如何應(yīng)對(duì)uu捕集

如何應(yīng)對(duì)uu捕集

1uiu捕撈行為所謂“惡意捕魚、不服從管理、不提前報(bào)告”，是“三七”捕魚的總稱。IUU捕撈行為破壞正常的漁業(yè)管理秩序,擾亂以漁業(yè)為食物來(lái)源和生計(jì)之人的生活,是國(guó)際社會(huì)一致譴責(zé)的行為。IUU導(dǎo)致的后果很嚴(yán)重,甚至可以摧毀整個(gè)漁業(yè)。從事IUU捕撈行為的人都是不負(fù)責(zé)任的人,它們無(wú)視捕魚紀(jì)律和規(guī)則,相對(duì)于行為端正的漁業(yè)人(按照捕魚規(guī)則作業(yè)的漁民),獲得了不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。目前無(wú)法確知有多少IUU捕撈活動(dòng)正在發(fā)生。對(duì)于一些重要的漁業(yè)活動(dòng),IUU捕撈確實(shí)占據(jù)了總捕撈量的很大比例。更令人堪憂的是,世界范圍內(nèi)IUU捕撈的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。這是因?yàn)橐环矫?隨著人類社會(huì)對(duì)魚產(chǎn)品需求的增長(zhǎng),面臨魚類捕獲物下降的情勢(shì),各國(guó)制定出更加苛嚴(yán)的捕魚規(guī)則應(yīng)對(duì)IUU捕撈。另一方面,IUU捕魚者竭盡全力破解國(guó)家的管理措施,意圖規(guī)避這些捕撈規(guī)則的管制。為了在國(guó)際范圍內(nèi)成功應(yīng)對(duì)IUU捕撈對(duì)人類漁業(yè)資源的破壞,2001年在羅馬締結(jié)的《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》(英文簡(jiǎn)稱IPOA-IUU)1提出了若干建議,要求各個(gè)國(guó)家單獨(dú)或聯(lián)合采取措施管制IUU捕撈。2船旗國(guó)對(duì)uiu的管制船旗國(guó)是指漁船出海捕撈時(shí)懸掛的旗幟所屬的國(guó)家。船旗國(guó)基于其管轄便利的現(xiàn)實(shí)因素,可以對(duì)IUU捕撈承擔(dān)一定的國(guó)家責(zé)任。在國(guó)際法上國(guó)家責(zé)任是指作為國(guó)際法主體之國(guó)家因其作為或不作為而引起的不利后果,具體表現(xiàn)形式包括但不限于恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉。本文所指的船旗國(guó)責(zé)任是指船旗國(guó)對(duì)其船舶的管理責(zé)任,比如,對(duì)船舶予以注冊(cè)、登記、標(biāo)示、監(jiān)督其捕獲物情況等。船旗國(guó)對(duì)IUU捕撈的管制負(fù)有首要責(zé)任。IUU捕撈對(duì)漁業(yè)資源枯竭負(fù)有主要責(zé)任。目前國(guó)家對(duì)IUU的管制主要依靠各個(gè)主權(quán)國(guó)家獨(dú)立行動(dòng),它們制定國(guó)內(nèi)漁業(yè)法并在其漁區(qū)執(zhí)行嚴(yán)厲的制裁措施。由于國(guó)家管轄的漁區(qū)范圍以外的公海往往出現(xiàn)情節(jié)惡劣的IUU現(xiàn)象,而魚群的洄游習(xí)性導(dǎo)致它們通常逾越人為的漁區(qū)界限,進(jìn)入為IUU所侵犯的區(qū)域,成為IUU肆意侵害的對(duì)象。因此,各個(gè)主權(quán)國(guó)家聯(lián)合行動(dòng),以締結(jié)國(guó)際公約或條約的形式確立管制IUU的國(guó)際義務(wù)、承擔(dān)國(guó)家責(zé)任,成為了必然要求,也是國(guó)際社會(huì)的共同理想。截至目前,在管制IUU方面,比較成功的國(guó)際實(shí)踐有糧農(nóng)組織的《責(zé)任漁業(yè)行動(dòng)守則》及2001年在羅馬締結(jié)的《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》。3船旗國(guó)對(duì)船舶的限制船旗國(guó)對(duì)懸掛其旗幟的船舶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最基本的管理責(zé)任,控制其捕魚行為?！按啊卑O船和協(xié)助捕魚活動(dòng)輔助船舶,比如,接收漁船上之捕獲物的運(yùn)輸船、向漁船供給燃油和食物的補(bǔ)給船。船旗國(guó)如何加強(qiáng)對(duì)其船舶的控制?IPOA-IUU提出了若干建設(shè)性措施,比如,漁船注冊(cè)制度、漁船登記簿、捕撈許可制等。要使這些措施發(fā)揮實(shí)際作用,首先取決于船旗國(guó)政府的政治意愿。遺憾的是,許多國(guó)家雖然對(duì)漁船實(shí)行了注冊(cè)制度,但是它們并沒(méi)有采取任何實(shí)質(zhì)性的步驟對(duì)捕魚活動(dòng)予以管制。