總量控制與定額管理相結合的制度研究

總量控制與定額管理相結合的制度研究

總配額管理和分配是水資源管理的重要制度，也是節(jié)能社會建設的重要內容、方法和手段。水資源總量指標體系用來明確各地區(qū)、各行業(yè)乃至各單位、各企業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權指標,實現宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力的相適應;水資源定額指標體系用來規(guī)定單位產品或服務的用水量指標,通過控制用水方式,提高水的利用效率和效益,達到節(jié)水目標。目前總量控制與定額管理相結合制度的理論還不成熟,依然處于探討階段。就總量控制與定額管理制度本身而言,存在制度內涵不清晰的問題,同時總量控制的總量與定額管理的定額涉及眾多概念,缺乏明確的指標。從全國各地區(qū)總量控制與定額管理制度實施階段成果看,不同地區(qū)使用的總量控制和定額管理的指標不同,水資源可利用量、取水總量、用水總量、耗水總量、流域分水量、地表水總量、地下水總量、引水總量、外調水總量等總量概念使用不清;定額方面也存在取水定額、用水定額、耗水定額、毛定額、凈定額等概念不明晰的問題。這些概念的含義是什么,相互間有什么聯(lián)系與區(qū)別,能否支撐節(jié)水型社會建設的內涵,需要理順和辨析。一、制定年度控制計劃,確保高效低我國2002年《水法》第四十七條明確規(guī)定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度?！笔?、自治區(qū)、直轄市人民政府有關行業(yè)主管部門應當制訂本行政區(qū)域內行業(yè)用水定額,報同級水行政主管部門和質量監(jiān)督檢驗行政主管部門審核同意后,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布,并報國務院水行政主管部門和國務院質量監(jiān)督檢驗行政主管部門備案?？h級以上地方人民政府發(fā)展計劃主管部門會同同級水行政主管部門,根據用水定額、經濟技術條件以及水量分配方案確定的可供本行政區(qū)域使用的水量,制定年度用水計劃,對本行政區(qū)域內的年度用水實行總量控制?？偭靠刂频恼{控對象是用水分配和取水許可,定額管理的實施對象是用水方式和用水效率。總量控制要求用水分配和取水許可的取用水總量在控制范圍內,控制和指導著用水的合理分配以及取水許可證的頒發(fā)和執(zhí)行;定額管理要求各個層次、各個行業(yè)要使用效率較高的用水方式,滿足節(jié)水型社會的節(jié)水目標?？偭靠刂剖怯盟搭^控制,定額管理是用水過程控制?？偭靠刂茝挠盟脑搭^抓起,只有從源頭保證不同層次和行業(yè)的用水在控制范圍之內,才能保證下一個層次和環(huán)節(jié)的用水總量不超標;定額管理滲透在用水的過程中,對用水的每個環(huán)節(jié)都有嚴格的約束和要求?？偭靠刂埔宰匀粸楸?定額控制以人為本?？偭靠刂剖窃诔浞挚紤]水資源條件、水資源承載能力和水環(huán)境容量等自然條件的限制下,對不同的地區(qū)實行不同的總量控制;定額管理是考慮人們現狀的經濟收入水平、生活習慣、灌溉方式等人為因素的影響,在綜合考慮人為因素影響的基礎上制定個各層次和行業(yè)的用水定額。二、總配額與定額相關的概念的分類1.水資源從客水內的自然徑流水水源按照存在形式可以劃分為主水和客水,主水指在評價范圍內,由大氣降水產生的地表、地下徑流;客水是非當地產生的所有水資源,由其他地區(qū)的降水形成徑流后自然流入或流經本地區(qū)以及通過工程措施調入本地區(qū)的地表水和地下水?？退凑招纬蓷l件又可以分為:外調水和過境水。外調水指跨流域調水,是通過人工調入研究區(qū)域的地表水和地下水,而過境水指的是自然流入或流經研究區(qū)域的地表水和地下水。從不同的水源角度,可以將總量劃分為以下幾大類。