深化城市社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新社區(qū)管理體制

深化城市社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新社區(qū)管理體制

近年來，我國城市社區(qū)建設(shè)取得了重要成果。1但是,隨著我省城市社區(qū)建設(shè)的逐步深入,一些制約城市社區(qū)建設(shè)的體制性問題也逐漸暴露出來。在制約我省城市社區(qū)建設(shè)進一步發(fā)展的各種因素中,管理體制的問題更具有根本性,其中最突出的問題是區(qū)、街、居組織職能錯位,特別是街道辦事處與社區(qū)居委會職能錯位。因此,當前應大力進行城市基層組織管理體制的改革創(chuàng)新,這是深化我省城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。一“以民為本”,更新后的城市社區(qū)管理模式近幾年來,理順區(qū)、街、居關(guān)系,還自治權(quán)于民,已成為城市社區(qū)組織管理體制改革創(chuàng)新的主要取向。結(jié)合我省的實際,改革城市社區(qū)組織管理體制,可以從以下兩個方面入手。(一)社區(qū)居委會與政府職能部門的關(guān)系從法理上看,區(qū)、街、居各自的組織屬性和職能是清楚的。區(qū)是我國在城市的基層政權(quán),是一級擁有人大(議事、監(jiān)督)、司法、行政、財政等機構(gòu)的完備政權(quán)體系,主要從事本區(qū)的政務(wù)管理。街道設(shè)立辦事處作為區(qū)政府派出的辦事機構(gòu),主要從事事務(wù)性管理。另外,從我國當前建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求來看,城區(qū)政府和街道辦事處理應從微觀的經(jīng)濟活動中解脫出來,把自己的管理職能主要體現(xiàn)在制定和執(zhí)行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搞好社會事務(wù)管理、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展環(huán)境上來。社區(qū)居委會屬于基層群眾性自治組織,是城市管理體制中最基層、最基本的組織要素。它與其他自治組織有所不同。(1)它是國家統(tǒng)一設(shè)置具有地域?qū)傩缘姆ǘńM織,即一個社區(qū)范圍內(nèi)只有一個法定的居委會。(2)它有協(xié)助政府工作的法定義務(wù)。按照現(xiàn)有的政策法規(guī),社區(qū)居委會除了應主辦社區(qū)建設(shè),還應協(xié)助行政管理,提高服務(wù)能力。以上應該就是區(qū)、街、居三者之間最基本的關(guān)系。當前,值得注意的是,社區(qū)居委會不是基層政府的“腿”,也不是政府部門的辦事機構(gòu),政府與社區(qū)居委會的關(guān)系在法律上是十分明確的:“基層政府和政府職能部門與社區(qū)居委會的關(guān)系是指導與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系,而不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導、命令與服從的行政隸屬關(guān)系?！?因此,我省的城市社區(qū)建設(shè)必須嚴格按照這一原則來進行城市社區(qū)組織管理體制的改革創(chuàng)新,這是深化我省城市社區(qū)建設(shè),突破“體制性瓶頸”的政策依據(jù)。(二)從管理轉(zhuǎn)變到服務(wù),轉(zhuǎn)變社區(qū)工作隊伍隨著社會主義市場經(jīng)濟的全面發(fā)展,原有的行政式、單位式的城市基層管理體制和工作方式遇到了嚴峻的挑戰(zhàn),迫切需要進行城市基層管理體制的改革。其中的關(guān)鍵就在于理順管理體制。理順管理體制是實現(xiàn)黨的“十六大”報告提出的“完善城市居民自治,建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”的根本保證。1結(jié)合我省的實際,我們認為,理順管理體制的重點應當放在以下幾個方面。1.強化政府依法行政、社區(qū)居民依法自治的意識。要切實理順政府及其職能部門和社區(qū)居委會的關(guān)系,轉(zhuǎn)變政府職能,下放管理權(quán)限,促進城市管理重心下移,這項工作是社區(qū)建設(shè)的一個難點,也是一個十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。政府要轉(zhuǎn)換角色,不直接插手社區(qū)事務(wù),不包辦社區(qū)工作,充分尊重社區(qū)居委會的自治權(quán)利。