論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

論破產(chǎn)法上破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

破產(chǎn)管理制度是破產(chǎn)法的重要組成部分之一，但國家法律對(duì)破產(chǎn)管理人員的任命沒有詳細(xì)規(guī)定。英美破產(chǎn)法受信托制度的影響,將破產(chǎn)管理人稱為破產(chǎn)信托人；在大陸法系國家,德國、法國以及我國臺(tái)灣地區(qū)的破產(chǎn)法稱之為破產(chǎn)管理人,日本則稱之為破產(chǎn)管財(cái)人。我國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)稱之為清算組,民事訴訟法在企業(yè)破產(chǎn)還債程序一章中稱之為清算組織。正在修訂的破產(chǎn)法草案將清算組改稱為管理人,體現(xiàn)了與大陸法系國家的法律接軌的立法意圖?！捌飘a(chǎn)行為是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐,其間交織著多個(gè)利益主體的利益沖突?！雹?破產(chǎn)案件中的利害關(guān)系主體包括了取回權(quán)人、別除權(quán)人、優(yōu)先權(quán)人以及一般債權(quán)人,以債務(wù)人通常所剩無幾的財(cái)產(chǎn)來滿足上述眾多權(quán)利人的權(quán)利請(qǐng)求,其利害關(guān)系的沖突與復(fù)雜程度可想而知,這無疑會(huì)使身處關(guān)鍵位置的破產(chǎn)管理人承擔(dān)著重要的責(zé)任。如果對(duì)破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)的行為不能進(jìn)行有效的監(jiān)督,將難以保證其執(zhí)行職務(wù)的公正性和客觀性,損害債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)程序的信賴,通過破產(chǎn)程序來公平分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)、維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。所以,構(gòu)建科學(xué)、完善的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制是破產(chǎn)法修訂過程中的一個(gè)重要方面。與國外有關(guān)破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定相比較,我國現(xiàn)行破產(chǎn)法對(duì)作為破產(chǎn)管理人的清算組的監(jiān)督機(jī)制存在著明顯的不足,主要表現(xiàn)為缺乏專門的監(jiān)督機(jī)關(guān),且監(jiān)督措施不夠完備,沒有明確規(guī)定清算組應(yīng)負(fù)的法律義務(wù)和違反義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。(一)缺乏專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)即監(jiān)督人在國外破產(chǎn)法上是極受人們重視的法律制度之一,已有數(shù)百年的歷史,這一事實(shí)本身就足以說明其所蘊(yùn)涵的不可替代的制度價(jià)值。監(jiān)督人制度對(duì)債權(quán)人利益的維護(hù)卻是至關(guān)重要的。②2遺憾的是,這一在國外實(shí)施多年的行之有效的法律制度,至今在我國的破產(chǎn)法上仍難覓蹤跡。應(yīng)當(dāng)坦言,我國破產(chǎn)法對(duì)清算組的監(jiān)督機(jī)制之所以形同虛設(shè),固然有多方面的原因,但專門化監(jiān)督機(jī)關(guān)的缺位也是造成此種狀況的主要原因之一。(二)監(jiān)督措施空泛化。③3我國現(xiàn)行破產(chǎn)法雖然規(guī)定破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)接受法院與債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督,但缺乏具體有效的監(jiān)督措施。如未對(duì)清算組應(yīng)經(jīng)債權(quán)人會(huì)議同意的行為詳加列舉;沒有明確規(guī)定清算組應(yīng)負(fù)的法律義務(wù);清算組成員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)應(yīng)受的約束極為有限,也沒有清算組成員未盡必要的注意而致利害關(guān)系人損害應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。對(duì)清算組損害利害關(guān)系人利益的行為或其他違法行為,破產(chǎn)法雖然規(guī)定人民法院有權(quán)“予以糾正”甚至可以“更換不稱職的清算組成員”,但這里所謂的“糾正”、“更換”卻并非是清算組承擔(dān)法律責(zé)任的具體方式,也無助于利害關(guān)系人損失的救濟(jì)和填補(bǔ)。所有這一切都使得監(jiān)督主體欲進(jìn)行監(jiān)督而又無從下手,法律失去了其應(yīng)有的可操作性。筆者根據(jù)對(duì)國外立法例的研究,結(jié)合我國的具體情況,對(duì)我國的破產(chǎn)法中的破產(chǎn)管理人制度提出以下完善建議:(一)增設(shè)破產(chǎn)監(jiān)督人制度在國外多數(shù)國家的立法例中,監(jiān)督人是“代表債權(quán)人會(huì)議,藉以表達(dá)債權(quán)人的共同意思,議決破產(chǎn)程序中的有關(guān)重要事項(xiàng),并對(duì)破產(chǎn)程度進(jìn)行監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)?！雹?筆者認(rèn)為,增設(shè)破產(chǎn)監(jiān)督人制度,對(duì)構(gòu)建我國的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制是十分必要的。1.有利于破產(chǎn)程序公正價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在破產(chǎn)程序中,多數(shù)國家的破產(chǎn)法設(shè)立了便于公正清償債權(quán)的債權(quán)人會(huì)議、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)監(jiān)督人等組織。