如果要成功地解決IUU捕魚的問(wèn)題、要改善漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與管理的現(xiàn)狀,就必須改變目前的被動(dòng)局面。3.1中小型漁民使用組在奉行船舶注冊(cè)自由主義的時(shí)代,雖然船舶注冊(cè)可以帶來(lái)一定的政府收入,但是,筆者認(rèn)為漁船的注冊(cè)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎為之。也就是說(shuō),在允許某船舶注冊(cè)為該國(guó)船舶并允許某船舶懸掛該國(guó)旗幟之前,應(yīng)該確信自己將來(lái)有能力控制該船舶從事的捕魚活動(dòng)。許多國(guó)家對(duì)小型漁船采取放任主義做法,根本不要求登記在冊(cè)。然而,隨著IUU捕魚活動(dòng)日益猖獗,小型漁船也參與其事。因此,國(guó)際社會(huì)呼吁各個(gè)國(guó)家政府盡可能多地將漁船予以注冊(cè),若能夠悉數(shù)登記在冊(cè)為最好的選擇,同時(shí)要求保存漁船登記簿。盡管很難在漁船行注冊(cè)之時(shí)就準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)到它將從事IUU捕魚活動(dòng),但是它將如此行為的可能性會(huì)因它的“前科”而增大。因此,建議各國(guó)政府在對(duì)船舶進(jìn)行漁船類別的注冊(cè)之前進(jìn)行船史審核,確認(rèn)它過(guò)去沒(méi)有犯過(guò)IUU。如果認(rèn)定該船舶曾經(jīng)有過(guò)IUU的歷史,應(yīng)當(dāng)不予注冊(cè)。這是從源頭上治理IUU的預(yù)防措施之一。經(jīng)驗(yàn)表明:同一船舶往往多次參與IUU活動(dòng)——盡管它會(huì)變換船名和更改登記信息。因此,如果某船舶頻繁的更換船旗(flaghopping),不難據(jù)此推斷它有被用作IUU捕魚的工具。如果發(fā)生這樣的情形,船舶注冊(cè)國(guó)政府至少有責(zé)任責(zé)令船舶所有人對(duì)此類頻繁變更注冊(cè)的行為作出合理解釋。3.2ua—漁船登記簿制度每一個(gè)國(guó)家都應(yīng)該保存一份該國(guó)所有漁船的登記簿。漁船登記簿上所記載的信息應(yīng)該是與船舶之物理特征相關(guān)的細(xì)節(jié)、船舶歷史。至于具體記載哪些內(nèi)容,由船舶登記國(guó)主管當(dāng)局依據(jù)所在國(guó)法律而定。筆者認(rèn)為,漁船登記簿的記載項(xiàng)目應(yīng)該包括但不限于:(1)漁船船名、注冊(cè)號(hào)碼、曾用名(若有的話)及注冊(cè)港口;(2)曾用船旗(若有的話);(3)國(guó)際電臺(tái)呼叫信號(hào)(若有的話);(4)船舶建造地點(diǎn)及時(shí)間;(5)船舶類型;(6)捕魚方法的類別;(7)登記總噸位;(8)主發(fā)動(dòng)機(jī)功率;(9)船身長(zhǎng)度;(10)縱向吃水深度;(11)船舶橫梁;(12)船舶注冊(cè)之時(shí)或最近的船舶結(jié)構(gòu)更改之后拍攝的船舶側(cè)面照片;(13)船舶注冊(cè)之自然人或公司的姓名或名稱、地址及國(guó)籍;(14)負(fù)責(zé)管理船舶運(yùn)營(yíng)之自然人或公司的姓名或名稱、地址及國(guó)籍;(15)對(duì)船舶享有受益所有權(quán)(beneficialownership)之自然人或公司的姓名或名稱、地址及國(guó)籍;(16)船舶所有權(quán)變更的歷史;該船舶從事任何一次IUU捕魚活動(dòng)的前科記錄——若有的話。如果可能的話,漁船登記簿應(yīng)該載明該船舶目前是否在從事捕魚活動(dòng)。3.3船旗國(guó)的意志船旗國(guó)應(yīng)該禁止其船舶未經(jīng)授權(quán)從事捕魚活動(dòng)。所謂授權(quán)是指凡是計(jì)劃從事海洋捕魚活動(dòng)的船舶必須事前獲得政府主管部門的明確授權(quán),此為“漁船許可證制”。未經(jīng)政府許可而擅自下海捕魚者,一律予以禁止。漁船許可制實(shí)行準(zhǔn)則制度,也即同時(shí)具備三個(gè)條件的才頒發(fā)許可證:一是船舶在該國(guó)領(lǐng)土上注冊(cè);二是船舶被登錄漁船登記簿;三是船東或船長(zhǎng)同意按照許可證上所規(guī)定的條件從事捕魚活動(dòng),同時(shí)允許船旗國(guó)維持對(duì)該船捕魚活動(dòng)的控制權(quán)力。這些條件包括但不限于:允許捕撈的魚種、允許使用的漁具、可捕撈的地點(diǎn)和期間。這些條件的選擇與設(shè)定取決于船旗國(guó)立法者的意志。2001年《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國(guó)際行動(dòng)綱領(lǐng)》(英文簡(jiǎn)稱IPOA-IUU)在“漁船許可條件”第47段的建議則頗值借鑒。