政府的職能部門和街道辦事處在推動社區(qū)建設(shè)的問題上,要實現(xiàn)由領(lǐng)導、管理到指導、服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變,對社區(qū)居委會多支持、服務(wù),主動指導、支持和幫助社區(qū)居委會開展自治工作。對于切實需要社區(qū)協(xié)辦的工作,要按照“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)、責權(quán)利統(tǒng)一”的原則,實行責權(quán)利統(tǒng)一的良性運作機制,保證社區(qū)有人力、有財力完成各項協(xié)辦事宜。2.按照政事分開、政社分開的原則,對社區(qū)居委會和政府職能部門以及街道辦事處的職責進行清理、劃分。把原來由政府包攬或由企事業(yè)單位承擔的諸如居民服務(wù)、居民管理職能移交社區(qū),逐步完善社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。從根本上講,政府應把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法處理,把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社區(qū)非盈利組織和民間組織。政府要保證社區(qū)獲得必需的物質(zhì)保障,把服務(wù)社區(qū)居民作為社區(qū)工作的根本宗旨,變管理為服務(wù),使社區(qū)真正成為居民生活的“娘家”、下崗職工的“婆家”和社區(qū)事業(yè)發(fā)展的“好當家”。3.盡快將政府職能轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務(wù)上來。按照“高質(zhì)量服務(wù)社區(qū),營造社區(qū)建設(shè)良好環(huán)境”的要求,政府應把強化社區(qū)服務(wù)功能作為社區(qū)工作的核心來抓。通過統(tǒng)一規(guī)劃,分批建設(shè),逐步形成以區(qū)服務(wù)中心為龍頭、街道服務(wù)中心為主體、社區(qū)服務(wù)站為基礎(chǔ)、社區(qū)志愿者組織和義工服務(wù)為補充的服務(wù)網(wǎng)絡(luò),總結(jié)和推廣社區(qū)服務(wù)信息化的經(jīng)驗,為社區(qū)居民提供更加快捷、廉價的服務(wù)。二街道、社區(qū)的管理體制和人員隊近年來,隨著改革開放和城市政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入,我省城市社區(qū)建設(shè)進入了一個新的轉(zhuǎn)型時期,城市中的一些新問題、新矛盾日漸突出,特別是在區(qū)街工作方面表現(xiàn)得尤其明顯:無論是在工作的領(lǐng)導體制和工作思路上,還是在工作的方式方法和人員隊伍的素質(zhì)上,都存在一些不相適應的問題?！盎A(chǔ)不牢,地動山搖”,這些問題如果處理不好,解決不當,勢必會進一步增加區(qū)街工作難度,并造成不穩(wěn)定因素。2在街道管理體制的改革方面,青島市的浮山后社區(qū)、南京市的白下社區(qū)、北京市的魯谷社區(qū)等做了許多有益的探索。他們都把重點放在改革街道辦事處這一層。為了保障社區(qū)居委會的自治權(quán),政府應當按照“人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、工作經(jīng)費到社區(qū)”的要求,成立社區(qū)行政事務(wù)受理中心,剝離街居職能,落實“工作下沉,服務(wù)社區(qū)”的目標。成立社區(qū)行政事務(wù)受理中心以后,為了充分發(fā)揮它的作用,社區(qū)行政事務(wù)受理中心可以把工作重點放在以下幾個方面。(一)建立社區(qū)行政事務(wù)受理中心,服務(wù)群眾社區(qū)行政事務(wù)受理中心是街道辦事處直接與居民群眾打交道的綜合性辦事服務(wù)機構(gòu),確定科學的功能定位和合理的職責分工是保證“中心”職能發(fā)揮的重要方面。社區(qū)行政事務(wù)受理中心作為與街道社區(qū)服務(wù)中心并行設(shè)置的機構(gòu),是街道辦事處將自身管理職能與社區(qū)建設(shè)工作有機結(jié)合,促進區(qū)、街道工作重心下移、建立便民利民服務(wù)體系的重要環(huán)節(jié)。因此,在功能設(shè)定上,區(qū)委、區(qū)政府要根據(jù)街道轄區(qū)實際情況和群眾的客觀需求,滿足各類社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的服務(wù)要求,以解決群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題為出發(fā)點,努力將社區(qū)行政事務(wù)受理中心建設(shè)成為街道與社區(qū)群眾直接打交道的“窗口”,政府與社區(qū)、群眾溝通的“橋梁”。