北京市能源辦專職老舊房改造的實踐與思考

北京市能源辦專職老舊房改造的實踐與思考

很少有人預(yù)測，從北京西部產(chǎn)煤區(qū)完全關(guān)閉小煤礦，區(qū)域轉(zhuǎn)換開始有很多社會資本流入，門頭溝和平房區(qū)也表現(xiàn)出了很大的發(fā)展?jié)摿?。在幾年的共同城市框架?nèi)，這種轉(zhuǎn)變可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。“起初，連我們自己都覺得小煤礦不可能全部關(guān)閉，最終還會保留下三五家，直到2010年6月30日這一‘希望’的最后破滅，我們才真正堅定了發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的決心?！币患以跉v年的關(guān)礦行動中幸運地堅持到最后一刻的房山區(qū)集體煤礦負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時如是說。正是緣于市區(qū)政府對小煤礦關(guān)閉表現(xiàn)出的堅定態(tài)度，這場被稱為北京“止血求存”的攻堅戰(zhàn)雖然慘烈，但煤礦所在區(qū)域在沒有選擇的前提下，機(jī)體再生的恢復(fù)能力似乎也相對容易，時間也更短一些。兩個回歸三個轉(zhuǎn)變關(guān)閉小煤礦是一個極其痛苦的過程，1355座小煤礦的涉及面之廣、影響之大，超出了近年來首都經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的任何一個時期。以房山為例，煤礦關(guān)閉共涉及8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬人、120個行政村、近50億元的GDP。再放大到全北京來看，北京產(chǎn)煤高峰時期曾經(jīng)達(dá)到過年產(chǎn)1800多萬噸，按照簡單的模式換算，五百塊錢一噸就有上百億元的產(chǎn)值，按一千萬噸計算也會產(chǎn)生近千億元的年產(chǎn)值。一個曾經(jīng)不容質(zhì)疑的區(qū)域經(jīng)濟(jì)支柱，因何要關(guān)閉轉(zhuǎn)型？曾有人指出，北京關(guān)閉小煤礦和關(guān)停首鋼一樣，是兌現(xiàn)申奧承諾，保證奧運舉辦期間的北京藍(lán)天碧水。對此，北京市能源辦專職副主任王英建如此表示，“事實上，北京市從1997年起便開始下大力氣關(guān)閉煤礦，奧運會的申辦成功則是加快了西部地區(qū)的煤礦關(guān)閉速度和區(qū)域轉(zhuǎn)型進(jìn)度，更加顯現(xiàn)了這種以資源消耗、破壞環(huán)境為代價的發(fā)展模式與全國首善之區(qū)的格格不入。”而對于京西上千年采礦史在北京的徹底退出，王英建則更愿意用“兩個回歸三個轉(zhuǎn)變”來表達(dá)這一轉(zhuǎn)型的重要意義，“第一個回歸是西部真正回歸到北京市對其生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的功能定位上來，另一個回歸則是，站在全市1.6萬平方公里的角度去考慮，西部也是首都發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，從北京現(xiàn)階段和未來的發(fā)展看，采掘業(yè)的存在是與首都發(fā)展不相適應(yīng)的，因此，采掘業(yè)所處的西部地區(qū)也要回歸到首都戰(zhàn)略空間的層面去謀劃未來的發(fā)展?！标P(guān)閉煤礦旨在使北京西部融入首都經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但保持關(guān)閉之后這一區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，其核心問題則是，必須在短時期內(nèi)尋找到所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力，王英建認(rèn)為，要找到這種支撐力，就必須實現(xiàn)西部的三個轉(zhuǎn)變：第一個轉(zhuǎn)變就是資源開采轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)涵養(yǎng)，也就是恢復(fù)西部應(yīng)有的青山綠水藍(lán)天白云，為西部向綠色經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造先決條件。第二個轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)西部地區(qū)從一種輸入型的發(fā)展方式向內(nèi)生發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變，要求政府對一些項目給予支持的同時，更好地利用西部當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)綠色的資源優(yōu)勢，逐步形成一種自我良性發(fā)展的機(jī)制。