集體土地國(guó)有化制度的反思與反思快速城市化下集體土地國(guó)有化制度研究以深圳市為例

集體土地國(guó)有化制度的反思與反思快速城市化下集體土地國(guó)有化制度研究以深圳市為例

中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)管理體制是一種典型的雙重社會(huì)管理結(jié)構(gòu)。此外，中國(guó)的土地系統(tǒng)還采用了城鄉(xiāng)的雙重所有權(quán)結(jié)構(gòu)。這種相對(duì)穩(wěn)定的二元結(jié)構(gòu)首先受到一些地區(qū)快速城市化的影響。自改革開放以來,我國(guó)進(jìn)入了快速城市化時(shí)期,據(jù)統(tǒng)計(jì),1985～1995年間,全國(guó)城市由324個(gè)增加到640個(gè),城市建成區(qū)面積由9386km2增加到19264km2,城鎮(zhèn)人口總數(shù)由25094萬人增加到35174萬人。就某一特定空間區(qū)域而言,城市化的表現(xiàn)之一,就是城市空間的擴(kuò)張和農(nóng)村空間的縮小,城市擴(kuò)張所需要的建設(shè)用地,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定,主要通過土地征用制度將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再作為城市建設(shè)用地。但是當(dāng)城市發(fā)展到一定階段后,城市化水平具有較高的水準(zhǔn),大部分集體土地被征用,剩下少部分集體土地未被征用,還有一部分集體非農(nóng)建設(shè)用地經(jīng)過開發(fā),已經(jīng)達(dá)到城市規(guī)劃的水平而被并入城市建成區(qū),對(duì)于這部分集體土地如何轉(zhuǎn)為國(guó)有?在1990年代初期,為了解決快速城市化城市建設(shè)對(duì)集體土地的需求及農(nóng)民市民化和產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化的問題,各地紛紛出臺(tái)了集體土地國(guó)有化的有關(guān)土地政策,后來這些政策被吸收提升為國(guó)家的行政法規(guī)條款,,,但是,這些條款仍然只是框架性的,缺乏可操作性,導(dǎo)致的后果之一就是各地廣泛存在的“城中村”現(xiàn)象。而“城中村”問題的最有效的解決,不能簡(jiǎn)單地理解為對(duì)政策制度的具體形式或內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn),更重要的是對(duì)二元土地所有制的形成與演變、集體土地的屬性及不同土地所有制之間的轉(zhuǎn)化進(jìn)行新的思考,才有助于城市化進(jìn)程中集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制制度的構(gòu)建與完善。1土地所有權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展1.1農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)鎮(zhèn)有人認(rèn)為集體土地國(guó)有化是“指因城市建設(shè)的發(fā)展,原屬農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村全社區(qū)整體性地并入城市建成區(qū),并隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,原屬農(nóng)村集體所有但尚未經(jīng)征用的土地或者土地大部被征用之后的殘余土地,便隨之全部概括性地轉(zhuǎn)歸國(guó)有”。;也有人認(rèn)為集體土地國(guó)有化是“指集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、整體建設(shè)水平較高的城市周邊地區(qū)或城市內(nèi)部的村鎮(zhèn),在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,并實(shí)現(xiàn)撤村改居的過渡后,通過行政命令的方式,將原屬農(nóng)村集體所有的土地整體性、一次性地轉(zhuǎn)歸為國(guó)家所有,并基本不改變?cè)械耐恋赜猛竞褪褂脵?quán)歸屬?！鼻罢邚倪^程的角度認(rèn)為“集體土地國(guó)有化”發(fā)生于城市化進(jìn)程中,而且區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地達(dá)到城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn),這種轉(zhuǎn)化具有概括性特征。后者則從區(qū)域的角度認(rèn)為“集體土地國(guó)有化”多發(fā)生于城市化水平比較高的地區(qū),以及轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)的方式和轉(zhuǎn)化的后果等。