氣候變化的國際立法及其啟示

氣候變化的國際立法及其啟示

一、“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在李自成會議舉行之前，全世界都對它表示了無限的期望。然而，隨著哥本哈根會議的結(jié)束，人們的期望已經(jīng)變成了失望。僅具有“政治指導(dǎo)作用”的《哥本哈根協(xié)議》使人們陷入了對未來簽署具有約束力的“2012-2020年中期減排目標(biāo)”的不確定性的憂慮之中。但是,無論如何,根據(jù)《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的規(guī)定,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”承擔(dān)不同的責(zé)任和義務(wù),這些不同的責(zé)任和義務(wù)成為影響各國應(yīng)對氣候變化立法的決定性因素。發(fā)達(dá)國家或者說附件一/B所列國家(1),“應(yīng)個別地或共同地確保其在附件A中所列溫室氣體的人為二氧化碳當(dāng)量排放總量不超過按照附件B中所載其量化的限制和減少排放的承諾及根據(jù)本條的規(guī)定所計(jì)算的分配數(shù)量,以使其在2008年至2012年承諾期內(nèi)這些氣體的全部排放量從1990年水平至少減少5%”。這就是國際社會所說的發(fā)達(dá)國家所承擔(dān)的有確定的目標(biāo)和時間表、并且量化的“強(qiáng)制性減排義務(wù)”。具體到不同的國家,減排指標(biāo)也不同:歐盟統(tǒng)一減排8%,美國減排7%,日本減排6%,挪威增排1%,澳大利亞增排8%,冰島增排10%,新西蘭和烏克蘭不增不減。由于發(fā)達(dá)國家各自的國情不同,因而在應(yīng)對氣候變化的問題上進(jìn)一步分裂為歐盟集團(tuán)和傘形國家(美國、日本、澳大利亞、俄羅斯、加拿大、新西蘭等)?！毒┒甲h定書》簽署后,由于歐盟及其成員國是應(yīng)對氣候變化的倡導(dǎo)者和先驅(qū),所以在批準(zhǔn)《京都議定書》的問題上歐盟內(nèi)部幾乎沒有爭議,歐盟及其成員國于2002年集體批準(zhǔn)了《京都議定書》。但是,傘形國家的減排態(tài)度則是消極的,而且大多都是附條件的。不過,除美國之外,傘形國家都先后批準(zhǔn)了《京都議定書》。發(fā)展中國家或者說非附件一/B所列國家主要是指“77國集團(tuán)+中國”。發(fā)展中國家數(shù)量多、陣營大,其中包括了中國、印度、巴西、南非基礎(chǔ)四國。對非附件一/B所列國家,《氣候變化框架公約》和《京都議定書》都沒有要求承擔(dān)像發(fā)達(dá)國家所承擔(dān)的量化的減排義務(wù),只要求其承擔(dān)采取應(yīng)對氣候變化的措施、編制溫室氣體的國家清單和應(yīng)對氣候變化的國家方案以及進(jìn)行技術(shù)開發(fā)、教育與培訓(xùn)等包括附件一/B所列國家也應(yīng)承擔(dān)的共同的“軟義務(wù)”。應(yīng)當(dāng)看到,在《氣候變化框架公約》和《京都議定書》體制下,由于嚴(yán)格區(qū)分了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的不同義務(wù),所以較好地實(shí)現(xiàn)了應(yīng)對氣候變化問題上的實(shí)質(zhì)性公平,得到了絕大多數(shù)國家的支持,到2009年12月,已經(jīng)有187個國家簽署和批準(zhǔn)了《京都議定書》。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則在確立各國承擔(dān)應(yīng)對氣候變化的責(zé)任和義務(wù)以及全球應(yīng)對氣候變化上取得了重要成就。世界各國唯有在此基礎(chǔ)上繼續(xù)共同采取行動,才有可能突破氣候變化談判的僵局,等待下一個共同采取行動時機(jī)的到來。二、國家對氣候變化的立法和方法的回應(yīng)各國承擔(dān)的國際義務(wù)的不同決定了各國應(yīng)對氣候變化的不同的立法進(jìn)程以及形式和內(nèi)容。(一)歐盟的減排承諾歐盟溫室氣體排放量占全球溫室氣體排放總量的22%,按照《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的規(guī)定,歐盟成員國統(tǒng)一減排8%,歐盟每個成員國有自己的不同的減排承諾?？