第三個轉(zhuǎn)變則是在前兩個轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)靠山吃山到養(yǎng)山護(hù)山的真正轉(zhuǎn)變，把西部山區(qū)的生態(tài)綠色優(yōu)勢變成一種支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的不竭資源，在滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的同時，支撐起整座城市的發(fā)展?！吧礁F水盡”：移動端產(chǎn)煤區(qū)的共同替代產(chǎn)業(yè)北京市對小煤礦關(guān)閉的態(tài)度堅決，“錢途無量”到“前途迷?！钡墓适略诟鱾€產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)擊鼓傳花般接連上演，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無法幸免。對于產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，幾乎在一夜之間上百座小煤礦全部關(guān)閉，幾代人賴以生存的產(chǎn)業(yè)鏈和惟一的經(jīng)濟(jì)支柱頃刻間便不復(fù)存在。“如何讓農(nóng)民不挖煤不砍柴也能走上致富路？”這一轉(zhuǎn)型過程中必須正視的話題，是門頭溝、房山兩區(qū)17個產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的一致挑戰(zhàn)。在煤礦關(guān)閉之后，人往哪里去、錢從哪里來、經(jīng)濟(jì)向哪里轉(zhuǎn)型等等，最重要的是，能否因地制宜地結(jié)合本地資源條件找到適合未來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，事關(guān)小煤礦所在政府、百姓最現(xiàn)實、最迫切的生存問題，各方都在積極尋找答案。而表面看似“山窮水盡”的產(chǎn)煤區(qū)其實并非是“無米下鍋”。以門頭溝齋堂鎮(zhèn)為例，經(jīng)過研究，這個昔日的烏金之鎮(zhèn)，將以往并不重視的文化資源和生態(tài)資源作為發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的資本，通過爭取市級政府資金和引入社會資金“兩條腿”走路，提出構(gòu)建“一個中心、六條溝域”的發(fā)展格局，即將鎮(zhèn)區(qū)打造成北京特色旅游集散中心，承載周邊地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并依托齋堂鎮(zhèn)地理優(yōu)勢，利用周邊六條溝域的文化資源和生態(tài)資源來發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，為旅游集散中心提供配套服務(wù)。在這一思路下，依托市政府固定資產(chǎn)投資逐步完善溝域基礎(chǔ)設(shè)施條件，各條溝域紛紛引入社會資本，大力發(fā)展都市型生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑等產(chǎn)業(yè)，并吸引帶動當(dāng)?shù)匕傩站偷鼐蜆I(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入增長。事實上，文化資源、生態(tài)優(yōu)勢不僅僅之于齋堂鎮(zhèn)，更是整個產(chǎn)煤地區(qū)的共有特色。過去，由于資源經(jīng)濟(jì)的外向型特征，產(chǎn)煤地區(qū)沿北京的兩條重要河流永定河、大石河，以及貫穿其間的108、109兩條國道，歷經(jīng)數(shù)百年的發(fā)展，這條北京數(shù)百年來的對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)線上，古道古村落文化、寺廟文化、地質(zhì)文化、生態(tài)文化、農(nóng)耕文化等等遍布其間，這里不僅是北京重要的商脈、曾經(jīng)的綠脈，更是體現(xiàn)北京古老傳統(tǒng)文化的文脈所在。如今，這些曾經(jīng)一度被資源財富掩蓋住的亮麗光環(huán)，因資源經(jīng)濟(jì)的退出而被層層剝開，圍繞與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也因此得以發(fā)展。而在轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)過近年來的積極探索，一些類似齋堂鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型先行區(qū)域也已紛紛利用這些資源優(yōu)勢在替代產(chǎn)業(yè)方面找到了適合自己努力的方向。比如，以玫瑰種植延伸至養(yǎng)生養(yǎng)老的河北鎮(zhèn)、以生態(tài)環(huán)境修復(fù)研發(fā)延伸至生態(tài)谷建設(shè)的妙峰山鎮(zhèn)等等。