深化城市社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新社區(qū)管理體制

深化城市社區(qū)管理體制改革創(chuàng)新社區(qū)管理體制

近年來，我國城市社區(qū)建設取得了重要成果。1但是,隨著我省城市社區(qū)建設的逐步深入,一些制約城市社區(qū)建設的體制性問題也逐漸暴露出來。在制約我省城市社區(qū)建設進一步發(fā)展的各種因素中,管理體制的問題更具有根本性,其中最突出的問題是區(qū)、街、居組織職能錯位,特別是街道辦事處與社區(qū)居委會職能錯位。因此,當前應大力進行城市基層組織管理體制的改革創(chuàng)新,這是深化我省城市社區(qū)建設的關鍵所在。一“以民為本”,更新后的城市社區(qū)管理模式近幾年來,理順區(qū)、街、居關系,還自治權于民,已成為城市社區(qū)組織管理體制改革創(chuàng)新的主要取向。結合我省的實際,改革城市社區(qū)組織管理體制,可以從以下兩個方面入手。(一)社區(qū)居委會與政府職能部門的關系從法理上看,區(qū)、街、居各自的組織屬性和職能是清楚的。區(qū)是我國在城市的基層政權,是一級擁有人大(議事、監(jiān)督)、司法、行政、財政等機構的完備政權體系,主要從事本區(qū)的政務管理。街道設立辦事處作為區(qū)政府派出的辦事機構,主要從事事務性管理。另外,從我國當前建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求來看,城區(qū)政府和街道辦事處理應從微觀的經(jīng)濟活動中解脫出來,把自己的管理職能主要體現(xiàn)在制定和執(zhí)行社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、加強基礎設施建設、搞好社會事務管理、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展環(huán)境上來。社區(qū)居委會屬于基層群眾性自治組織,是城市管理體制中最基層、最基本的組織要素。它與其他自治組織有所不同。(1)它是國家統(tǒng)一設置具有地域屬性的法定組織,即一個社區(qū)范圍內(nèi)只有一個法定的居委會。(2)它有協(xié)助政府工作的法定義務。按照現(xiàn)有的政策法規(guī),社區(qū)居委會除了應主辦社區(qū)建設,還應協(xié)助行政管理,提高服務能力。以上應該就是區(qū)、街、居三者之間最基本的關系。當前,值得注意的是,社區(qū)居委會不是基層政府的“腿”,也不是政府部門的辦事機構,政府與社區(qū)居委會的關系在法律上是十分明確的:“基層政府和政府職能部門與社區(qū)居委會的關系是指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系,而不是領導與被領導、命令與服從的行政隸屬關系?！?因此,我省的城市社區(qū)建設必須嚴格按照這一原則來進行城市社區(qū)組織管理體制的改革創(chuàng)新,這是深化我省城市社區(qū)建設,突破“體制性瓶頸”的政策依據(jù)。(二)從管理轉變到服務,轉變社區(qū)工作隊伍隨著社會主義市場經(jīng)濟的全面發(fā)展,原有的行政式、單位式的城市基層管理體制和工作方式遇到了嚴峻的挑戰(zhàn),迫切需要進行城市基層管理體制的改革。其中的關鍵就在于理順管理體制。理順管理體制是實現(xiàn)黨的“十六大”報告提出的“完善城市居民自治,建設管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”的根本保證。1結合我省的實際,我們認為,理順管理體制的重點應當放在以下幾個方面。1.強化政府依法行政、社區(qū)居民依法自治的意識。要切實理順政府及其職能部門和社區(qū)居委會的關系,轉變政府職能,下放管理權限,促進城市管理重心下移,這項工作是社區(qū)建設的一個難點,也是一個十分關鍵的環(huán)節(jié)。政府要轉換角色,不直接插手社區(qū)事務,不包辦社區(qū)工作,充分尊重社區(qū)居委會的自治權利。