1高效水的總量控制根據《全國水資源綜合規(guī)劃技術細則》以及中國水利百科全書《水文與水資源分冊》對總量概念的解釋,總量控制指標從主水是否受到人類干預的角度分為地表水資源量、地下水資源量和水資源總量,是可以逐年更新的水量。2水資源預測值基于現狀供水水平,從經濟合理、技術可行的角度,將人為因素干擾下的水資源劃分為地表水資源可利用量、地下水資源可開采量和水資源可利用總量,是預測值。3水資源需水總量對于缺水地區(qū)而言,當地的水資源量和水資源可利用量都是十分有限的,依靠當地的水資源可利用量是無法滿足生活、工業(yè)和農業(yè)的用水需要的,很多情況下需要通過過境水和外調水的調節(jié)來滿足區(qū)域的生活、生產和生態(tài)等方面的用水。從水資源實際使用的過程可以將總量指標劃分為供水總量、取水總量、用水總量和排水總量;可供水量、需水量等是在平衡主水和客水情況下對未來某一水平年的預測值;在實際管理工作中,流域分水量、外調水總量、河道斷面控制總量、行業(yè)需水量、實際分配量等,都是管理者比較關心的指標。(2)全球概念的分類1重復利用的問題水資源總量和水資源可利用量的共同點在于兩者都是指主水,不包括客水,且都是動態(tài)變化的,都不考慮重復利用問題;它們之間的區(qū)別在于水資源總量是指自然狀態(tài)下本地區(qū)由降水形成的地表徑流和地下產水量,水資源可利用量在尊重現狀的情況下,在自然、技術、經濟條件的限制下,強調經濟合理性和技術的可行性,滿足生態(tài)與環(huán)境用水的基礎上,可以利用的水資源量。2設計跨流域補水工程的依據在總量管理中,可利用水量和可供水量都是指在可預見的時間內的一個年度的動態(tài)預測值,兩者相輔相成,較為全面地揭示了水資源供需平衡分析中需要考慮的有關問題,為研究當地水資源承載能力及規(guī)劃跨流域調水工程提供依據。兩者之間的區(qū)別在于:一是可利用水量是供用水戶消耗的一次性水量指標,不包括上游與下游之間、地表水與地下水之間的重復利用水量,多年平均的可利用量小于同期平均的水資源量;而可供水量為包括上述重復利用水量在內的各項工程設施取水量的總和,是隨開發(fā)利用方式而變化的重復性水量指標;二是在供需分析中,可供水量應該包括輸水損失在內的毛用水量,但可供水量不能反映出用水的消耗與污損情況。3用水總量管理取水量、用水量和耗水量實際發(fā)生在水資源使用過程中。取水量、用水量和耗水量之間的差別主要表現在:一是取水量、用水量和耗水量發(fā)生在對水資源使用過程中的不同階段,先有取水,才有用水和耗水,耗水是與用水同步發(fā)生的,耗水伴隨用水而產生,這種發(fā)生順序的不同就需要在進行總量管理時,先從取水量進行控制,再對用水量和耗水量進行相應的控制;二是由于有重復用水,用水量大不代表取水量和耗水量的絕對值也比較大,它們之間數量可以相差很大。三是一般來說,對于某一地區(qū)而言,在對區(qū)域的各種水量進行管理和控制的時候,有這樣的數量大小關系:取水量≥用水量,取水量≥耗水量。2.從分類角度對定額劃分的認識定額是衡量各行業(yè)節(jié)水水平的重要標志,是衡量一個地區(qū)水資源統(tǒng)一管理和節(jié)約用水管理工作水平的重要指標,是建立節(jié)水型社會的基礎,是水行政主管部門下達計劃用水指標的重要依據。定額從不同的角度可以劃分為很多種類:①定額從不同的層次可以劃分為綜合定額、行業(yè)定額和產品定額,在具體操作中以行業(yè)用水定額作為主要的管理指標。②從水資源取用及消耗的角度可以把定額劃分為用水定額、取水定額和耗水定額。③從用水分類的角度可以將定額劃分為生活用水定額、生產用水定額和生態(tài)用水定額。④從服務對象上可以把定額分為居民生活用水定額、工業(yè)用水定額和農業(yè)灌溉用水定額。⑤從實際使用及輸配水消耗的角度,定額又可以分為凈定額和毛定額。⑥從指標隨時間動態(tài)變化的角度劃分為靜態(tài)定額和動態(tài)定額,用水定額的主體是一個多年平均意義上的靜態(tài)指標。