產(chǎn)煤地區(qū)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向正日漸清晰，作為支持這一區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的市級部門負(fù)責(zé)人，王英建指出，產(chǎn)煤地區(qū)近幾年的替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐表明，已經(jīng)在產(chǎn)煤區(qū)具有一定基礎(chǔ)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、旅游休閑產(chǎn)業(yè)、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)生養(yǎng)老等替代產(chǎn)業(yè)，未來都有著巨大的發(fā)展空間。政府投資帶動產(chǎn)煤區(qū)升級發(fā)展除了擁有深厚的歷史文化資源，產(chǎn)煤地區(qū)特有的發(fā)展優(yōu)勢也足以令這個區(qū)域成為社會資本追逐的對象，比如在政策方面，市發(fā)改委經(jīng)過大量細(xì)致地調(diào)查研究，制定出臺了《關(guān)于加快西部地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展實施意見》，并于今年年初以市政府1號文正式對外發(fā)布，其中明確提到將對包括產(chǎn)煤地區(qū)在內(nèi)的北京西部地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展給予更多的政策資金傾斜，還有近幾年伴隨煤礦的逐步關(guān)閉，市發(fā)改委專門制定實施了《促進(jìn)產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展實施方案》，并據(jù)此大力開展礦山治理、生態(tài)修復(fù)等工程，同時積極培育支持產(chǎn)煤地區(qū)發(fā)展綠色替代產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)煤地區(qū)的城鄉(xiāng)環(huán)境面貌發(fā)生了深刻變化，也為產(chǎn)煤區(qū)的未來發(fā)展帶來了難得的機(jī)遇。此外，隨著快速路、主干路、軌道交通等向西部地區(qū)的延伸，產(chǎn)煤地區(qū)距離城區(qū)較近的區(qū)位優(yōu)勢也更加凸顯。其實，在過去的幾年間，市政府對于產(chǎn)煤區(qū)的傾斜支持也已經(jīng)有所體現(xiàn)。比如在市政府固定資產(chǎn)投資方面，據(jù)王英建透露，北京市在“十一五”期間確立的兩個傾斜，不管是向郊區(qū)傾斜還是向生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)傾斜，都與產(chǎn)煤區(qū)相關(guān)，而在具體的項目資金投資比例上，90%的直投比例更是遠(yuǎn)超其他區(qū)域，對單個項目的投資也由原來的幾百萬，到近兩年的三四千萬。但即便如此，仍然難掩延續(xù)數(shù)百年的采礦業(yè)給這一區(qū)域造成的發(fā)展難題。首先經(jīng)濟(jì)的單一性使得產(chǎn)煤區(qū)在煤礦關(guān)閉后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎都是從零起步；再者，產(chǎn)煤區(qū)雖然具備水電路等基礎(chǔ)設(shè)施條件，但過去幾年采礦業(yè)高速發(fā)展的同時，基礎(chǔ)設(shè)施的破壞也相當(dāng)嚴(yán)重，特別是大型貨車對道路的破壞最為突出，使得承載新興替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新。還有，相比其他區(qū)域，產(chǎn)煤地區(qū)勞動力的素質(zhì)也有待提高，勞動技能的單一難以在短時期內(nèi)對新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有效的支撐。政府投資顯然不能忽視產(chǎn)煤區(qū)這些現(xiàn)實問題的存在，在支持的側(cè)重上更多的投資都帶有一定的針對性，王英建告訴記者，市政府固定資產(chǎn)投資在支持產(chǎn)煤區(qū)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，主要是注重兩個結(jié)合，一個是注重長遠(yuǎn)發(fā)展和當(dāng)期發(fā)展相結(jié)合，比如對一些既能夠拉動就業(yè)，又能置換原有采礦業(yè)的項目優(yōu)先給予支持，而且在具體的支持中也主要針對一些能夠解決當(dāng)?shù)匕傩站蜆I(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如說支持道路的建設(shè)，一方面可以提升當(dāng)?shù)靥娲a(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，另外可以讓當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民參與項目的建設(shè)，解決煤礦關(guān)閉初期農(nóng)民失業(yè)的突出問題。另一種結(jié)合就是創(chuàng)新模式與傳統(tǒng)資源的結(jié)合，比如對產(chǎn)煤區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目的支持，市政府資金支持的側(cè)重，主要針對那些用工業(yè)化、規(guī)?