偟膩碚f,歐盟及其成員國應(yīng)對氣候變化的態(tài)度積極,不反對率先承擔(dān)責(zé)任和義務(wù),在應(yīng)對氣候變化的立法方面也較其他國家顯得更加主動和全面。1.英國—英國的專門立法模式:《氣候變化法》《京都議定書》要求英國減排8%,這一規(guī)定對英國產(chǎn)生了巨大影響。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),英國于2001年開始征收氣候變化稅;2002年,英國建立起了世界上第一個國家碳排放交易體系,成為最早實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易機(jī)制的國家;2003年,英國政府發(fā)布了能源白皮書《我們能源的未來:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》;2008年11月26日,英國通過了《氣候變化法》;2009年7月15日,英國又通過了《英國低碳轉(zhuǎn)換計(jì)劃》。由此可以看出,英國是通過一系列政策與立法來應(yīng)對日益嚴(yán)重的氣候變化問題的,而且到目前為止,英國是歐盟成員國中唯一制定了專門的《氣候變化法》的國家。英國《氣候變化法》的主要內(nèi)容有:第一,為2050年溫室氣體減排確立了目標(biāo),即規(guī)定2050年英國碳排放總量應(yīng)當(dāng)在1990年的基礎(chǔ)上減少80%;第二,建立專門的應(yīng)對氣候變化機(jī)構(gòu)———“氣候變化委員會”,其職能是就實(shí)施減排目標(biāo)和碳預(yù)算向政府提出專項(xiàng)建議;第三,建立碳預(yù)算體系,確定從2008年到2012年為第一個預(yù)算期,此后每四年為一個碳預(yù)算期,以求確保每個預(yù)算期的碳排放量不超過碳預(yù)算;第四,授權(quán)建立減少溫室氣體或限制排放的貿(mào)易計(jì)劃;第五,規(guī)定適應(yīng)氣候變化的措施;第六,對國內(nèi)廢物的減量化和再循環(huán)利用實(shí)施財(cái)政刺激計(jì)劃;第七,關(guān)于生活垃圾的收集;第八,修改《2004年能源法》中有關(guān)可再生能源運(yùn)輸燃料義務(wù)。從英國《氣候變化法》的這些內(nèi)容來看,它試圖避免與相關(guān)能源立法的重復(fù),在涉及能效、節(jié)能、發(fā)展可再生能源等有關(guān)減緩氣候變化的措施上不再作出重復(fù)的規(guī)定,側(cè)重于規(guī)定減排目標(biāo)、機(jī)構(gòu)以及碳預(yù)算、碳貿(mào)易體系、氣候變化的適應(yīng)問題。2.歐盟—?dú)W盟其他成員國的分散立法模式歐盟在2000年6月啟動了歐盟氣候變化計(jì)劃,其目的是要確保歐盟制定出統(tǒng)一有效的政策措施,以確保溫室氣體排放的減少,從而落實(shí)《京都議定書》所規(guī)定的減排目標(biāo)。從2000年到2008年,歐盟通過了一系列指令,包括2001/77/EC指令(關(guān)于可再生能源)、2003/30/EC指令(關(guān)于生物柴油)、2003/96/EC指令(關(guān)于能源稅收)、2003/54/EC指令(關(guān)于電力市場自由化)和2003/87/EC指令(關(guān)于溫室氣體排放交易)等,用以促進(jìn)歐盟成員國能效的提高和可再生能源開發(fā)利用,降低溫室氣體的排放。這些指令已經(jīng)構(gòu)成了一個系統(tǒng)的溫室氣體減排政策體系?！毒┒甲h定書》生效后,歐盟著手制定“能源氣候一攬子計(jì)劃”,以應(yīng)對氣候變化。該項(xiàng)“一攬子計(jì)劃”在哥本哈根會議前由歐盟最高立法機(jī)關(guān)歐盟議會于2009年11月17日最終通過?！澳茉礆夂蛞粩堊佑?jì)劃”包括了“歐盟排放權(quán)交易機(jī)制修正案”、“歐盟成員國配套措施任務(wù)分配的決定”、“碳捕捉與封存的法律框架”、“可再生能源指令”、“汽車二氧化碳排放法”、“燃料質(zhì)量指令”六項(xiàng)內(nèi)容。顯然,歐盟沒有就應(yīng)對氣候變化制定一項(xiàng)類似英國《氣候變化法》的單一“氣候變化指令”的打算,就其通過的一攬子計(jì)劃中涉及的六個與氣候變化相關(guān)的主要領(lǐng)域并分別立法來看,歐盟實(shí)際上走了分散立法的道路,并將氣候變化問題與能源問題密切聯(lián)系,形成了“能源氣候一攬子計(jì)劃”。歐盟成員國中的一些主要國家如德國、法國、西班牙等也通過分散立法的途徑積極地應(yīng)對氣候變化問題。