政府的職能部門和街道辦事處在推動社區(qū)建設的問題上,要實現(xiàn)由領導、管理到指導、服務的角色轉變,對社區(qū)居委會多支持、服務,主動指導、支持和幫助社區(qū)居委會開展自治工作。對于切實需要社區(qū)協(xié)辦的工作,要按照“權隨責走、費隨事轉、責權利統(tǒng)一”的原則,實行責權利統(tǒng)一的良性運作機制,保證社區(qū)有人力、有財力完成各項協(xié)辦事宜。2.按照政事分開、政社分開的原則,對社區(qū)居委會和政府職能部門以及街道辦事處的職責進行清理、劃分。把原來由政府包攬或由企事業(yè)單位承擔的諸如居民服務、居民管理職能移交社區(qū),逐步完善社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。從根本上講,政府應把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法處理,把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社區(qū)非盈利組織和民間組織。政府要保證社區(qū)獲得必需的物質保障,把服務社區(qū)居民作為社區(qū)工作的根本宗旨,變管理為服務,使社區(qū)真正成為居民生活的“娘家”、下崗職工的“婆家”和社區(qū)事業(yè)發(fā)展的“好當家”。3.盡快將政府職能轉變到社會管理和公共服務上來。按照“高質量服務社區(qū),營造社區(qū)建設良好環(huán)境”的要求,政府應把強化社區(qū)服務功能作為社區(qū)工作的核心來抓。通過統(tǒng)一規(guī)劃,分批建設,逐步形成以區(qū)服務中心為龍頭、街道服務中心為主體、社區(qū)服務站為基礎、社區(qū)志愿者組織和義工服務為補充的服務網(wǎng)絡,總結和推廣社區(qū)服務信息化的經(jīng)驗,為社區(qū)居民提供更加快捷、廉價的服務。二街道、社區(qū)的管理體制和人員隊近年來,隨著改革開放和城市政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入,我省城市社區(qū)建設進入了一個新的轉型時期,城市中的一些新問題、新矛盾日漸突出,特別是在區(qū)街工作方面表現(xiàn)得尤其明顯:無論是在工作的領導體制和工作思路上,還是在工作的方式方法和人員隊伍的素質上,都存在一些不相適應的問題?！盎A不牢,地動山搖”,這些問題如果處理不好,解決不當,勢必會進一步增加區(qū)街工作難度,并造成不穩(wěn)定因素。2在街道管理體制的改革方面,青島市的浮山后社區(qū)、南京市的白下社區(qū)、北京市的魯谷社區(qū)等做了許多有益的探索。他們都把重點放在改革街道辦事處這一層。為了保障社區(qū)居委會的自治權,政府應當按照“人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務承諾到社區(qū)、工作經(jīng)費到社區(qū)”的要求,成立社區(qū)行政事務受理中心,剝離街居職能,落實“工作下沉,服務社區(qū)”的目標。成立社區(qū)行政事務受理中心以后,為了充分發(fā)揮它的作用,社區(qū)行政事務受理中心可以把工作重點放在以下幾個方面。(一)建立社區(qū)行政事務受理中心,服務群眾社區(qū)行政事務受理中心是街道辦事處直接與居民群眾打交道的綜合性辦事服務機構,確定科學的功能定位和合理的職責分工是保證“中心”職能發(fā)揮的重要方面。社區(qū)行政事務受理中心作為與街道社區(qū)服務中心并行設置的機構,是街道辦事處將自身管理職能與社區(qū)建設工作有機結合,促進區(qū)、街道工作重心下移、建立便民利民服務體系的重要環(huán)節(jié)。因此,在功能設定上,區(qū)委、區(qū)政府要根據(jù)街道轄區(qū)實際情況和群眾的客觀需求,滿足各類社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的服務要求,以解決群眾普遍關心的熱點、難點問題為出發(fā)點,努力將社區(qū)行政事務受理中心建設成為街道與社區(qū)群眾直接打交道的“窗口”,政府與社區(qū)、群眾溝通的“橋梁”。