對于納入土地整理程序中的每一塊土地所有者都可以得到一份與原有價值相當?shù)耐恋?。如果某個土地所有者同意放棄土地補償,則可以給予貨幣補償?！锻恋卣矸ā穬热菰敱M,從而使德國在鄉(xiāng)村土地整理過程中出現(xiàn)的各種糾紛,都可以依據(jù)《土地整理法》等相關法規(guī)來解決。同時,《土地整理法》中規(guī)定每個州的最高行政法院要設立一個土地整理審判委員會,負責審議和處理相關的訴訟案件和糾紛。經(jīng)過嚴格細密的整理,德國農(nóng)業(yè)用地實現(xiàn)了集中連片,為家庭農(nóng)場生產(chǎn)規(guī)模擴大提供了基礎,農(nóng)業(yè)資源得到了合理開發(fā)和利用,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到了有效改善。(二)第二,土地所有者得到法律保護德國土地所有權絕大部分屬于私人所有,東西德合并后,對于原東德的公有農(nóng)地實行了私有化改造,建立了統(tǒng)一的農(nóng)地產(chǎn)權保護和管理制度德國所有的土地實行登記制度,即地籍制度,地籍登記簿中的土地所有者是唯一受法律承認和保護的土地所有者。明晰的產(chǎn)權,有效降低了土地流轉的交易費用,家庭農(nóng)場通過購買、租用原土地所有者的土地,加快了家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的擴大。早在1955年,德國政府制訂了《農(nóng)業(yè)法》,該法中明確規(guī)定,土地所有者對自己所有的土地,包括土地的地上和地下均享有占有、使用、收益、處分等權利,可以自由實現(xiàn)土地買賣。但由于農(nóng)業(yè)用地的特殊性,在交易過程中,又對此實行了嚴格限制。按照德國《土地交易法》規(guī)定,出讓農(nóng)地所有權,必須經(jīng)過各州的農(nóng)業(yè)局許可,對出讓可能導致土地的分散化或者細碎化、出讓價格與土地價值明顯不符或者改變農(nóng)業(yè)用途的土地,不準出讓。(三)土地租賃市場迅速活躍為了擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,聯(lián)邦政府采取各種措施,鼓勵那些有農(nóng)田而沒有經(jīng)營能力或經(jīng)營意向的所有者出租土地。為此原西德政府設立了“土地出租獎勵”政策,對出租期限達到12至18年的長期出租,每公頃租地可獲政府獎金500馬克。該項政策實施后,土地租賃市場異常活躍,1966年至1975年間租地面積占到西德農(nóng)地總面積的25%左右,到了80年代,這一比例提高到了38%。德國農(nóng)場中有一半的農(nóng)場是混合農(nóng)場(德國農(nóng)場按土地是否為農(nóng)場主私人所有分為自耕農(nóng)場、自耕和租賃經(jīng)營相結合的混合農(nóng)場、土地全部租入的純租賃經(jīng)營農(nóng)場),而且這種混合農(nóng)場所經(jīng)營的土地面積也占到了德國農(nóng)業(yè)用地的一半。東西德合并后,在土地私有化的過程中,農(nóng)場原使用的土地歸還原主,農(nóng)場主只好租賃那些重新獲得土地所有權但已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的所有者的土地。土地租賃比重進一步提高,現(xiàn)在,在全德國現(xiàn)有53%的農(nóng)地用于租賃經(jīng)營,土地租賃現(xiàn)象普遍存在。(四)發(fā)展家庭農(nóng)場的優(yōu)勢家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的擴大,促進了德國農(nóng)業(yè)機械化程度的提高,反過來,德國領先世界的機械化水平,也有助于家庭經(jīng)營規(guī)模的不斷增長。以1960年為基期(當時判斷大中小型農(nóng)場的標準是:占地面積在10公頃以下的為小型農(nóng)場,占地面積在10~30公頃的農(nóng)場為中型農(nóng)場,占地面積在30公頃以上的為大型農(nóng)場),大型農(nóng)場占當時西德所有農(nóng)場的比重為4.3%,中型農(nóng)場所占比重為26.4%,小型農(nóng)場所占比重為69.3%。中小型農(nóng)場占總農(nóng)場的比重為95.7%。