以德國為例,除了執(zhí)行歐盟的指令外,德國通過制定改變能源結(jié)構(gòu)的一系列能源法來應(yīng)對氣候變化。德國于2000年通過了《可再生能源法》(1),通過強(qiáng)制入網(wǎng)、固定電價、政府補(bǔ)貼等一系列措施鼓勵可再生能源的發(fā)展。德國還制定了《熱電聯(lián)產(chǎn)法》(2002年4月生效),該法規(guī)定對利用熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)發(fā)電的企業(yè)給予補(bǔ)貼;按照德國政府的計(jì)劃,到2020年,將熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)供電比例較目前水平翻一番。2005年,德國頒行《能源節(jié)約法》,規(guī)定了新建建筑的能耗新標(biāo)準(zhǔn),按照《能源節(jié)約法》的規(guī)定,建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2008年,德國制定了《可再生能源供熱法》,以求提高可再生能源供熱在供熱能源消費(fèi)中的份額。不難看出,德國通過其能源立法特別是可再生能源立法大大降低了溫室氣體的排放量。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2008年,德國通過利用可再生能源削減的溫室氣體排放量為1.12億噸。(二)國家2關(guān)于氣候變化的立法和方法1.氣候變化的立法1997年,美國克林頓政府簽署了《京都議定書》。然而,考慮到國會的批準(zhǔn)障礙,克林頓政府索性沒有把《京都議定書》提交國會。2001年,美國布什政府宣布反對《京都議定書》,同時提出了自己的新的氣候變化戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略拋開《京都議定書》,單獨(dú)為美國設(shè)定溫室氣體減排目標(biāo),鼓勵美國企業(yè)自愿報(bào)告和減少溫室氣體排放,增加對進(jìn)行氣候變化科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)的資金支持。盡管布什政府時期美國在氣候變化問題上也并非無所作為(3),但是,美國在這一問題上表現(xiàn)出的搖擺不定的消極態(tài)度,受到了世界各國的惡評,即使在美國國內(nèi)也廣受批評。奧巴馬政府執(zhí)政以來,美國對氣候變化問題開始顯示出一種積極的態(tài)度,并把“新能源”、“綠色經(jīng)濟(jì)”作為振興經(jīng)濟(jì)的切入點(diǎn)。在司法上,2007年4月,美國聯(lián)邦最高法院就馬薩諸塞州等訴環(huán)境保護(hù)局一案作出最終判決,認(rèn)為二氧化碳等溫室氣體應(yīng)受美國《清潔空氣法》的規(guī)范,美國環(huán)境保護(hù)局對二氧化碳排放應(yīng)當(dāng)予以管制。這對于具有判例法傳統(tǒng)的美國來說,意義深遠(yuǎn)。2009年10月30日,美國環(huán)境保護(hù)局發(fā)布了《溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告規(guī)則》,要求企業(yè)對溫室氣體的年排放量進(jìn)行報(bào)告。(4)在立法上,美國國會中有關(guān)應(yīng)對氣候變化的提案大量出現(xiàn),最引人注目的是2009年6月美國眾議院以219∶212票的微弱優(yōu)勢通過了《清潔能源與安全法》。這一法案主要包括八個方面:(1)清潔能源;(2)能源效率;(3)全球變暖減緩;(4)排放貿(mào)易;(5)溫室氣體的標(biāo)準(zhǔn);(6)向清潔能源經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換;(7)氣候變化的適應(yīng);(8)農(nóng)業(yè)和森林的相關(guān)抵消。這些方面都直接或間接地與應(yīng)對氣候變化相關(guān),所以,盡管在法的名稱中沒有出現(xiàn)氣候變化的概念,但人們依然把它稱為“氣候法”。解讀《清潔能源與安全法》可以看出,美國在應(yīng)對氣候變化的立法方面有自己的特點(diǎn):第一,采取了綜合性的應(yīng)對氣候變化立法模式。美國《清潔能源與安全法》長達(dá)1000余頁,特別突出了清潔能源與能源效率在應(yīng)對氣候變化中的作用,并明確規(guī)定了清潔能源發(fā)電在電力需求中應(yīng)占的比例,確定了國家對清潔能源技術(shù)和能源效率技術(shù)的投資規(guī)模。