它列舉了十項(xiàng)條件:(1)配備漁船追蹤檢測(cè)系統(tǒng);(2)捕獲物報(bào)告,即捕獲物及捕獲努力統(tǒng)計(jì)的時(shí)間連續(xù)性;在每一捕魚期間分魚種計(jì)算的捕獲物總數(shù)、名義重量(或兩者兼有)。名義總量是在捕獲現(xiàn)場(chǎng)的重量;被丟棄的捕獲物的總數(shù)、名義重量,包括估計(jì)數(shù);在每一捕魚期間的捕獲努力統(tǒng)計(jì);捕魚地點(diǎn)、期日、時(shí)間的統(tǒng)計(jì);(3)允許轉(zhuǎn)船時(shí)對(duì)捕獲物轉(zhuǎn)船的報(bào)告及其他要求;(4)觀察員的人員范圍;(5)保存捕魚及相關(guān)的航海日志;(6)航海裝備以確保遵守有關(guān)邊界及限制進(jìn)入?yún)^(qū)域的規(guī)定;(7)遵守有關(guān)海事安全的國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法律及規(guī)章、保護(hù)海洋環(huán)境、國(guó)家、區(qū)域及全球?qū)用娌扇〉酿B(yǎng)護(hù)和管理措施;(8)漁船系按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示的,比如,《關(guān)于漁船標(biāo)志與辨識(shí)的FAO標(biāo)準(zhǔn)與指南》2;漁具也應(yīng)以國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示;(9)遵守適用于船旗國(guó)的漁業(yè)安排的要求;(10)船舶擁有獨(dú)一無(wú)二、國(guó)際公認(rèn)的身份編碼——若可能的話,以使之無(wú)論其注冊(cè)信息或名稱發(fā)生怎樣的更改都將被辨識(shí)出來(lái)。需要強(qiáng)調(diào)的是,IPOA-IUU第47段建議了一系列的頒證條件,當(dāng)然,并非所有的條件在一切情形下都是可適用的。至于漁船許可證的域外效力,尚有爭(zhēng)論。一般認(rèn)為,漁船許可證在船旗國(guó)以外應(yīng)當(dāng)具備域外效力。這是便利國(guó)際漁業(yè)管理合作的需要。因此,沿海國(guó)在準(zhǔn)許外國(guó)船舶進(jìn)入其水域捕魚之前,它應(yīng)該驗(yàn)證該船舶的漁船許可證,以確定該船舶從其船旗國(guó)獲得了在船旗國(guó)管轄范圍以外捕魚的許可。3.4漁民許可制由于船旗國(guó)對(duì)船舶實(shí)行漁船注冊(cè)制、漁船登記簿制及漁船許可制,可以對(duì)漁船從事的捕魚活動(dòng)實(shí)行正式的、法律上的控制與管理。問(wèn)題是,如何對(duì)船旗國(guó)的船舶實(shí)施現(xiàn)實(shí)的、實(shí)際的控制呢?筆者認(rèn)為可行的措施有:3.4.1船旗國(guó)的海上定位檢測(cè)措施也就是說(shuō),船旗國(guó)應(yīng)該知道漁船的確切位置。如果無(wú)法每時(shí)每刻確知漁船的方位,至少每隔一定期間,比如每個(gè)星期,確定漁船的位置。追蹤船舶的位置典型的方法是對(duì)漁船實(shí)施強(qiáng)制性方位報(bào)告制度,比如,通過(guò)無(wú)線電臺(tái)報(bào)告漁船方位;要求漁船記載并保存漁船日志,記錄漁船位置。船舶使用人接受上述強(qiáng)制性定位要求應(yīng)該成為頒發(fā)漁船許可證的先決條件。遺憾的是,有責(zé)任心的船東愿意遵守這些要求,但是IUU捕魚者則往往不買賬。因此,船旗國(guó)應(yīng)該采取其它方法驗(yàn)證漁船在海上的實(shí)時(shí)位置。速度測(cè)量系統(tǒng)是一種選擇。另外,船旗國(guó)可以在漁船上安排獨(dú)立觀察員,檢測(cè)漁船方位、監(jiān)視漁船捕魚作業(yè)。船旗國(guó)還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)海上巡邏的能力,赴漁船捕撈作業(yè)的海域?qū)嵤┍O(jiān)督。3.4.2加強(qiáng)漁船和漁船的標(biāo)志也就是說(shuō),將漁船系按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)予以恰當(dāng)標(biāo)示作為申領(lǐng)漁船許可證的前提條件。漁具也要以易于辨識(shí)和追蹤的方式被標(biāo)示,否則不予頒證。3.4.3船旗國(guó)應(yīng)嚴(yán)格審查國(guó)的uu游戲行為船旗國(guó)必須采取措施確知每一艘漁船正在捕撈什么魚種。因此,船旗國(guó)應(yīng)該要求漁船定期報(bào)告其捕魚活動(dòng)。速度測(cè)量系統(tǒng)、無(wú)線電和傳真方法均可提供方便、快捷的報(bào)告。