雍正時(shí)期財(cái)政改革述論

雍正時(shí)期財(cái)政改革述論

眾所周知，清朝有“康乾盛世”。一般來(lái)說(shuō)，它主要指的是康熙和乾隆的場(chǎng)景，以及雍正時(shí)期的過(guò)渡。雍正在位僅13年,卻以極大的熱情進(jìn)行了大刀闊斧的財(cái)政改革與整頓,矯正了康熙末年各種財(cái)政經(jīng)濟(jì)弊病,為乾隆時(shí)期的繁榮盛世奠定了基礎(chǔ)。一、查查增強(qiáng),從嚴(yán)治罪康熙中期以后,政治比較穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)日益繁榮,各級(jí)官員開(kāi)始利用財(cái)經(jīng)制度的漏洞和康熙皇帝的“寬仁”,有恃無(wú)恐地貪污挪用,結(jié)果財(cái)政虧空案件堆積如山。有些虧空案例具有上下勾結(jié)、通同作弊的特征。大小官員既侵占錢糧、工餉,又貪冒軍餉、侵蝕庫(kù)銀,貪劣之舉到了無(wú)所顧忌的程度。更令人驚異的是,許多皇子也肆意侵吞國(guó)庫(kù),給國(guó)家財(cái)政造成難以估量的嚴(yán)重后果。面對(duì)這種局面,雍正即位后,以宏大的政治氣魄,嚴(yán)令稽查錢糧虧空,矛頭明確指向各級(jí)貪官。雍正的態(tài)度十分強(qiáng)硬:各省督撫必須將所載錢糧嚴(yán)行稽查,凡有虧空,三年之內(nèi)必須如數(shù)補(bǔ)足,如限滿未能補(bǔ)足,從重治罪;三年補(bǔ)完之后,若再有虧空,從嚴(yán)治罪。虧空的錢糧,屬于貪污情況的,一經(jīng)查明,即行正法。如果地方督撫包庇隱瞞,一并從重治罪?？梢哉f(shuō),雍正在治理財(cái)政虧空問(wèn)題上使用了“趕盡殺絕”的嚴(yán)厲手段。嚴(yán)查虧空的具體措施為:第一,兩地抄家。不僅在當(dāng)?shù)毓傺贸?而且在官員原籍老家同時(shí)抄,以防被抄之人將財(cái)產(chǎn)“隱匿寄頓”。第二,不但抄家而且罷官。第三,虧空錢糧不準(zhǔn)代賠。以往官員虧空,有的由當(dāng)?shù)厥考澝癖姶鸀榍鍍?雍正對(duì)此一律不準(zhǔn)。第四,虧空錢糧官員的宗親戚友連帶賠補(bǔ)。使用上述辦法,清查了三年,取得了一定成效,各省清償了部分虧空。但雍正并不滿足,他深知有些封疆大吏沒(méi)有很好地執(zhí)行政策,審理虧空案件時(shí)有從寬開(kāi)脫的情況,為此下令再展限三年,如果屆期再不能完成清查任務(wù),地方督撫從嚴(yán)治罪。為了收到實(shí)效,雍正派員到清查不力的地方督辦審理。在“嚴(yán)”、“猛”手段的打擊下,財(cái)政虧空的情況基本得到治理,財(cái)政收入也開(kāi)始穩(wěn)定增長(zhǎng)。二、從人丁、地丁、丁銀的變化看精神賦役不均,是清朝入關(guān)以后長(zhǎng)期影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。清初的賦役制度沿襲明代,繼續(xù)實(shí)行將人丁攤?cè)氲禺€,并一律折征銀兩的“一條鞭法”。但經(jīng)過(guò)明末社會(huì)動(dòng)亂,各地的人口生死、遷徙和土地占有狀況發(fā)生了較大變化,清政府為此對(duì)“一條鞭法”進(jìn)行了必要的調(diào)整,重新編審戶籍人口,并規(guī)定了增審人丁的考成辦法,以盡量增加在冊(cè)人丁數(shù)額和賦役收入。但在執(zhí)行過(guò)程中,許多官吏不顧實(shí)際情況,一味追求增審人丁,結(jié)果出現(xiàn)了稅額與現(xiàn)有人丁數(shù)嚴(yán)重不實(shí)的問(wèn)題,戶丁的編審也成為貧困農(nóng)民的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是,一些地方士紳為了逃避編審丁役,與地方官員勾結(jié),把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給普通百姓,賦役的攤派不均使大批貧困農(nóng)民無(wú)力承擔(dān)繁重的丁銀,被迫逃亡異鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),當(dāng)時(shí)不少地區(qū)出現(xiàn)了人丁“逃亡過(guò)半”的情況,個(gè)別地方甚至“逃亡者十之九”。雍正元年,山東巡撫黃炳、直隸巡撫李維鈞先后奏請(qǐng)按地畝攤丁,以紓民困。