為此,有人甚至認(rèn)為《清潔能源與安全法》就是綜合性的能源法。這一立法模式與英國的《氣候變化法》顯然有很大的不同。第二,減緩與適應(yīng)并重。美國的《清潔能源與安全法》不僅將能源結(jié)構(gòu)的改善(如發(fā)展清潔能源和提高能源效率)作為減緩氣候變化的主要措施,還在制度層面引入了“總量控制”制度來控制溫室氣體的排放,規(guī)定以2005年的溫室氣體排放量為基準(zhǔn),到2012年時溫室氣體的排放減少3%,2020年減少17%,2030年減少42%,2050年減少83%。同時,它也規(guī)定了排放限額的交易制度,包括溫室氣體排放配額的分配與登記、禁止超標(biāo)排放、不遵守的處罰、貿(mào)易、儲蓄與借貸、戰(zhàn)略儲備、許可證等?！肚鍧嵞茉磁c安全法》在注重減緩氣候變化的同時,也沒有忽視對氣候變化的適應(yīng)性問題,規(guī)定通過建立國內(nèi)氣候變化適應(yīng)項(xiàng)目、提高公眾健康水平和提高自然資源適應(yīng)性來增強(qiáng)美國適應(yīng)氣候變化的能力。第三,將發(fā)展綠色能源、應(yīng)對氣候變化與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高國家競爭力相結(jié)合。美國的《清潔能源與安全法》將確保工業(yè)排放的削減、綠色崗位與工人轉(zhuǎn)型、幫助消費(fèi)者、清潔能源出口作為真正實(shí)現(xiàn)國家向清潔能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高美國國際市場競爭力的手段。盡管眾議院已經(jīng)通過了《清潔能源與安全法》,但是,迄今為止,它還只是一項(xiàng)法案,還需要在參議院通過才能作為法律而生效。奧巴馬總統(tǒng)顯然沒有將《清潔能源與安全法》置于與《醫(yī)療改革法》同等重要的位置,《清潔能源與安全法》何時能夠在參議院獲得通過尚不得而知。美國作為國際社會中舉足輕重的發(fā)達(dá)國家,它的一言一行都對國際社會的統(tǒng)一行動產(chǎn)生著巨大的影響,美國在這一問題上的消極態(tài)度已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了人類應(yīng)對氣候變化的行動。2.氣候變化的應(yīng)對日本是傘形國家中較早進(jìn)行應(yīng)對氣候變化立法的國家。日本于《京都議定書》簽訂的第二年即1998年就頒布了《地球溫暖化對策推進(jìn)法》,并于2002年、2005年和2008年進(jìn)行了三次修改,目前日本正在對《地球溫暖化對策推進(jìn)法》進(jìn)行第四次修改。(1)從《地球溫暖化對策推進(jìn)法》的具體內(nèi)容來看,它規(guī)定了國家、地方公共團(tuán)體、事業(yè)者以及國民之職責(zé),國家應(yīng)對氣候變化的基本方針與政策,國家、地方公共團(tuán)體、事業(yè)者應(yīng)對氣候變化之計(jì)劃,國家、都道府縣地球溫暖化防止活動推進(jìn)中心、溫室氣體總排放量的公告等。但是,該法的各項(xiàng)規(guī)定都是原則性的,基本上是一種政策性的宣示。日本《地球溫暖化對策推進(jìn)法》的內(nèi)容與英國、美國應(yīng)對氣候變化立法完全不同,它沒有涉及《氣候變化框架公約》和《京都議定書》要求發(fā)達(dá)國家控制溫室氣體排放總量的條款,更沒有涉及氣候變化之減緩與適應(yīng)等具體措施,只是在宏觀上確立了國家應(yīng)對氣候變化的基本政策,至于如何應(yīng)對氣候變化,該法沒有作出規(guī)定。(2)所以,我們基本上可以將日本的《地球溫暖化對策推進(jìn)法》看做是日本應(yīng)對氣候變化的政策宣示?？梢?作為傘形陣營的日本,雖然頒布了專門性的氣候變化法,但是并未為日本設(shè)置強(qiáng)制性的減排目標(biāo)與時間表,也沒有規(guī)定具體的減緩溫室氣體排放的措施?？傊?日本并沒有比美國做得更多。(三)為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的立法和方法提供反應(yīng)1.碳經(jīng)濟(jì)與綠色增長基本法根據(jù)世界銀行2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),韓國人均GDP接近2萬美元,居發(fā)展中國家前列。