按照這一功能定位,區(qū)委、區(qū)政府可以按照“集中辦公,一體受理,服務多元,方便辦事”的原則,將街道辦事處所有直接與轄區(qū)企業(yè)、社區(qū)組織以及居民群眾有工作聯(lián)系的科室部門全部納入“中心”的辦事大廳集中辦公,實行“敞開式辦公,一門式服務”。根據(jù)街道各科(室)的工作職責、服務對象和業(yè)務量的多少,將這些部門劃分為若干服務窗口,設立來訪接待、社區(qū)治安、計生管理、衛(wèi)生服務、優(yōu)撫優(yōu)屬、失業(yè)金領取、勞動政策咨詢、法律服務、個體稅收和求助電話等服務窗口,基本涵蓋街道辦事處的涉民工作范圍?！爸行摹痹O立后,所有與社區(qū)群眾實際需求和生產(chǎn)、生活緊密相關的事項都集中到了“中心”統(tǒng)一辦理,街道各科(室)的工作人員則按照工作崗位、工作職責和服務對象統(tǒng)一分配到相應的服務窗口工作,相對弱化街道辦事處內(nèi)設科室的概念,打破科室之間的條條限制,增強科室之間的工作協(xié)調(diào),減少工作的中間環(huán)節(jié),提高辦事效率,使街道工作從管理型轉化為服務型。因此,社區(qū)行政事務受理中心在方便群眾辦事、履行街道職責方面能夠發(fā)揮積極的作用,成為各街道上承區(qū)級政府、下連社區(qū)群眾的綜合性行政管理服務窗口?？梢?成立社區(qū)行政事務受理中心的目的在于進一步理順街居關系,剝離加在社區(qū)居委會身上的不合理任務,使社區(qū)行政事務受理中心承擔起社區(qū)行政事務的重責,明確社區(qū)居委會的協(xié)管作用,進而減輕社區(qū)居委會承擔行政事務的壓力,保障社區(qū)居委會的自治權。(二)社區(qū)行政事務受理中心的服務理念的轉變各街道在建立社區(qū)行政事務受理中心的基礎上,結合所轄社區(qū)特點,著眼于提高工作水平,最大限度地解決居民群眾的實際問題,積極拓寬工作領域,使社區(qū)行政事務受理中心的作用得到更好的發(fā)揮。最大限度地滿足群眾的需求,是設立社區(qū)行政事務受理中心的出發(fā)點和歸宿,這是機關服務理念的根本轉變。設立社區(qū)事務受理中心后,機關工作人員必須適應新的工作方式,端正思想認識,擺正“公仆”和“主人”的位置,強化服務意識。同時,要改進工作方式,面對面地主動為群眾搞好服務,并要在坐班工作的基礎上,開展預約服務、上門服務等,真正做到急群眾所急,想群眾所想,辦群眾所需。(三)不斷完善內(nèi)部運行機制,確保各項工作納入專業(yè)管理的軌道由于社區(qū)行政事務受理中心實行“敞開式辦公,一門式服務”這種新的辦公模式,為確保內(nèi)部各項工作能夠協(xié)調(diào)有序運轉,需要不斷完善內(nèi)部運行機制,制訂一系列工作制度,明確工作程序、時限和責任等,把各項工作納入專業(yè)管理的軌道。31.辦理“不辦理”可以實行“首問負責制”,規(guī)定凡是第一個接待群眾來訪、來電、辦理事務的工作人員,都是第一責任人,要對來辦理的事項負全責,屬于自己責任范圍內(nèi)的事項進行“一門式”辦理,超出自己職責范圍內(nèi)的要熱情接待,填寫登記表,及時與有關部門取得聯(lián)系,限期予以答復,決不允許推諉、拖延,更不允許對前來辦事的群眾說“不”。同時,“中心”還應強化領導干部帶頭為群眾辦實事、解決難題的意識,建立領導下社區(qū)制度,要求街道領導班子成員分別與轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會建立工作聯(lián)系,經(jīng)常深入到社區(qū)和居民群眾中間了解有關情況,做到每周至少走訪一次,每次至少為基層、群眾解決一個問題,進一步順暢基層反映問題的渠道,加快問題的處理,拉近街道與社區(qū)、群眾之間的距離。2.設置專門的指引窗口和工作人員為更好地發(fā)揮街道各部門的職能作用,方便廣大居民群眾,“中心”應積極拓展便民利民服務形式,開展導引服務、預約服務和上門服務等。“中心”在大門的入口處設置專門的導引窗口和工作人員,前來辦事的群眾可直接由專人負責帶到相應的窗口,進一步方便群眾辦事;“中心”實行預約服務制度,如果窗口工作人員外出辦事,前來辦事的群眾可填寫預約服務卡,由“中心”專門工作人員負責日后聯(lián)系辦理,減少群眾多次往返的麻煩;對有特殊困難和特殊需求的群眾,“中心”設置求助電話,群眾可以通過電話與街道進行聯(lián)系,由街道派出工作人員在第一時間提供上門服務。