三、主總額控制和固定金額管理1.進程水戶的取水總量區(qū)域控制的總量,是經上級主管部門批準或按照各地區(qū)之間的協(xié)議所確定的地表水和地下水(包括主水和客水)水量分配方案或取水許可總量控制指標。根據水量分配方案和年度水情狀況所制定的年度計劃取用水總量,依照行業(yè)用水定額核定的用水戶的取水總量,水功能區(qū)劃所確定的水域(河道)納污總量。不同地區(qū)水資源狀況不同,總量控制的側重點也不同:①南方地區(qū)以取水量為主,北方地區(qū)以水資源量或耗水量為主;②南方地區(qū)以枯季流量或枯季水量作為控制,北方地區(qū)以年水量作為控制;③南方地區(qū)以未來水平年作為分配水平年,北方地區(qū)以現狀或近現狀用水作為分配水平年;④無論南方還是北方地區(qū),以各斷面的水環(huán)境容量即水域納污能力控制用水量、排水量或退水量。總量控制不僅僅是流域機構的任務,各級水行政主管部門,直至每一具體的取水戶都有總量控制的責任和義務。當前施行總量控制的最緊迫的任務是制定流域取水許可總量控制指標,在此基礎上層層細化,層層實施總量控制,分別制定控制指標,在完善取水總量控制的基礎上,加強水質管理。2.各行業(yè)耗、用水定額的制定定額:在區(qū)域用水總量宏觀控制指標下,各行各業(yè)根據自己的行業(yè)取、用、耗、排特點,在水平衡測試的基礎上,制定各行業(yè)的耗、用水定額。定額管理需要根據水資源條件的地區(qū)差異,結合總量控制進行審核、核算、編制、調整。(1)耗、用水定額編制若研究區(qū)域水資源比較短缺,有耗用水總量控制,根據研究區(qū)不同的行業(yè)特點及農業(yè)種植結構、灌區(qū)規(guī)模和作物灌溉用水定額,由下而上,計算出總的耗、用水量,若小于控制總量,則說明耗、用水定額編制合理,若大于控制總量,則應適當削減。(2)耗、用水總量未制定科學定額編制無總量控制可分為兩種類型:一是地區(qū)水資源豐富,此時定額依據充分耗、用水制定即可,也無需進行耗、用水總量的核算。二是地區(qū)水資源并不豐富,但是尚未制定科學的控制總量,此時定額的編制可首先根據各行各業(yè)耗、用水現狀水平下的充分耗、用水定額,得出總的地區(qū)行業(yè)的用水總量,若有與該地區(qū)水資源條件、行業(yè)結構、行業(yè)規(guī)模、比例等基本條件相類似地區(qū)的控制總量,則在用水測算的基礎上,與類似地區(qū)進行對比分析,估算耗、用水總量是否合理,若不合理,則適當調整。四、總量控制和定額管理《水法》規(guī)定實行總量控制與定額管理相結合的管理制度。區(qū)域總量控制與定額管理是一種互動的關系,總量和定額的任意一方改變必然會對另一方產生相應的影響,兩者有機結合在一起,共同構成節(jié)水型社會建設的一個基本制度。①總量控制是根據水資源承載力的自上而下的管理;定額管理是根據取、用水戶需要的自下而上的對水資源進行的管理,在不同的水資源類型區(qū)又各有側重。②總量控制是封頂性的監(jiān)督管理,定額管理是具體用水過程的管理。總量控制規(guī)定了各級取用水單位、個人允許取用的最大水量,定額管理是將允許的取用水量按照一定的規(guī)范標準進行的科學有效的分配。③總量控制與定額管理相結合是一種自上而下又自下而上的相互協(xié)調的動態(tài)管理過程。④總量是剛性的目標,是不能突破的原則,定額管理是為總量控制管理服務的,是實現總量控制目標的手段。⑤在水資源相對短缺的北方地區(qū),在總量控制的原則下,定額管理在實踐中往往細化為用水計劃管理。而在水資源相對豐沛的南方地區(qū),尤其是水質型缺水地區(qū),定額管理是有效促進節(jié)水減污的手段。取水許可是連接總量控制和定額管理的重要環(huán)節(jié),對總量控制和定額管理起著舉足輕重的協(xié)調作用,自上而下對總量配置進行約束,同時又自下而上約束著從定額到總量的分配過程,使總量