與此同時,韓國在100年間的氣溫上升幅度卻是世界平均值的2倍,而由此帶來的自然災(zāi)害增長率則是世界平均值的3倍。鑒于此,韓國應(yīng)對氣候變化的態(tài)度是比較積極的。在發(fā)展中國家中,韓國是第一個自愿承諾到2020年將在2005年的基礎(chǔ)上減排溫室氣體30%的國家。為此,李明博總統(tǒng)于2008年提出了綠色增長方針,其后,韓國應(yīng)對氣候變化的立法經(jīng)歷了從《氣候變化對策基本法》到《低碳經(jīng)濟(jì)與綠色增長基本法》、再到《綠色增長基本法》的發(fā)展過程。2010年1月13日,李明博總統(tǒng)正式簽署《綠色增長基本法》。雖然正式頒行的立法在名稱中棄用了氣候變化、低碳經(jīng)濟(jì)等時髦術(shù)語,不過,《綠色增長基本法》中仍然少不了對這些問題的規(guī)定。該法共7章68條,主要內(nèi)容包括:(1)國家、地方自治團(tuán)體、企業(yè)和國民的責(zé)任;(2)綠色增長基本戰(zhàn)略;(3)綠色增長委員會;(4)綠色增長促進(jìn);(5)低碳社會的實(shí)現(xiàn),包括應(yīng)對氣候變化基本原則、能源政策基本原則、應(yīng)對氣候變化基本計(jì)劃、能源基本計(jì)劃、氣候變化應(yīng)對和能源目標(biāo)管理、溫室氣體排放量和能源使用量報(bào)告、溫室氣體信息管理體制、總量限制與交易、汽車航空海運(yùn)的溫室氣體排放、氣候變化影響評價和適應(yīng)對策、原子能產(chǎn)業(yè);(6)綠色生活和可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn);(7)綠色增長基金的設(shè)置與管理等。從韓國《綠色增長基本法》的內(nèi)容可以看出,其立法有自己明顯的特點(diǎn):第一,將氣候變化、低碳社會、綠色經(jīng)濟(jì)三個范疇實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法,避免了分別立法可能帶來的立法重疊與交叉問題。第二,將氣候變化、低碳社會歸入綠色經(jīng)濟(jì)麾下,提高了綠色經(jīng)濟(jì)的地位。綠色經(jīng)濟(jì)作為韓國實(shí)現(xiàn)劃時代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略舉措,其以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的提升為立足點(diǎn),意義遠(yuǎn)大于單純的氣候變化應(yīng)對和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更容易獲得國民的支持。第三,理順了氣候變化、低碳社會與綠色經(jīng)濟(jì)三者之間的關(guān)系。從邏輯結(jié)構(gòu)來看,韓國將氣候變化的應(yīng)對、低碳社會的建設(shè)作為其實(shí)現(xiàn)綠色增長的重要組成部分,即低碳社會的實(shí)現(xiàn)需要借助于溫室氣體的管制、能源計(jì)劃的調(diào)整等,而綠色增長的實(shí)現(xiàn)則依賴于低碳社會的實(shí)現(xiàn)。2.氣候變化政策菲律賓也是發(fā)展中國家中較早頒布專門的氣候變化應(yīng)對法的國家。菲律賓《2009氣候變化法》(ClimateChangAceof2009)于2009年10月23日生效。其主要內(nèi)容包括:(1)國家應(yīng)對氣候變化的政策,即降低氣候變化的負(fù)面影響,并將氣候政策與其他政策進(jìn)行整合,增強(qiáng)氣候變化的適應(yīng)能力;(2)成立氣候變化委員會,委員會由各部部長組成,委員會在總統(tǒng)辦公室下設(shè),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評估與氣候變化有關(guān)的規(guī)劃和行政計(jì)劃;(3)氣候變化的框架戰(zhàn)略與計(jì)劃;(4)國家氣候變化行動計(jì)劃;(5)政府機(jī)構(gòu)的角色;(6)氣候變化基金的分配。從整體上看,菲律賓《2009氣候變化法》主要是原則性的,致力于建立應(yīng)對氣候變化的高層次決策機(jī)構(gòu)和國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略與計(jì)劃的制定,幾乎沒有涉及有關(guān)應(yīng)對氣候變化的減緩性措施和適應(yīng)性措施,與日本的《地球溫暖化對策推進(jìn)法》比較類似,屬于典型的政策型氣候變化立法模式。