按照這一功能定位,區(qū)委、區(qū)政府可以按照“集中辦公,一體受理,服務(wù)多元,方便辦事”的原則,將街道辦事處所有直接與轄區(qū)企業(yè)、社區(qū)組織以及居民群眾有工作聯(lián)系的科室部門全部納入“中心”的辦事大廳集中辦公,實行“敞開式辦公,一門式服務(wù)”。根據(jù)街道各科(室)的工作職責、服務(wù)對象和業(yè)務(wù)量的多少,將這些部門劃分為若干服務(wù)窗口,設(shè)立來訪接待、社區(qū)治安、計生管理、衛(wèi)生服務(wù)、優(yōu)撫優(yōu)屬、失業(yè)金領(lǐng)取、勞動政策咨詢、法律服務(wù)、個體稅收和求助電話等服務(wù)窗口,基本涵蓋街道辦事處的涉民工作范圍?！爸行摹痹O(shè)立后,所有與社區(qū)群眾實際需求和生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)的事項都集中到了“中心”統(tǒng)一辦理,街道各科(室)的工作人員則按照工作崗位、工作職責和服務(wù)對象統(tǒng)一分配到相應的服務(wù)窗口工作,相對弱化街道辦事處內(nèi)設(shè)科室的概念,打破科室之間的條條限制,增強科室之間的工作協(xié)調(diào),減少工作的中間環(huán)節(jié),提高辦事效率,使街道工作從管理型轉(zhuǎn)化為服務(wù)型。因此,社區(qū)行政事務(wù)受理中心在方便群眾辦事、履行街道職責方面能夠發(fā)揮積極的作用,成為各街道上承區(qū)級政府、下連社區(qū)群眾的綜合性行政管理服務(wù)窗口?？梢?成立社區(qū)行政事務(wù)受理中心的目的在于進一步理順街居關(guān)系,剝離加在社區(qū)居委會身上的不合理任務(wù),使社區(qū)行政事務(wù)受理中心承擔起社區(qū)行政事務(wù)的重責,明確社區(qū)居委會的協(xié)管作用,進而減輕社區(qū)居委會承擔行政事務(wù)的壓力,保障社區(qū)居委會的自治權(quán)。(二)社區(qū)行政事務(wù)受理中心的服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變各街道在建立社區(qū)行政事務(wù)受理中心的基礎(chǔ)上,結(jié)合所轄社區(qū)特點,著眼于提高工作水平,最大限度地解決居民群眾的實際問題,積極拓寬工作領(lǐng)域,使社區(qū)行政事務(wù)受理中心的作用得到更好的發(fā)揮。最大限度地滿足群眾的需求,是設(shè)立社區(qū)行政事務(wù)受理中心的出發(fā)點和歸宿,這是機關(guān)服務(wù)理念的根本轉(zhuǎn)變。設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理中心后,機關(guān)工作人員必須適應新的工作方式,端正思想認識,擺正“公仆”和“主人”的位置,強化服務(wù)意識。同時,要改進工作方式,面對面地主動為群眾搞好服務(wù),并要在坐班工作的基礎(chǔ)上,開展預約服務(wù)、上門服務(wù)等,真正做到急群眾所急,想群眾所想,辦群眾所需。(三)不斷完善內(nèi)部運行機制,確保各項工作納入專業(yè)管理的軌道由于社區(qū)行政事務(wù)受理中心實行“敞開式辦公,一門式服務(wù)”這種新的辦公模式,為確保內(nèi)部各項工作能夠協(xié)調(diào)有序運轉(zhuǎn),需要不斷完善內(nèi)部運行機制,制訂一系列工作制度,明確工作程序、時限和責任等,把各項工作納入專業(yè)管理的軌道。31.辦理“不辦理”可以實行“首問負責制”,規(guī)定凡是第一個接待群眾來訪、來電、辦理事務(wù)的工作人員,都是第一責任人,要對來辦理的事項負全責,屬于自己責任范圍內(nèi)的事項進行“一門式”辦理,超出自己職責范圍內(nèi)的要熱情接待,填寫登記表,及時與有關(guān)部門取得聯(lián)系,限期予以答復,決不允許推諉、拖延,更不允許對前來辦事的群眾說“不”。同時,“中心”還應強化領(lǐng)導干部帶頭為群眾辦實事、解決難題的意識,建立領(lǐng)導下社區(qū)制度,要求街道領(lǐng)導班子成員分別與轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會建立工作聯(lián)系,經(jīng)常深入到社區(qū)和居民群眾中間了解有關(guān)情況,做到每周至少走訪一次,每次至少為基層、群眾解決一個問題,進一步順暢基層反映問題的渠道,加快問題的處理,拉近街道與社區(qū)、群眾之間的距離。2.設(shè)置專門的指引窗口和工作人員為更好地發(fā)揮街道各部門的職能作用,方便廣大居民群眾,“中心”應積極拓展便民利民服務(wù)形式,開展導引服務(wù)、預約服務(wù)和上門服務(wù)等。