經(jīng)過(guò)詳細(xì)規(guī)劃,雍正下令自次年開(kāi)始將丁銀均攤到地畝之內(nèi),造冊(cè)征收,在全國(guó)推行單一賦役標(biāo)準(zhǔn)的“攤丁入畝”。此后,福建、山東、河南、浙江、陜西、甘肅、云南、江蘇、安徽、江西、湖南、廣西等省陸續(xù)實(shí)行了攤丁入畝。攤丁入畝的方法各地不一,有的以全省為單位,有的以州縣為單位。總之是將丁銀總額(即康熙五十年的丁銀額)平均攤?cè)氲禺€或田賦征收,從此田賦又稱“地丁”、“丁糧”、“錢糧”。攤丁入畝是將中國(guó)歷史上人丁、地畝雙重征稅標(biāo)準(zhǔn),變?yōu)橐酝恋刈鳛閱我徽鞫悩?biāo)準(zhǔn)的重大賦役改革,它簡(jiǎn)化了稅收的原則和手續(xù),在一定程度上改變了賦役不均的情況,增加了地主的賦役,減輕了無(wú)地少地農(nóng)民的負(fù)擔(dān),減少了戶口隱漏,穩(wěn)定了社會(huì)秩序,促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展,使國(guó)家的財(cái)政收入有了保證,改善了財(cái)政狀況。同時(shí),農(nóng)民不再被強(qiáng)制束縛在土地之上,大量剩余勞力可以流動(dòng),從事租佃、傭工、經(jīng)商、手工業(yè),推動(dòng)了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和活躍。三、耗嘆及收益收益歸公清代賦稅中的“地丁錢糧”征收銀兩,銀兩形狀大小不同、成色不同,需統(tǒng)一熔銷鑄造成大小形狀一致、成色相同的銀錠上繳戶部,熔銷過(guò)程中的損耗稱為“火耗”,又稱“耗羨”。為彌補(bǔ)這部分損失,清政府運(yùn)行地方官員在征收的同時(shí)加收1%左右的耗羨附加。但是,地方官在征收耗羨附加時(shí)肆意加派,并將之視為約定俗成、合理合法的地方權(quán)利。耗羨率從江西、浙江占正額錢糧的5%～10%,一直到山東、河南占正額錢糧的80%。盡管康熙皇帝不斷下詔禁止加派,但隨著吏治敗壞和官員貪風(fēng)的盛行,各地耗羨加征的現(xiàn)象愈演愈烈。雍正對(duì)耗羨的濫征、濫派心知肚明,并很快宣布實(shí)行耗羨歸公制度,即各省征收一定比例的耗羨,將之全部上繳中央國(guó)庫(kù),中央政府再給予地方官員一定數(shù)額的養(yǎng)廉銀和辦公經(jīng)費(fèi)。耗羨收入歸公上繳中央后,主要用于三項(xiàng):一是發(fā)給地方官吏“養(yǎng)廉銀”。耗羨歸公,等于斷了地方官的財(cái)路,容易引發(fā)地方官加重百姓負(fù)擔(dān),因此中央在各官日常俸祿之外發(fā)給養(yǎng)廉銀,各省文職官員養(yǎng)廉銀總計(jì)280余萬(wàn)兩。二是彌補(bǔ)地方財(cái)政虧空。三是充當(dāng)?shù)胤焦陆?jīng)費(fèi)。耗羨歸公及養(yǎng)廉銀政策推行后,耗羨按地丁銀的一定比例征收,扭轉(zhuǎn)了康熙后期地方官私征濫派的狀況,不同程度地降低了百姓負(fù)擔(dān)。另外,官員養(yǎng)廉銀和衙門辦公用銀也固定下來(lái),地方政府除了上繳國(guó)庫(kù)的錢糧,收入和支出均固定化,基本上保持收支平衡,這就具有了近代財(cái)政預(yù)決算的色彩,是地方行政的一大進(jìn)步。四、不夠共同的原因是不夠“耗嘆歸公”與當(dāng)代“稅法改革”的不同背景“耗羨歸公”解決了一個(gè)“倒掛”問(wèn)題:將原本按統(tǒng)治者思維邏輯認(rèn)為與基層社會(huì)有關(guān)的支出(包括官員特別是地方官員的部分俸祿、地方公費(fèi)、地方發(fā)生的戰(zhàn)費(fèi)等)由地方官以向基層加收“規(guī)費(fèi)”的方式“暗補(bǔ)”,改為將主要規(guī)費(fèi)“耗羨”合法化,由中央統(tǒng)一以經(jīng)制內(nèi)開(kāi)支的方式“明補(bǔ)”。從財(cái)權(quán)角度,“耗羨歸公”實(shí)際產(chǎn)生了兩個(gè)效果:一是“耗羨歸公”以后,初步建立了中央—地方的分權(quán)財(cái)政框架,“耗羨”作為田賦附加制與補(bǔ)助金制度的結(jié)合,是地方財(cái)政體制形成的標(biāo)志;二是清政府以“費(fèi)改稅”的辦法,將地方主要規(guī)費(fèi)耗羨改為正式稅種,“收入上繳、支出下?lián)堋?通過(guò)這次收入分配的調(diào)整,中央財(cái)權(quán)有所加大。