借助漁船日志強(qiáng)制地要求報(bào)告捕獲物數(shù)據(jù)也是常用的手段。當(dāng)然,還可以使用其它可得的方法。盡管各漁船報(bào)告的數(shù)據(jù)存在個(gè)體差異不可避免,但是船旗國(guó)應(yīng)該要求在最低限度上及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地報(bào)告捕撈作業(yè)之時(shí)與捕魚活動(dòng)相關(guān)的信息,包括但不限于:①漁船身份(無(wú)線電呼叫信號(hào)、港口名及注冊(cè)號(hào)碼);②漁船位置;③漁船航向;④捕魚努力量(捕魚地點(diǎn)、捕撈時(shí)間和數(shù)據(jù));⑤捕獲物成分(目標(biāo)魚與非目標(biāo)魚的名義重量);⑥漁區(qū)出入通知(含關(guān)閉區(qū)域的出入);⑦港口進(jìn)入通知。此外,船旗國(guó)應(yīng)能夠查驗(yàn)報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,應(yīng)該對(duì)不報(bào)告或錯(cuò)誤報(bào)告者施加處罰。船旗國(guó)可以通過(guò)對(duì)港口實(shí)施例行監(jiān)察、在漁船上派駐獨(dú)立觀察員,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驗(yàn)證目標(biāo)。如上所述,船旗國(guó)應(yīng)確保對(duì)IUU捕魚行為施加的處罰力度足夠嚴(yán)厲。對(duì)于嚴(yán)重的違法行為,制裁措施應(yīng)包括吊銷或暫扣漁船許可證。對(duì)于漁船船長(zhǎng)和其它職員的處罰,應(yīng)包括吊銷或暫扣許可其從事相應(yīng)職業(yè)的資格證件。實(shí)施嚴(yán)厲的處罰目的在于遏制捕魚者從事IUU捕撈行為。4捕撈許可證的發(fā)放從整體上看,我國(guó)《漁業(yè)法》對(duì)IUU捕撈沒(méi)有明文的禁止性規(guī)定,但是我們通過(guò)考察現(xiàn)行《漁業(yè)法》對(duì)捕撈許可的設(shè)定條款可知,IUU捕撈是不被允許的。首先,我國(guó)對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)作業(yè)以及到中華人民共和國(guó)與有關(guān)國(guó)家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或者公海從事捕撈作業(yè)的捕撈許可證,由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放。其他作業(yè)的捕撈許可證,由縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放;但是,批準(zhǔn)發(fā)放海洋作業(yè)的捕撈許可證不得超過(guò)國(guó)家下達(dá)的船網(wǎng)工具控制指標(biāo)。捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓,不得涂改、偽造、變?cè)?。到他?guó)管轄海域從事捕撈作業(yè)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn),并遵守中華人民共和國(guó)締結(jié)的或者參加的有關(guān)條約、協(xié)定和有關(guān)國(guó)家的法律。其次,捕撈許可證的發(fā)放必須具備的比較嚴(yán)格的條件,即有漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、有漁業(yè)船舶登記證書、符合國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他條件?？h級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)發(fā)放的捕撈許可證,應(yīng)當(dāng)與上級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門下達(dá)的捕撈限額指標(biāo)相適應(yīng)。最后,我國(guó)對(duì)捕撈許可實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)督的做法。也即要求從事捕撈作業(yè)的單位和個(gè)人,必須按照捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類型、場(chǎng)所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行作業(yè),并遵守國(guó)家有關(guān)保護(hù)漁業(yè)資源的規(guī)定,大中型漁船應(yīng)當(dāng)填寫漁撈日志。筆者認(rèn)為,