筆者認(rèn)為集體土地國(guó)有化是農(nóng)村城市化的一個(gè)重要有機(jī)組成部分,它和土地征用一起構(gòu)成土地所有制轉(zhuǎn)換制度的完整體系,廣義的集體土地國(guó)有化包括兩部分:尚未經(jīng)過征用的集體土地以及剩余的已經(jīng)達(dá)到城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的集體建設(shè)用地,在符合法定條件情況下,前者采用征收的方式轉(zhuǎn)為國(guó)有,后者經(jīng)過相關(guān)程序直接轉(zhuǎn)為國(guó)有。集體土地國(guó)有化本身不能獨(dú)立適用,只有經(jīng)過土地征用后,完成土地空間形態(tài)改造,才能適用集體土地國(guó)有化完成土地內(nèi)在屬性的改造,國(guó)有化的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村城市化結(jié)束的一個(gè)主要標(biāo)志。1.2元社會(huì)結(jié)構(gòu)的演化過程我國(guó)現(xiàn)行的土地的二元所有制格局大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:①解放前的私有制階段,農(nóng)村的大部分土地為地主、富農(nóng)所有,中農(nóng)占有少部分土地;城市土地所有權(quán)比較復(fù)雜分散,主要為外國(guó)殖民者、官僚資本家、政府機(jī)構(gòu)、城市居民等所有;②解放后農(nóng)村合作社之前的混合制階段,農(nóng)村土地為農(nóng)民所有,在城市,政府通過沒收外國(guó)殖民者、官僚資本家、舊政府機(jī)構(gòu)的土地為國(guó)家所有,其它土地仍為民族資本家、城市居民等私人所有;1在推行合作化與公社化后二元所有制雛形,農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體所有,土地的集體所有制形式逐漸形成,在城市,由于實(shí)行對(duì)私營(yíng)工商業(yè)、手工業(yè)的合作化,大部分土地轉(zhuǎn)為國(guó)有,少部分轉(zhuǎn)為集體所有。后來,經(jīng)過一系列的政策,城市土地逐漸成為單一的國(guó)家所有。這種土地的二元所有制結(jié)構(gòu)通過1982年憲法正式得以確認(rèn)2。我國(guó)土地的二元所有制具有明顯的區(qū)域特征,即城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村土地基本上屬于農(nóng)民集體所有。除此之外,還可從土地用途上加以區(qū)分,農(nóng)業(yè)用地及農(nóng)民宅居地基本上屬于集體土地,城市建設(shè)用地基本屬于國(guó)家所有。正常情況下,城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。但是,自改革開放以來,我國(guó)進(jìn)入了快速城市化時(shí)期,這種區(qū)域和用途上的區(qū)分亦漸趨模糊。城市化的結(jié)果之一是完成了土地外在空間形態(tài)的改造,而其內(nèi)在屬性的改變則要滯后的多,要滿足城市對(duì)土地一體化管理的要求,就必然要求在兩種土地所有制結(jié)構(gòu)之間建立一種新型的土地轉(zhuǎn)化制度。筆者認(rèn)為在社區(qū)性質(zhì)與土地所有制結(jié)構(gòu)存在一聯(lián)動(dòng)機(jī)制,即當(dāng)某一區(qū)域集體土地大部分轉(zhuǎn)為國(guó)有,農(nóng)民脫離農(nóng)村與農(nóng)業(yè),不再使用其土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),應(yīng)適時(shí)改變其社區(qū)性質(zhì),將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口;反過來,社區(qū)性質(zhì)的改變,則要求區(qū)域內(nèi)土地所有制形式徹底國(guó)有化。1.3農(nóng)村集體土地國(guó)有化從功能上看,土地征用是以實(shí)現(xiàn)具體的建設(shè)項(xiàng)目為目的,從而從空間形態(tài)上完成對(duì)土地的改造,而集體土地國(guó)有化是城市化進(jìn)行到一定的階段后,由于農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了符合規(guī)劃的建設(shè),從而在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制為城鎮(zhèn)社區(qū)時(shí),集體土地隨之直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,因此集體土地的國(guó)有化,完成土地內(nèi)在屬性的改造。一般一個(gè)區(qū)域可以發(fā)生多次土地征用,但一個(gè)區(qū)域只能發(fā)生一次集體土地國(guó)有化。