3.建立政務公開制度為增強“中心”各項工作的透明度,使它真正成為街道與群眾之間互通的“窗口”,街道還應在社區(qū)行政事務受理中心建立政務公開制度,設立“政務公開欄”,對街道日常行政事務及政務公開的具體措施進行公開,接受社區(qū)居委會和居民的監(jiān)督。三社區(qū)居委會性質的修訂建議目前,加在社區(qū)居委會身上的不合理任務還有很多,比如計生、衛(wèi)生、綜治等工作。根據(jù)前面對區(qū)、街、居功能定位的分析,以及《中華人民共和國城市居委會組織法》(修訂意見稿),為了充分發(fā)揮居民組織在社區(qū)建設中組織居民自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督的作用,應當對社區(qū)居委會的任務進行修改,增加自治內(nèi)容,同時強調(diào)它在基層的自治作用、協(xié)管作用和監(jiān)督作用。因此,一方面必須剝離這些不合理任務,另一方面要強化社區(qū)居委會的自治權。(一)中心無承接的職責暫由社區(qū)工作站承接從根本上說,應當把從社區(qū)居委會剝離出來的任務交由社區(qū)行政事務受理中心承接。在過渡時期,社區(qū)行政事務受理中心無法承接的任務暫由社區(qū)工作站承接。社區(qū)工作站作為過渡性機構,在理順街居關系上可以起到緩沖作用。結合我省的實際,4剝離加在社區(qū)居委會身上的不合理任務主要指以下幾個方面。1.協(xié)助協(xié)助工作計生工作本是政府職能部門和街道辦事處的工作職責,而不應由社區(qū)居委會負主要責任,社區(qū)居委會只是有責任協(xié)助做好這項工作。目前實行的對社區(qū)居委會工作的考核制度不夠合理,“計生一票否決”制就是明顯的一例。嚴格說來,計生工作的被考核對象是政府職能部門和街道辦事處。況且,在社區(qū)居委會協(xié)助計生工作時,也沒有真正實現(xiàn)“費隨事轉”。2.明確業(yè)主委員會和社區(qū)居委會的主體衛(wèi)生工作本來是政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司等社會各界齊抓共管的一項工作。而如今,具體責任都推給了社區(qū)居委會。鑒于此,政府應當明確衛(wèi)生工作的公共性、服務性,可以出臺相關的文件和規(guī)定,其中應具體規(guī)定:在成立了業(yè)主委員會并有物業(yè)管理公司受聘的住宅小區(qū)內(nèi),小區(qū)的衛(wèi)生工作主要由物業(yè)管理公司承擔,業(yè)主委員會協(xié)同社區(qū)居委會對其工作進行指導、監(jiān)督和考核;在沒有成立業(yè)主委員會也沒有物業(yè)管理公司受聘的住宅小區(qū),社區(qū)居委會綜合協(xié)調(diào)駐區(qū)單位、中介組織、居民等組織或個人,共同搞好衛(wèi)生工作,但責任方應以駐區(qū)單位、中介組織、居民等組織或個人為主;如果以社區(qū)居委會為主承擔某一區(qū)域的衛(wèi)生工作,那么,應實現(xiàn)“費隨事轉”。同時,考核衛(wèi)生工作的獎懲措施也應明文規(guī)定,做到任務明確、責任明確、獎懲明確。3.社區(qū)居委會協(xié)助綜治工作相當繁難,但其責任方是以公安機關為主的,社區(qū)居委會在其轄區(qū)內(nèi)有義務協(xié)同公安機關做好這項工作。同樣,需要社區(qū)居委會協(xié)助時,也應實現(xiàn)“費隨事轉”。目前考核社區(qū)居委會工作時實行的“綜治一票否決”制是不適當?shù)?需要進行改革。(二)加強社區(qū)和村委會的自治權為了強化社區(qū)的自治職能,省委、省政府可以制定《關于明確社區(qū)居委會自治權的意見》一類的文件,保證社區(qū)居委會的幾種基本權力。1.拒絕權等主要包括社區(qū)干部選免權、社區(qū)事務決策權、日常工作管理權、財務自主權、不合理攤派的拒絕權等,這些屬于社區(qū)自治范疇內(nèi)的權力,一律交還給社區(qū)。