“中心”在大門的入口處設(shè)置專門的導引窗口和工作人員,前來辦事的群眾可直接由專人負責帶到相應的窗口,進一步方便群眾辦事;“中心”實行預約服務(wù)制度,如果窗口工作人員外出辦事,前來辦事的群眾可填寫預約服務(wù)卡,由“中心”專門工作人員負責日后聯(lián)系辦理,減少群眾多次往返的麻煩;對有特殊困難和特殊需求的群眾,“中心”設(shè)置求助電話,群眾可以通過電話與街道進行聯(lián)系,由街道派出工作人員在第一時間提供上門服務(wù)。3.建立政務(wù)公開制度為增強“中心”各項工作的透明度,使它真正成為街道與群眾之間互通的“窗口”,街道還應在社區(qū)行政事務(wù)受理中心建立政務(wù)公開制度,設(shè)立“政務(wù)公開欄”,對街道日常行政事務(wù)及政務(wù)公開的具體措施進行公開,接受社區(qū)居委會和居民的監(jiān)督。三社區(qū)居委會性質(zhì)的修訂建議目前,加在社區(qū)居委會身上的不合理任務(wù)還有很多,比如計生、衛(wèi)生、綜治等工作。根據(jù)前面對區(qū)、街、居功能定位的分析,以及《中華人民共和國城市居委會組織法》(修訂意見稿),為了充分發(fā)揮居民組織在社區(qū)建設(shè)中組織居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的作用,應當對社區(qū)居委會的任務(wù)進行修改,增加自治內(nèi)容,同時強調(diào)它在基層的自治作用、協(xié)管作用和監(jiān)督作用。因此,一方面必須剝離這些不合理任務(wù),另一方面要強化社區(qū)居委會的自治權(quán)。(一)中心無承接的職責暫由社區(qū)工作站承接從根本上說,應當把從社區(qū)居委會剝離出來的任務(wù)交由社區(qū)行政事務(wù)受理中心承接。在過渡時期,社區(qū)行政事務(wù)受理中心無法承接的任務(wù)暫由社區(qū)工作站承接。社區(qū)工作站作為過渡性機構(gòu),在理順街居關(guān)系上可以起到緩沖作用。結(jié)合我省的實際,4剝離加在社區(qū)居委會身上的不合理任務(wù)主要指以下幾個方面。1.協(xié)助協(xié)助工作計生工作本是政府職能部門和街道辦事處的工作職責,而不應由社區(qū)居委會負主要責任,社區(qū)居委會只是有責任協(xié)助做好這項工作。目前實行的對社區(qū)居委會工作的考核制度不夠合理,“計生一票否決”制就是明顯的一例。嚴格說來,計生工作的被考核對象是政府職能部門和街道辦事處。況且,在社區(qū)居委會協(xié)助計生工作時,也沒有真正實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”。2.明確業(yè)主委員會和社區(qū)居委會的主體衛(wèi)生工作本來是政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司等社會各界齊抓共管的一項工作。而如今,具體責任都推給了社區(qū)居委會。鑒于此,政府應當明確衛(wèi)生工作的公共性、服務(wù)性,可以出臺相關(guān)的文件和規(guī)定,其中應具體規(guī)定:在成立了業(yè)主委員會并有物業(yè)管理公司受聘的住宅小區(qū)內(nèi),小區(qū)的衛(wèi)生工作主要由物業(yè)管理公司承擔,業(yè)主委員會協(xié)同社區(qū)居委會對其工作進行指導、監(jiān)督和考核;在沒有成立業(yè)主委員會也沒有物業(yè)管理公司受聘的住宅小區(qū),社區(qū)居委會綜合協(xié)調(diào)駐區(qū)單位、中介組織、居民等組織或個人,共同搞好衛(wèi)生工作,但責任方應以駐區(qū)單位、中介組織、居民等組織或個人為主;如果以社區(qū)居委會為主承擔某一區(qū)域的衛(wèi)生工作,那么,應實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”。同時,考核衛(wèi)生工作的獎懲措施也應明文規(guī)定,做到任務(wù)明確、責任明確、獎懲明確。3.社區(qū)居委會協(xié)助綜治工作相當繁難,但其責任方是以公安機關(guān)為主的,社區(qū)居委會在其轄區(qū)內(nèi)有義務(wù)協(xié)同公安機關(guān)做好這項工作。同樣,需要社區(qū)居委會協(xié)助時,也應實現(xiàn)“費隨事轉(zhuǎn)”。目前考核社區(qū)居委會工作時實行的“綜治一票否決”制是不適當?shù)?需要進行改革。(二)加強社區(qū)和村委會的自治權(quán)為了強化社區(qū)的自治職能,省委、省政府可以制定《關(guān)于明確社區(qū)居委會自治權(quán)的意見》一類的文件,保證社區(qū)居委會的幾種基本權(quán)力。1.