；砟顏碇匦露x傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)項目，突出引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的管理理念和營銷網(wǎng)絡(luò)，以此對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行規(guī)?；I(yè)化開發(fā)，同時吸收當(dāng)?shù)氐氖I(yè)農(nóng)民充分就業(yè)，并提升勞動技能?！巴晟飘a(chǎn)煤區(qū)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施條件，在兼顧當(dāng)?shù)匕傩斩唐诰蜆I(yè)的同時，更重要的是改善這一區(qū)域的整體環(huán)境，使更多的社會資本愿意到這個地區(qū)投資，愿意把先進(jìn)的理念和產(chǎn)業(yè)引入到這一區(qū)域，通過政府投資的帶動逐步在產(chǎn)煤區(qū)培育起相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使產(chǎn)煤區(qū)能夠形成一種實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。”王英建說。事實上，分析市政府近幾年對產(chǎn)煤區(qū)種種“關(guān)愛”的數(shù)據(jù)，便可看出市政府對產(chǎn)煤區(qū)形成內(nèi)生動力的良苦用心，一方面市政府下大力氣修復(fù)產(chǎn)煤區(qū)的生態(tài)環(huán)境，另一方面逐年加大對水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，并已初步形成了一個能夠支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路網(wǎng)體系，同時還運用一些諸如采空區(qū)搬遷、棚戶區(qū)搬遷等綜合性配套措施，在統(tǒng)籌集成政策的基礎(chǔ)上，盡可能地改善這一區(qū)域的發(fā)展環(huán)境，以便引入帶動這一區(qū)域發(fā)展的高端要素，最終帶動整個區(qū)域涅磐重生。一從外部輸血到功能提升，產(chǎn)煤區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展正成為經(jīng)濟(jì)新動能“由于有著適宜玫瑰生長的環(huán)境和土壤，從最初的三百畝，逐步發(fā)展到三千畝，再到現(xiàn)在的一萬畝，種植戶也從幾百戶到五千多戶，直接帶動五千多人就業(yè)，每戶年均增收五千元……短短幾年時間，河北鎮(zhèn)儼然成為了遠(yuǎn)近聞名的玫瑰鎮(zhèn)。”在17個產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，房山區(qū)河北鎮(zhèn)的故事早已不是什么新聞。但玫瑰形成數(shù)萬畝規(guī)模之時，因消化問題引來食品研究所和玫瑰精油深加工企業(yè)，進(jìn)而因為特有的環(huán)境優(yōu)勢，帶動中國誠通集團(tuán)改造原有廠區(qū)發(fā)展養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)生等等，這些玫瑰種植背后的故事卻少有人知。選準(zhǔn)一個產(chǎn)業(yè)，通過政府投資完善環(huán)境，發(fā)展成一個大的行業(yè)，最終由一個產(chǎn)業(yè)衍生出一條產(chǎn)業(yè)鏈的替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，王英建更愿意將其稱之為產(chǎn)煤區(qū)成功轉(zhuǎn)型模式。這種發(fā)展模式對市政府投資理念也有所觸動，王英建說，“盡管市政府加大了對產(chǎn)煤區(qū)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入力度，接下來對產(chǎn)煤區(qū)的支持力度仍不減，但還不足以滿足這個區(qū)域的整體發(fā)展，需要我們通過多種方式來調(diào)集社會的力量參與產(chǎn)煤區(qū)的開發(fā)建設(shè)?！蓖跤⒔ㄖ赋?，市政府希望創(chuàng)造一種機(jī)制，通過先期投資搭建起一個全社會資源要素共同參與產(chǎn)煤區(qū)開發(fā)建設(shè)的機(jī)制，使政府和社會資本真正形成合力，來保障其實現(xiàn)更好地發(fā)展。在他看來，諸如河北鎮(zhèn)這樣的轉(zhuǎn)型案例，都突顯出一個重要的特點，就是產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在形成一種從外部輸血型向自身發(fā)展型轉(zhuǎn)變的良好格局，從最早的種玫瑰、黃芪、核桃等，慢慢發(fā)展成加工玫瑰，加工核桃，加工黃芪，并且這種加工都是一種精深加工，讓這樣原本價值幾十元的農(nóng)產(chǎn)品，一躍成為了數(shù)百上千元的高端產(chǎn)品，這些