而且集體土地國(guó)有化并不能獨(dú)僅適用,必須以土地征用制度適用為前提。從轉(zhuǎn)化的后果看,集體土地國(guó)有化只改變土地的所有權(quán),不改變?cè)恋氐挠猛竞褪褂脵?quán),轉(zhuǎn)變具有整體性、一次性的特點(diǎn);征用后的土地用途可能由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,土地使用權(quán)也將轉(zhuǎn)歸建設(shè)單位享有。土地征用時(shí),對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式,國(guó)家法律有明文規(guī)定,集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有時(shí),補(bǔ)償方式一般為非有形方式,如身份轉(zhuǎn)變獲得的社會(huì)保障,集體房地產(chǎn)轉(zhuǎn)為城市房地產(chǎn)的升值等。1.4國(guó)有化政策的法律化趨勢(shì)隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,必然伴隨著政策社會(huì)向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)變,因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立過程,也就是經(jīng)過實(shí)踐證明是正確的政策上升為法律的過程,即實(shí)行政策法律化的過程。集體土地政策法律化主要包括:集體土地國(guó)有化、集體土地的流轉(zhuǎn)、集體土地的產(chǎn)權(quán)代表界定等方面。1990年代初,在我國(guó)一些城市化進(jìn)程比較快的地區(qū),集體土地國(guó)有化現(xiàn)象十分普遍,急需相關(guān)土地政策加以引導(dǎo)。深圳市在1988年的《關(guān)于嚴(yán)格制止超標(biāo)準(zhǔn)建造私房和占用土地等違法違章現(xiàn)象的通知》中第六條規(guī)定“特區(qū)農(nóng)村規(guī)劃紅線內(nèi)的私人宅基地,屬國(guó)家所有。分配給社員的宅基地,社員只有使用權(quán)……”。深圳市1992年完成農(nóng)村城市化后,在1993年《關(guān)于處理深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)權(quán)屬遺留問題的若干規(guī)定》的第三條、第六條中再次重申紅線范圍內(nèi)的集體和私人宅基地所有權(quán)歸國(guó)家,使用權(quán)歸集體和個(gè)人。1992年《海南省調(diào)處土地糾紛確定土地權(quán)屬的若干規(guī)定》中第12條第(6)項(xiàng)規(guī)定:“被國(guó)家征用土地的單位因集體建制被撤銷或人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后所剩余的集體所有土地,屬國(guó)有土地。”其它的省市,如《湖北省處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議暫行辦法》(1991年頒布)、《鄭州市確定土地權(quán)屬條例》(1994年頒布)、《石家莊市國(guó)有土地登記確權(quán)發(fā)證辦法》(1992年頒布)等都有類似規(guī)定。從各地出臺(tái)集體土地國(guó)有化政策時(shí)間看,發(fā)現(xiàn)大多集中在1991～1994年間,表明集體土地國(guó)有化是一種較為普遍的現(xiàn)象,通常發(fā)生于城市化進(jìn)程較高的地區(qū)。經(jīng)過幾年的實(shí)踐及城市化在全國(guó)的普遍展開,1998年12月24日通過的《土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”)第2條第5項(xiàng)規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國(guó)家所有?！北M管還只是行政法規(guī),但反映了集體土地國(guó)有化政策的法律化趨勢(shì)。該條規(guī)定包含了兩點(diǎn)內(nèi)容:一是條件,二是行動(dòng)。前者相對(duì)明確,后者卻只有框架性規(guī)定,缺乏可操作性。2005年3月才由國(guó)務(wù)院法制辦公室與國(guó)土資源部聯(lián)合對(duì)該條進(jìn)行了解釋(以下簡(jiǎn)稱“解釋”):“該項(xiàng)規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收后,其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國(guó)家所有”3。該條解釋顯然與《中華人民共和國(guó)憲法修正案》是一致的,將憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用,”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。