拒絕權(quán)等主要包括社區(qū)干部選免權(quán)、社區(qū)事務(wù)決策權(quán)、日常工作管理權(quán)、財務(wù)自主權(quán)、不合理攤派的拒絕權(quán)等,這些屬于社區(qū)自治范疇內(nèi)的權(quán)力,一律交還給社區(qū)。通過明確社區(qū)“自治權(quán)”,那些過去一貫由街道辦事處說了算的事情,如社區(qū)干部的補選或撤換、社區(qū)辦公經(jīng)費和籌集資金的管理使用、社區(qū)訂閱報刊的品種和數(shù)量等,現(xiàn)在都由社區(qū)依照有關(guān)規(guī)章制度自主決定。2.社區(qū)管理權(quán)制主要是一些適合于社區(qū)管理的行政事務(wù),由政府委托給社區(qū)協(xié)助進行管理,并賦予社區(qū)相應的登記、管理、建議、監(jiān)督等“協(xié)管權(quán)”。如流動暫住人口管理、清理社區(qū)內(nèi)違章建筑、管理社區(qū)內(nèi)個體服務(wù)網(wǎng)點、發(fā)放最低生活保障金、失業(yè)人員安置、企業(yè)退休職工管理等。這些政府工作轉(zhuǎn)移給社區(qū)協(xié)助管理,既有利于提高政府工作效率,強化社區(qū)自治管理的力度,又密切了黨和政府與群眾的溝通聯(lián)系,有利于政府不斷改進和完善各項工作。3.建立監(jiān)督主體主要包括監(jiān)督政府有關(guān)部門及其工作人員在社區(qū)的執(zhí)法行為和工作質(zhì)量;監(jiān)督煤氣、供水、供電等與居民生活密切相關(guān)的社會服務(wù)單位,向社區(qū)居民所做的服務(wù)承諾的落實情況;監(jiān)督物業(yè)公司履行經(jīng)營合同情況;監(jiān)督在職黨員干部在社區(qū)的政治表現(xiàn),向所在單位及時反映存在的問題。省委、省政府可以用文件的形式規(guī)定:各級黨委、政府及有關(guān)部門,要經(jīng)常聽取社區(qū)意見,自覺接受社區(qū)監(jiān)督,逐步建立起一個權(quán)威、有效的監(jiān)督反饋系統(tǒng)?？傊?政府應盡快出臺有關(guān)文件,以法規(guī)的形式明確哪些內(nèi)容是社區(qū)居委會必須承擔的,哪些是社區(qū)居委會應該協(xié)助街道辦事處和政府職能部門完成的,真正改變把社區(qū)居委會當作街道辦事處派出機構(gòu)的做法,進而引導、支持社區(qū)居委會充分發(fā)揮自治功能,讓社區(qū)居委會能有更多的時間和精力放在為群眾服務(wù)、解決群眾亟待解決的問題上,使社區(qū)居委會真正成為居民利益的代表。(三)從籌資、使用到監(jiān)督的機制無法健全社區(qū)建設(shè)的繁重任務(wù),使辦公經(jīng)費、人員工資和場所建設(shè)所需的資金一再增加。同時,社區(qū)建設(shè)資金缺乏,來源不穩(wěn)定,影響了社區(qū)建設(shè)的開展和社區(qū)生活環(huán)境的改善,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:(1)社區(qū)建設(shè)尚未列入政府的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,預算中沒有用于社區(qū)建設(shè)的專項經(jīng)費,政府投入缺乏計劃性和經(jīng)常性,而各職能部門在社區(qū)建設(shè)方面的投入往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要,資金使用分散,管理不規(guī)范,從籌資、使用到監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)尚未形成制度化,綜合效益不佳。(2)籌資渠道狹窄,資金來源不足,除了以項目投資為主的政府投入外,街道、社區(qū)需要自己籌集社區(qū)建設(shè)的資金,往往困難很大,十分不利于社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展。為此,需要探索一種既有利于社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,又有利于形成穩(wěn)定的社區(qū)組織的財力來源的新途徑?？梢赃\用財政杠桿下伸的辦法,建立新的社區(qū)財力機制。其可行的探索方向是:街居組織逐步退出自辦經(jīng)濟項目,轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟,豐富社區(qū)稅源,把社區(qū)財政收入的“蛋糕”做大,在此基礎(chǔ)上運用財政支付轉(zhuǎn)移的辦法,來解決社區(qū)組織的經(jīng)費來源,并形成一種良性的基層財力機制。例如,根據(jù)上海市委市政府的要求,各區(qū)政府在1996年年底之