通過明確社區(qū)“自治權”,那些過去一貫由街道辦事處說了算的事情,如社區(qū)干部的補選或撤換、社區(qū)辦公經(jīng)費和籌集資金的管理使用、社區(qū)訂閱報刊的品種和數(shù)量等,現(xiàn)在都由社區(qū)依照有關規(guī)章制度自主決定。2.社區(qū)管理權制主要是一些適合于社區(qū)管理的行政事務,由政府委托給社區(qū)協(xié)助進行管理,并賦予社區(qū)相應的登記、管理、建議、監(jiān)督等“協(xié)管權”。如流動暫住人口管理、清理社區(qū)內(nèi)違章建筑、管理社區(qū)內(nèi)個體服務網(wǎng)點、發(fā)放最低生活保障金、失業(yè)人員安置、企業(yè)退休職工管理等。這些政府工作轉移給社區(qū)協(xié)助管理,既有利于提高政府工作效率,強化社區(qū)自治管理的力度,又密切了黨和政府與群眾的溝通聯(lián)系,有利于政府不斷改進和完善各項工作。3.建立監(jiān)督主體主要包括監(jiān)督政府有關部門及其工作人員在社區(qū)的執(zhí)法行為和工作質量;監(jiān)督煤氣、供水、供電等與居民生活密切相關的社會服務單位,向社區(qū)居民所做的服務承諾的落實情況;監(jiān)督物業(yè)公司履行經(jīng)營合同情況;監(jiān)督在職黨員干部在社區(qū)的政治表現(xiàn),向所在單位及時反映存在的問題。省委、省政府可以用文件的形式規(guī)定:各級黨委、政府及有關部門,要經(jīng)常聽取社區(qū)意見,自覺接受社區(qū)監(jiān)督,逐步建立起一個權威、有效的監(jiān)督反饋系統(tǒng)?？傊?政府應盡快出臺有關文件,以法規(guī)的形式明確哪些內(nèi)容是社區(qū)居委會必須承擔的,哪些是社區(qū)居委會應該協(xié)助街道辦事處和政府職能部門完成的,真正改變把社區(qū)居委會當作街道辦事處派出機構的做法,進而引導、支持社區(qū)居委會充分發(fā)揮自治功能,讓社區(qū)居委會能有更多的時間和精力放在為群眾服務、解決群眾亟待解決的問題上,使社區(qū)居委會真正成為居民利益的代表。(三)從籌資、使用到監(jiān)督的機制無法健全社區(qū)建設的繁重任務,使辦公經(jīng)費、人員工資和場所建設所需的資金一再增加。同時,社區(qū)建設資金缺乏,來源不穩(wěn)定,影響了社區(qū)建設的開展和社區(qū)生活環(huán)境的改善,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:(1)社區(qū)建設尚未列入政府的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,預算中沒有用于社區(qū)建設的專項經(jīng)費,政府投入缺乏計劃性和經(jīng)常性,而各職能部門在社區(qū)建設方面的投入往往根據(jù)本部門或本系統(tǒng)的需要,資金使用分散,管理不規(guī)范,從籌資、使用到監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)尚未形成制度化,綜合效益不佳。(2)籌資渠道狹窄,資金來源不足,除了以項目投資為主的政府投入外,街道、社區(qū)需要自己籌集社區(qū)建設的資金,往往困難很大,十分不利于社區(qū)建設的深入發(fā)展。為此,需要探索一種既有利于社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,又有利于形成穩(wěn)定的社區(qū)組織的財力來源的新途徑?？梢赃\用財政杠桿下伸的辦法,建立新的社區(qū)財力機制。其可行的探索方向是:街居組織逐步退出自辦經(jīng)濟項目,轉向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,大力發(fā)展多種所有制經(jīng)濟,豐富社區(qū)稅源,把社區(qū)財政收入的“蛋糕”做大,在此基礎上運用財政支付轉移的辦法,來解決社區(qū)組織的經(jīng)費來源,并形成一種良性的基層財力機制。例如,根據(jù)上海市委市政府的要求,各區(qū)政府在1996年年底之