其中,“征收”是指為了公共利益需要,國(guó)家將集體土地強(qiáng)制性征歸國(guó)有;“征用”是指為了公共利益需要而強(qiáng)制性地使用集體的土地。根據(jù)這種理解,集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過程,可以是一個(gè)強(qiáng)制性的過程,但這必然是一個(gè)“征收或征用”的過程,這種強(qiáng)制性過程必須是為了公共目的。2在深圳城市化進(jìn)程中，土地所有權(quán)政策得到了尊重2.1深圳城市建設(shè)用地政策改革:國(guó)有化到居民利益深圳市在短短的十幾年時(shí)間內(nèi),經(jīng)歷了兩次大范圍的農(nóng)村城市化改制,第一次發(fā)生在1992年的特區(qū)內(nèi),經(jīng)過這次城市化,特區(qū)內(nèi)的68個(gè)行政村、173個(gè)自然村都轉(zhuǎn)為城市居委會(huì),4萬多農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城市居民4。在《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》中有“農(nóng)村人口全部轉(zhuǎn)為城市人口,農(nóng)村管理體制改為城市管理體制,已劃給原農(nóng)村的集體工業(yè)企業(yè)用地和私人宅基地所有權(quán)歸國(guó)家,使用權(quán)仍屬于原使用者”等規(guī)定。在1989年以前,深圳城市建設(shè)用地都是按照具體建設(shè)項(xiàng)目對(duì)集體土地進(jìn)行征用,1989年頒布了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)征地工作的若干規(guī)定》,開始了土地統(tǒng)征工作,通過統(tǒng)征,完成了集體土地的國(guó)有化。但是,考慮到失地后農(nóng)村村民的生計(jì),向農(nóng)村返回了約占統(tǒng)征地3%～4%的土地,作為原村民(轉(zhuǎn)為城市居民)的宅基地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(改造為股份公司)的工商發(fā)展用地。深圳市最早對(duì)紅線范圍內(nèi)村民宅基地的權(quán)屬作出規(guī)定的是:1988年的《關(guān)于嚴(yán)格制止超標(biāo)準(zhǔn)建造私房和占用土地等違法違章現(xiàn)象的通知》中第六條規(guī)定的“特區(qū)農(nóng)村規(guī)劃紅線內(nèi)的私人宅基地,屬國(guó)家所有。分配給社員的宅基地,社員只有使用權(quán)……”。隨后在農(nóng)村城市化后的1993年,在《關(guān)于處理深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)權(quán)屬遺留問題的若干規(guī)定》中對(duì)紅線范圍內(nèi)的私人宅基地和集體工商發(fā)展用地的權(quán)屬關(guān)系做了明確說明,再次重申了該部分土地所有權(quán)歸國(guó)家,使用權(quán)歸集體和個(gè)人。這一時(shí)期的土地政策的特點(diǎn),政府采用低價(jià)征用集體土地,實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)快速發(fā)展對(duì)土地的需求,并最大限度地考慮了村民利益,為村集體和村民個(gè)體預(yù)留了發(fā)展用地和充足的居住用地,而村民在土地和房屋租金快速增值的情況下,追求土地和房屋租金收益最大化也就成為一種必然?！俺侵写濉边@種特殊的建筑群體和村落體制的形成,是城市化不徹底的一種外在反映,表明集體土地國(guó)有化并未從真正意義上得以實(shí)現(xiàn)。2.2國(guó)有化的基本情況深圳市的第二次城市化發(fā)生在2003年的特區(qū)外寶安龍崗兩區(qū),涉及兩區(qū)共18個(gè)鎮(zhèn)、218個(gè)村民委員會(huì)、27萬村民,規(guī)模較第一次城市化要大的多。其核心內(nèi)容是2004年開始的“深圳寶安、龍崗兩區(qū)集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制”,幾乎與此同步進(jìn)行的還有“深圳市城中村改造”。透過深圳市這兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的重大行動(dòng),暗含的社會(huì)背景是深圳市土地資源的稀缺和高速城市化所帶來的土地迅速升值。經(jīng)過第二次城市化后,深圳市成為全國(guó)第一個(gè)沒有農(nóng)村和農(nóng)民的城市。要實(shí)現(xiàn)集體土地向國(guó)有化轉(zhuǎn)變,需要具備一定的基本條件和必須的法定條件。