(四)不同國家的氣候變化應(yīng)對法從各國應(yīng)對氣候變化立法的情況來看,不同陣營中的不同國家均根據(jù)各自的利益和具體情況選擇了不同的立法模式,制定了不同內(nèi)容的氣候變化應(yīng)對法。1.氣候變化的立法。在國外,各國已經(jīng)成功歐盟國家雖然在應(yīng)對氣候變化問題上的立場是一致的,但是,除英國制定了專門法律應(yīng)對氣候變化外,其他歐盟國家并沒有出臺專門的氣候變化法,而是通過分散的立法如《可再生能源法》、《能源節(jié)約法》等能源立法來應(yīng)對氣候變化。在傘形集團(tuán)中,日本出臺了《地球溫暖化對策推進(jìn)法》,美國的《清潔能源與安全法》雖然尚未獲得參議院通過,但其影響已經(jīng)顯現(xiàn)出來。在發(fā)展中國家中,韓國和菲律賓出臺了專門的法律,其他國家尚未制定專門的氣候變化法?？梢钥闯?是否制定專門的氣候變化法,與一個國家是歐盟集團(tuán)國家、傘形集團(tuán)國家還是發(fā)展中國家關(guān)系不大。2.氣候變化法上的國家美國、日本等傘形集團(tuán)國家有十分健全的能源法體系和環(huán)境法體系,對可再生能源等清潔能源也有完備的立法,但是,這些國家制定了專門的氣候變化法。同樣是歐盟國家,也同樣有完善的能源法、環(huán)境法和可再生能源政策與法律體系,英國制定了專門的氣候變化法,德國卻沒有制定專門的氣候變化法?？梢?一國國內(nèi)現(xiàn)有立法狀況的完備程度與是否需要制定專門的氣候變化法沒有直接關(guān)系。3.英國和德國的電力補(bǔ)貼制度就英國與德國比較而言,英國有專門的《氣候變化法》,而德國卻沒有,但不能因此就認(rèn)為英國應(yīng)對氣候變化一定比德國做得好。英國雖然早在2002年就率先提出了低碳經(jīng)濟(jì)的概念,并于2002年4月實(shí)施《可再生能源義務(wù)令》,但是,由于英國所實(shí)行的是依靠市場運(yùn)作的“可再生能源配額制”,因而“在可再生能源領(lǐng)域成就甚微”。在英國生產(chǎn)的全部電力中,來自可再生能源的只有2%。根據(jù)它的規(guī)劃,2020年,英國只有5%的能源來自可再生能源,僅相當(dāng)于歐盟目標(biāo)(20%)的四分之一。而德國則不同,德國于2000年頒布了《可再生能源法》,該法的制度核心是對可再生能源電力實(shí)行由政府補(bǔ)貼的固定價格,這項(xiàng)制度遠(yuǎn)比英國的配額制有效。依靠價格補(bǔ)貼,德國很快建立起了一個強(qiáng)大的系統(tǒng),有效地支持了太陽能、風(fēng)能和水能的利用?，F(xiàn)在,德國的太陽能裝機(jī)功率為英國的200倍,風(fēng)能裝機(jī)功率為英國的10倍。德國人甚至嘲笑“英國人認(rèn)為自己在引領(lǐng)氣候變化簡直就是吹?！?。4.對氣候變化的響應(yīng)從已經(jīng)制定了專門性的氣候變化法的國家來看,英國、日本和菲律賓是島國,受氣候變化的影響不言而喻,因而應(yīng)對氣候變化的態(tài)度最積極;韓國雖然不是島國,卻三面環(huán)海,氣候變化對韓國的影響也不能小視;美國雖然國土面積大,但是海岸線也長,東部和西部各州以及沿海發(fā)達(dá)城市如紐約、洛杉磯等受氣候變化影響較大,因而美國東部和西部各州在應(yīng)對氣候變化的問題上態(tài)度十分積極,甚至提起訴訟要求美國環(huán)境保護(hù)局對二氧化碳等溫室氣體的排放加以監(jiān)管。比較而言,內(nèi)陸國家受氣候變化的影響要緩慢和小得多,甚至有人認(rèn)為氣候變化對內(nèi)陸國家的影響可能是“好處大于壞處”,所以,目前尚未見到內(nèi)陸國家有氣候變化的專門立法。5.氣候變化的減緩措施美國的《清潔能源與安全法》顯然是一部比較繁雜的立法,它非常全面,幾乎可以涵蓋氣候變化應(yīng)對的方方面面。英國的《氣候變化法》則較少涉及有關(guān)氣候變化的減緩措施,其主要目的表現(xiàn)在建立體制、機(jī)制和制度方面。日本、菲律賓的氣候變化法屬于一種政策性宣示,內(nèi)容比較簡單,其規(guī)定也主要是原則性的,基本上沒有涉及具體的制度、機(jī)制和措施。三、中國對氣候變化立法的選擇(一)中國制定氣候變化法的必要性中國自2007年超越美國而成為全球最大的溫室氣體排放國以來,開始承受了越來越大的溫室氣體減排的國際壓力,這從哥本哈根會議召開前、召開期間以及會議結(jié)束后國際社會對中國的期待、不滿和指責(zé)以及中國的努力和委屈中可以反映出來。