到了2007年(隨著家庭農(nóng)場規(guī)模的不斷擴大,判斷農(nóng)場大小的標準也在調整,大中小型農(nóng)場的標準是:占地面積在30公頃以下的為小型農(nóng)場,占地面積在30-100公頃的農(nóng)場為中型農(nóng)場,占地面積在100公頃以上的為大型農(nóng)場),大型農(nóng)場占所有德國農(nóng)場的比重為8.5%,中型農(nóng)場所占比重為27.2%,小型農(nóng)場所占比重為64.3%。中小型農(nóng)場數(shù)量依然占到了91.5%的比重。德國及其他發(fā)達國家實踐表明,發(fā)展家庭農(nóng)場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的最優(yōu)組織形式。理論分析同樣可以表明,發(fā)展家庭農(nóng)場比發(fā)展大規(guī)模雇工制大農(nóng)場有更高的經(jīng)濟效率(對于家庭農(nóng)場優(yōu)于小農(nóng)戶的理論分析相關文獻太多,在此不再贅述)。首先,雇工制大農(nóng)場中存在相當部分的代理成本,代理成本主要包括對雇工的管理和監(jiān)督,對于農(nóng)業(yè)這種特殊行業(yè)而言,勞動生產(chǎn)在空間上的分散性,勞動時間、勞動強度的不易標準化(根據(jù)自然條件的變化而調整),勞動效果的不可測量等,都加大了代理成本,因此,代理成本的存在使家庭農(nóng)場與雇工制的大農(nóng)場相比具有一種成本上的優(yōu)勢。其次,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也適應家庭農(nóng)場經(jīng)營。農(nóng)業(yè)勞動力受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特點影響分為“農(nóng)忙”和“農(nóng)閑”,只有采用家庭經(jīng)營的方式,才能實現(xiàn)勞動力的季節(jié)性調節(jié),農(nóng)忙時務農(nóng),農(nóng)閑時從事其他工作,避免勞動力的浪費。另外在勞動生產(chǎn)中,家庭農(nóng)場中家庭成員勞動積極性與雇工相比要高很多,當然產(chǎn)出就比雇工高很多。(五)通過職業(yè)教育完成崗位要求高素質的農(nóng)業(yè)勞動力,是德國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的源泉。根據(jù)德國法規(guī),任何農(nóng)民都必須經(jīng)過教育,持證上崗。德國的農(nóng)業(yè)教育主要有兩種方式,一種是通過大學培養(yǎng)專門農(nóng)業(yè)人才,另一種是通過職業(yè)培訓達到農(nóng)業(yè)從業(yè)資格。目前德國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中,大約40%是通過大學培養(yǎng)的。因此,在德國家庭農(nóng)場中,農(nóng)場主很多都是具有學位的農(nóng)業(yè)專業(yè)人才。另外一部分則是通過職業(yè)教育完成崗位要求。德國的職業(yè)教育可以說是舉世聞名。在德國,農(nóng)業(yè)職業(yè)教育分為三個層次,分別是初級農(nóng)業(yè)職業(yè)教育、中級農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和高級農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。初級農(nóng)業(yè)職業(yè)學校同其他行業(yè)職業(yè)學校學制一樣,學習時間為3年,3年后學生需要參加全德統(tǒng)一的職業(yè)資格考試,考試分筆試、口試和實際操作三種形式,以實踐操作技能為考試重點。合格人員取得職業(yè)資格證書方能成為正式的農(nóng)民。在初級職業(yè)學校3年畢業(yè)后,方可繼續(xù)上中級農(nóng)業(yè)職業(yè)學校,學習3個學期。這期間主要學習內容是經(jīng)營管理,主要目的是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉變。