從寶安龍崗兩區(qū)的情況看,符合集體土地國(guó)有化的基本條件是:①兩區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化,二、三次產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的主體;②基礎(chǔ)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)了城市化;③農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的就業(yè)方式基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化,生活方式基本實(shí)現(xiàn)城市居民化。在此基礎(chǔ)上,集體土地國(guó)有化的啟動(dòng)還需要達(dá)到以下法定條件:④農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,包括在戶籍上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非、建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、再就業(yè)和勞動(dòng)培訓(xùn)保障、教育與計(jì)劃生育管理辦法等;⑤農(nóng)村行政管理組織完成“鎮(zhèn)改街”與“村改居”,并對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制改造。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》,此次納入國(guó)有化轉(zhuǎn)地范圍的集體土地包括補(bǔ)償與不予補(bǔ)償兩部分:通過適當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆绞綄⑸形凑饔玫?60多km2的可建設(shè)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有,不予補(bǔ)償?shù)牟糠职?00多km2的建成區(qū)和300km2的山林地。對(duì)于前者,經(jīng)村民開發(fā)符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),政府在確認(rèn)了他們的使用權(quán)后,土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有,而山林地因?yàn)槲撮_發(fā),不予補(bǔ)償。深圳的決策部門認(rèn)為,農(nóng)民集體所有的土地可以直接“轉(zhuǎn)為”國(guó)家所有,而不必是一個(gè)“征地”過程,與修路架橋、進(jìn)行重點(diǎn)工程建設(shè)的征地,性質(zhì)完全不一樣,,因此適用法律也不一樣,具體表現(xiàn)在對(duì)原集體土地的補(bǔ)償不是“征地補(bǔ)償”,而是對(duì)土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變后的“適當(dāng)補(bǔ)償”,應(yīng)該說深圳市決策部門對(duì)“實(shí)施條例”第2條第5項(xiàng)規(guī)定的理解與2005年3月國(guó)務(wù)院兩部門對(duì)該條的解釋,還是存在不一致的地方,后者認(rèn)為集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過程,可以是一個(gè)強(qiáng)制性的過程,但這必然是一個(gè)“征收或征用”的過程,不過由于深圳決策部門的理解發(fā)生在“解釋”之前,這種理解上的偏差也是可以理解的,由于深圳特區(qū)外的集體國(guó)有化還正在進(jìn)行之中,可以對(duì)相關(guān)程序進(jìn)行修正與完善。2.3核心問題是集體土地國(guó)有化,制集體土地國(guó)有化的意義至少表現(xiàn)在以下幾方面:①有利于拓展城市發(fā)展空間,消除城市發(fā)展的空間障礙;②加快城市化發(fā)展進(jìn)程有利于土地資源的合理開發(fā)和有效升值;③有利于城市的統(tǒng)一規(guī)劃,優(yōu)化城市環(huán)境;④有利于解決城市化不徹底遺留的城中村問題。然而,與征地制度相比,無論是在理論研究還是實(shí)踐方面,集體土地國(guó)有化制度都存在許多有待完善的地方。與土地征用制度相比,集體土地國(guó)有化并不是一個(gè)獨(dú)立完整的土地利用制度,是對(duì)土地征用制度的重要補(bǔ)充,它在程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面可以借鑒土地征用制度的一些做法。集體土地國(guó)有化雖然具有一次性、完整性,概括性等特點(diǎn),但是,仍然需要明確“轉(zhuǎn)哪些?”、“怎么轉(zhuǎn)?”的問題。以深圳的寶安、龍崗兩區(qū)為例,兩區(qū)的國(guó)有化之前的集體土地由三部分組成,①是指可以得到“適當(dāng)補(bǔ)償”的約260多km2集體土地,這部分土地應(yīng)該視作政府對(duì)集體土地的征收