根據(jù)《氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《巴厘島路線圖》,作為發(fā)展中國家的中國,不承擔(dān)強(qiáng)制性溫室氣體總量減排義務(wù),屬于自愿減排國家。雖然中國屬于自愿減排的國家,但是,中國政府基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則以及中國國內(nèi)的能源資源供應(yīng)壓力和嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題,一直積極致力于改善中國的能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率和節(jié)約能源,并著力改善生態(tài)環(huán)境,已經(jīng)出臺了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》等有利于減緩氣候變化的能源立法與環(huán)境立法,特別是《可再生能源法》和《節(jié)約能源法》在發(fā)展可再生能源等清潔能源和降低溫室氣體排放量上有杰出貢獻(xiàn)?？梢哉f,盡管目前中國缺乏應(yīng)對氣候變化的專門法律,但一直沒有忽視和怠慢應(yīng)對氣候變化的法制建設(shè),已經(jīng)形成較為全面和系統(tǒng)的應(yīng)對氣候變化法律體系。從成效來看,自《可再生能源法》頒布到2009年底,我國水電裝機(jī)容量為1.97億千瓦,太陽能熱水器集熱面積1.45億平方米,均居世界第一位;風(fēng)電裝機(jī)容量2268萬千瓦,居世界第三;農(nóng)村沼氣用戶達(dá)到3650萬戶。我國可再生能源年利用量在一次能源消費(fèi)總量中的比例從2005年的7.5%提高到了9%。在此情形下,中國是否有必要制定專門的氣候變化法?國內(nèi)對于這一問題的看法并不一致。主要有四種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)主張中國應(yīng)當(dāng)制定專門的氣候變化應(yīng)對法;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為中國制定專門的氣候變化應(yīng)對法比較困難,應(yīng)抓住正在制定能源法的機(jī)會,將氣候變化作為專章納入能源法加以規(guī)定;第三種觀點(diǎn)主張通過制定和修改相關(guān)法律來減緩和適應(yīng)氣候變化;第四種觀點(diǎn)主張把應(yīng)對全球和區(qū)域氣候變化納入《大氣污染防治法》加以規(guī)定。但是,反思哥本哈根會議,比較各國應(yīng)對氣候變化的立法經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,雖然當(dāng)前世界各國在應(yīng)對氣候變化的立法方面選擇了不同模式、走了不同的道路,但制定專門的氣候變化法應(yīng)當(dāng)是一個趨勢,相信未來一段時間,世界各國都會最終走上制定專門性的氣候變化法之路。所以,中國有必要制定專門的氣候變化法。第一,制定專門的氣候變化法與中國作為發(fā)展中國家的身份和承擔(dān)的國際義務(wù)并不矛盾。韓國、菲律賓都是發(fā)展中國家,都不承擔(dān)強(qiáng)制性溫室氣體減排義務(wù),但是,它們都已經(jīng)制定了專門的氣候變化法,雖然這些國家應(yīng)對氣候變化的專門立法在內(nèi)容上與發(fā)達(dá)國家有明顯不同。比如,美國、英國在氣候變化法中首先明確規(guī)定了各自的減排目標(biāo)與時間表,確立了與減排有關(guān)的排放貿(mào)易、碳預(yù)算制度,而作為發(fā)展中國家的韓國與菲律賓的氣候變化法則沒有這些內(nèi)容。韓國的立法雖然比較詳盡,但并沒有涉及碳排放減排的目標(biāo)與時間表,只原則性地規(guī)定了溫室氣體排放量報(bào)告制度、信息管理體制等;菲律賓的氣候變化法則側(cè)重于機(jī)構(gòu)建設(shè)和戰(zhàn)略與計(jì)劃的確立。第二,中國雖然有大量的資源、能源與環(huán)境立法,但并不影響制定專門的氣候變化法。幾乎所有制定了專門氣候變化法的國家都有大量的能源立法,都在節(jié)能與可再生能源等清潔能源的發(fā)展上制定了大量的政策和法律,這表明現(xiàn)有的能源環(huán)境資源立法與是否制定氣候變化專門法律之間并無矛盾,關(guān)鍵在于如何正確處理專門的氣候變化法與現(xiàn)有各種法律之間的關(guān)系。