由中級農(nóng)業(yè)職業(yè)學校畢業(yè)并工作1年后可繼續(xù)上高級農(nóng)業(yè)職業(yè)學校,學制1年,主要學習企業(yè)管理和營銷知識。高級農(nóng)業(yè)職業(yè)學校主要培養(yǎng)農(nóng)業(yè)企業(yè)管理人才。另外德國還有各種職業(yè)培訓,包括種植、農(nóng)機、畜牧、園藝、花卉等,培訓課程根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要豐富多彩,據(jù)統(tǒng)計,僅2008年,參加各項培訓的就有4.2205萬人次。德國全面的教育體系,為德國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了高素質的勞動力,加上德國高度現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術設備,使德國農(nóng)業(yè)達到了世界頂級水平。二、家庭農(nóng)場的發(fā)展現(xiàn)狀近年來,上海松江、湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地積極培育家庭農(nóng)場,目前中國已有家庭農(nóng)場6670多個。在家庭農(nóng)場發(fā)展中,根據(jù)本人及其他一些學者的問卷調查結果顯示,當前面臨的最突出的問題有兩個:一是如何才能加快土地的有序流轉,二是誰來承當農(nóng)場主角色。從德國家庭農(nóng)場發(fā)展的特點,可以得出以下幾點啟示。(一)土地流轉的權責不明確,是政府區(qū)位與缺位并存的表現(xiàn)德國法律中明確規(guī)定了土地的私有權力,產(chǎn)權明晰。中國有中國的國情不能照搬德國,但德國在土地流轉過程中完備的法律制度值得我們借鑒。中國農(nóng)業(yè)用地屬于集體所有,土地流轉只是指土地使用權流轉,是擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(使用權)轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,即保留承包權,轉讓使用權。但是農(nóng)民的土地流出后,未來農(nóng)民的承包權如何體現(xiàn),法律上要給予規(guī)定。雖然我國《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》已經(jīng)相繼出臺,但是依然存在著界定不詳盡、權責不明確等現(xiàn)象,在土地流轉中存在著政府越位與缺位并存的局面,直接損害到了農(nóng)民的利益,影響到了土地流轉的長期穩(wěn)定進行。因此當前亟需完善相關的法律法規(guī),對于土地如何流轉、參與主體是誰、流轉程序怎樣規(guī)范操作、出現(xiàn)問題哪個部門來解決等,都要有明確規(guī)定。法律法規(guī)既要制定完善,更要加大宣傳,只有這樣,才能讓流出土地的農(nóng)民心中有底,土地流轉才能順利進行,家庭農(nóng)場也才能快速發(fā)展。另外要加強立法執(zhí)法工作,保障土地在流轉中用途不被改變。為了保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展,防止土地集中到非農(nóng)民手中,自1918年以來,德國對農(nóng)地自由交易一直實行嚴格控制,嚴禁農(nóng)用耕地的產(chǎn)權轉讓方向及經(jīng)營方向的變更。農(nóng)場主之間的土地交易,只有買賣雙方的用途相同,雙方才可商訂交易,并要報政府批準。1986年原聯(lián)邦德國專門頒布實施了《農(nóng)地用益租賃交易法》,法中規(guī)定農(nóng)地租賃實行合同備案制度,租賃期限一般為12至18年,出租價格要與土地價值相符。政府要對土地出租合同執(zhí)行情況進行定期檢查,重點要檢查的是租地用途是否遭到了改變、是否出現(xiàn)轉租等情況,如果發(fā)現(xiàn)有承租人未經(jīng)批準轉租,或者改變農(nóng)地用途的現(xiàn)象,要求當事人雙方立即解除合同。在我國目前的土地流轉中,因為操作上的很多不規(guī)范,導致了一些土地在流轉過程中農(nóng)業(yè)用途改變,這嚴重影響了中國農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此,必須加強立法工作,使政府在監(jiān)管過程中有法可依,有法必依。