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)的中央與地方財(cái)權(quán)分配關(guān)系經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”,放權(quán)讓利、松綁分權(quán)、“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的變化過(guò)程。期間經(jīng)過(guò)了不斷反復(fù)的復(fù)雜過(guò)程,而稅費(fèi)改革歷程與清代的“耗羨歸公”有著驚人的相似。20世紀(jì)80年代以后,中央與地方實(shí)行“分灶吃飯”,給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力,被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵所在,但也出現(xiàn)了條塊分割、政令不暢,從地方利益出發(fā)的亂攤派、亂罰款、亂收費(fèi),違法違規(guī)、貪污腐敗等弊病。2000年以后的稅費(fèi)改革,明顯是“收權(quán)”,是使全國(guó)成為一盤棋,精兵簡(jiǎn)政、低耗高效的舉措。有學(xué)者一針見(jiàn)血地指出:稅費(fèi)改革表面上是國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的改革,實(shí)際上是針對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革?！笆諜?quán)”、“轉(zhuǎn)移支付”的結(jié)果,理論上是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“收稅政府”、“吃飯政府”變?yōu)椤胺?wù)政府”;國(guó)家從“花錢養(yǎng)人”,變?yōu)椤盎ㄥX養(yǎng)事”。但實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有了作為一級(jí)獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)可支用的活錢,往往借貸維持,處于“半癱瘓”狀態(tài),并不能提供預(yù)想的公共服務(wù)。由此,不少人提出,應(yīng)該索性將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府裁撤。然而,如今不是清朝“耗羨歸公”時(shí)的政治格局,村組干部遠(yuǎn)不能等同于歷史上的士紳階層,若裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,國(guó)家與農(nóng)民之間將出現(xiàn)斷層,國(guó)家政權(quán)將“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。稅費(fèi)改革成功的關(guān)鍵就是:明確了多級(jí)政府間事權(quán)范圍的劃分及各級(jí)財(cái)政支出的職能結(jié)構(gòu),“收”中有“放”,為地方政府特別是基層政府留出一定的財(cái)力和空間,在規(guī)范其行為、加強(qiáng)監(jiān)管力度的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)其積極性,從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。清代“耗羨歸公”與當(dāng)代“稅費(fèi)改革”都是中國(guó)特色的財(cái)權(quán)分配的充分體現(xiàn),二者具有相似的面孔,但其不同的背景決定了本質(zhì)的不同。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以農(nóng)立國(guó),國(guó)家主要依靠源于農(nóng)業(yè)的田賦、各種田賦附加稅、雜稅以及以農(nóng)民為主要對(duì)象的徭役維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。這是清代“耗羨歸公”的背景,這個(gè)特點(diǎn)也決定了“耗羨歸公”走不出“黃宗羲定律”的怪圈,中央與地方財(cái)政關(guān)系的改變無(wú)法脫離對(duì)農(nóng)民的繼續(xù)剝削,農(nóng)民承受的各種負(fù)擔(dān)難以得到實(shí)質(zhì)性減輕。當(dāng)代中國(guó)稅費(fèi)改革的背