我們已經(jīng)看到,除美國外,制定氣候變化專門法律的國家,有的側(cè)重于體制、機(jī)制和制度的建設(shè)(如英國),有的國家僅做了政策宣示性的原則規(guī)定(如日本、菲律賓),有的國家則將一些與氣候變化密切相關(guān)問題與氣候變化問題進(jìn)行整合性規(guī)定(如韓國)。這樣,就避免了法與法之間的重疊與交叉,也突顯了氣候變化法在應(yīng)對氣候變化問題上的方向性、整體性和指導(dǎo)性。第三,中國需要通過制定專門的氣候變化法來彰顯中國應(yīng)對氣候變化的積極態(tài)度。中國與美國類似,雖然國土面積遼闊,但是海岸線漫長,而且沿海地區(qū)和城市也是中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地方,中國受氣候變化的影響不可謂不大,因此,中國積極應(yīng)對氣候變化也有內(nèi)生動力與意愿。同時,中國已經(jīng)成為全球第一大溫室氣體排放國,全世界的眼睛都在緊盯著中國,中國必須以實(shí)際行動和高度責(zé)任感樹立中國的威信和國際形象。當(dāng)然,制定專門的氣候變化法并不意味著中國會承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù),但是可以在一定程度上展現(xiàn)中國應(yīng)對氣候變化的決心和信心。第四,制定一部專門的氣候變化法,可以統(tǒng)領(lǐng)中國應(yīng)對氣候變化的各項(xiàng)立法,進(jìn)一步完善中國應(yīng)對氣候變化的法律體系。2009年8月27日,全國人大常委會通過了《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》,提出“要把加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù),納入立法工作議程。適時修改完善與應(yīng)對氣候變化、環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律,及時出臺配套法規(guī),并根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī),為應(yīng)對氣候變化提供更加有力的法制保障”。目前,我國雖然有眾多的與氣候變化有關(guān)的法律,但這些法律的立法宗旨各異且多樣化,沒有直接將應(yīng)對氣候變化作為立法的主要目的,而且在內(nèi)容上也基本沒有涉及有關(guān)氣候變化的適應(yīng)問題。按照減緩與適應(yīng)并重的原則,我國也需要在適應(yīng)氣候變化方面進(jìn)行立法。制定一部專門的氣候變化法,一方面,可以提供一個我國在應(yīng)對氣候變化方面具有全局性意義的法律框架,從而將國家應(yīng)對氣候變化的方針、政策、戰(zhàn)略完整地展現(xiàn)出來;另一方面,可以全面地對應(yīng)對氣候變化的諸多政策加以綱領(lǐng)性規(guī)定,形成有中國特色的應(yīng)對氣候變化的法律體系。(二)氣候變化立法的模式和內(nèi)容中國到底應(yīng)當(dāng)制定一部什么樣的氣候變化法?在立法模式、立法原則、主要制度和具體內(nèi)容上如何設(shè)計(jì)?筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國承擔(dān)的國際義務(wù)和具體的經(jīng)濟(jì)、社會與法律環(huán)境,制定有中國特色的氣候變化法。1.碳排放交易的碳稅在立法模式的選擇上,英國模式和美國模式都不適合中國。英美兩國的立法主要規(guī)定了強(qiáng)制性減排目標(biāo)、碳預(yù)算、碳排放交易、碳(關(guān))稅等內(nèi)容,由于中國目前沒有強(qiáng)制性的總量減排義務(wù),也沒有成熟的政策和制度基礎(chǔ),再加上中國以煤為主的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)長期難以改變,因而不宜在立法中對碳排放交易和碳稅等作出規(guī)定。韓國模式比較理想,但由于中國已經(jīng)出臺了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色增長的立法,如果采韓國立法模式,中國就面臨著氣候變化專門立法與現(xiàn)有立法的整合問題,否則就會出現(xiàn)立法內(nèi)容的大量重復(fù),因而也不可取。相比較而言,選擇政策型立法的日本、菲律賓模式比較適合中國的國情:一是可以避免氣候變化單