(二)政府強制性政策支持家庭農(nóng)場的資金支持是“三金受德國社會市場經(jīng)濟理論的影響,德國對農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀管理較多。為了擴大家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模,西德政府自上世紀60年代以來,采取了一系列相關措施。一是農(nóng)戶升級措施。為把原來經(jīng)營規(guī)模在10公頃以下的小農(nóng)場提高到經(jīng)營規(guī)模10~20公頃及以上的中等規(guī)模農(nóng)戶,政府強制性地將一部分土地賣給地段臨近的農(nóng)場,購買土地的農(nóng)場可享受到政府低息貸款的資助。在1967年原西德全國4200起土地購買交易中,其中一半是通過政府低息貸款實現(xiàn)的。二是鼓勵農(nóng)戶遷移。西德政府通過資助遷移費用,鼓勵農(nóng)戶從人口密集的地方遷往人口稀少的地區(qū),在遷入?yún)^(qū)建立新的較大規(guī)模的農(nóng)場,同時也實現(xiàn)了原遷出區(qū)農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的擴大。三是投資信貸刺激。政府早在1969就頒布了《市場結構法》,該法規(guī)定,加入“生產(chǎn)者共同體”的農(nóng)場,其生產(chǎn)規(guī)模必須達到10公頃以上,政府向“生產(chǎn)者共同體”前三年提供一定的財政補助,并且對于農(nóng)場的各項投資給予20%的補貼。在信貸政策上同樣規(guī)定,只有規(guī)模在10公頃以上的農(nóng)場才能享受年息3%~7%的中長期低息貸款,規(guī)模在10公頃以下的農(nóng)場只能得到年息8%~12%的短期貸款。四是鼓勵農(nóng)業(yè)勞動力轉行、提前退休等。家庭農(nóng)場規(guī)模的擴大必然需要一部分原來農(nóng)業(yè)行業(yè)的從業(yè)人員流出,為此德國政府設立了各種專項基金,如“改行獎金”用于鼓勵小農(nóng)戶流出農(nóng)業(yè)行業(yè)、“提前退休獎金”用于鼓勵農(nóng)民提前退休。德國政府的鼓勵農(nóng)戶遷移、投資信貸支持、鼓勵農(nóng)民轉行等資金支持政策對中國都有很好的借鑒意義。但對于農(nóng)戶升級過程中政府強制性的行為我們不可盲從。德國農(nóng)地征收是有法律保障的,早在1821年黑森大公國就制定了第一個土地征收法,隨后土地征收制度進入了1919年魏瑪憲法內,二戰(zhàn)后,德國基本上承繼了魏瑪憲法的相關規(guī)定,構成了德國土地征收法律制度的憲法基礎。對于中國來講,土地流轉牽涉到中國數(shù)億農(nóng)民的生產(chǎn)生活,強制行為可能會帶來廣大農(nóng)村的社會不穩(wěn)定,因此一定要在農(nóng)民完全自愿的基礎上實行。(三)強化培訓,提高農(nóng)場主員隊伍整體素質農(nóng)場主不是一般的農(nóng)民能夠勝任的,既要懂生產(chǎn),還要懂經(jīng)營管理。當前我國農(nóng)村許多地方都面臨著“子不承父業(yè)”的問題,素質較好的農(nóng)村勞動力紛紛流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或大城市,農(nóng)業(yè)從業(yè)人員整體素質偏低。發(fā)展家庭農(nóng)場,誰來當農(nóng)場主?誰能當好這個農(nóng)場主?這也是個大問題。目前來看,有以下兩條途徑:一是從農(nóng)村中來,培養(yǎng)當前農(nóng)村中的種養(yǎng)大戶,他們最缺少的是經(jīng)營管理方面的知識;二是從城市中來,鼓勵農(nóng)業(yè)院校的大中專畢業(yè)生到農(nóng)村去,對他們來講,更需要的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的實際經(jīng)驗。政府目前亟需做的是為這些中國未來的農(nóng)場主提供完善的培訓服務。從德國農(nóng)業(yè)專業(yè)教育、職業(yè)教育經(jīng)驗來看,發(fā)展中國的農(nóng)業(yè)教育任重