債權(quán)人會(huì)議使所有的債權(quán)人能充分發(fā)表對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理的意見;破產(chǎn)管理人圍繞破產(chǎn)程序進(jìn)行的目的獨(dú)立于各利害關(guān)系人之外,自主地處理、變價(jià)和分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn);監(jiān)督人是代表全體債權(quán)人,對(duì)破產(chǎn)管理人的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督的組織。這三個(gè)機(jī)構(gòu)既相互獨(dú)立,又相互配合,共同維護(hù)著破產(chǎn)程序的公正性。而我國的破產(chǎn)法沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān),影響了破產(chǎn)程序中機(jī)構(gòu)構(gòu)成的完整性和系統(tǒng)性,不利于程序公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。②52.有利于破產(chǎn)程序效益價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然在破產(chǎn)程序中增設(shè)破產(chǎn)監(jiān)督人會(huì)增加破產(chǎn)費(fèi)用,但如果沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),而僅靠法院的監(jiān)督,難以防止大量侵權(quán)乃至犯罪行為的發(fā)生,這無疑會(huì)造成極大的資源浪費(fèi),影響破產(chǎn)程序?qū)嵤┑男Ч?。相?如果設(shè)立了監(jiān)督機(jī)構(gòu),就可以大大抑制上述不良現(xiàn)象的發(fā)生,所獲收益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過因設(shè)置這一角色所產(chǎn)生的成本。3.有助于對(duì)破產(chǎn)程序中日常事務(wù)實(shí)施有效的日常監(jiān)督。依照我國破產(chǎn)法的規(guī)定,法院在破產(chǎn)程序中發(fā)揮主導(dǎo)作用,債權(quán)人會(huì)議僅起輔助作用,這不利于對(duì)破產(chǎn)程序?qū)嵤┯行У娜粘１O(jiān)督。首先,法院肩負(fù)著繁重的審判任務(wù),只能通過決定重大的或有爭議的事項(xiàng)對(duì)破產(chǎn)程序?qū)嵤徟猩系谋O(jiān)督。而破產(chǎn)清算中又有大量具體的法律事務(wù)與非法律事務(wù),法院對(duì)這些具體事務(wù)實(shí)施詳盡周到的監(jiān)督是不可能的。其次,債權(quán)人會(huì)議作為債權(quán)人全體參加破產(chǎn)程序的意思表示機(jī)關(guān),行使監(jiān)督權(quán)也存有先天不足:(1)債權(quán)人會(huì)議無法對(duì)破產(chǎn)清算實(shí)施日常監(jiān)督;(2)頻繁召開債權(quán)人會(huì)議既不經(jīng)濟(jì),又可能妨礙破產(chǎn)案件的及時(shí)審理。(3)我國的債權(quán)人會(huì)議主要代表一般破產(chǎn)債權(quán)人的利益,即只有一般破產(chǎn)債權(quán)人方有表決權(quán)。(二)規(guī)定具體有效的監(jiān)督措施1.賦予監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的必要權(quán)利。為使監(jiān)督主體有效地履行其職責(zé),法律有必要賦予其以下權(quán)利:(1)知情權(quán),即有權(quán)要求臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理人提交有關(guān)報(bào)告和文件,并就報(bào)告和文件作必要的說明;(2)詢問權(quán),即監(jiān)督主體有權(quán)向臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)人及其他有關(guān)人員詢問有關(guān)情況;(3)調(diào)查權(quán),即調(diào)查破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和破產(chǎn)程序進(jìn)行的有關(guān)情況,并有權(quán)查閱臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)人的所有業(yè)務(wù)賬簿和文件。(4)解任或申請(qǐng)解任臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人的權(quán)利。一般而言,臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人的解任屬于的法院職權(quán)范圍,但是,債權(quán)人會(huì)議特別是監(jiān)督人具體負(fù)責(zé)監(jiān)督臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人的日?；顒?dòng),對(duì)其是否稱職有深入的了解。如果債權(quán)人會(huì)議或監(jiān)督人發(fā)現(xiàn)臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人實(shí)施了不當(dāng)行為,有權(quán)申請(qǐng)法院解任臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人。2.建立破產(chǎn)管理人重大事項(xiàng)報(bào)告制度。所謂重大事項(xiàng)是指破產(chǎn)管理人實(shí)施的可能會(huì)對(duì)債權(quán)人利益產(chǎn)生重大影響的行為。我國正在修訂的破產(chǎn)法草案第六十四條將下列行為規(guī)定為重大事項(xiàng):(1)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓;(2)采礦權(quán)、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓;(3)全部庫存或者營業(yè)的轉(zhuǎn)讓;(4)借款;(5)設(shè)定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保;(6)因繼續(xù)營業(yè)需轉(zhuǎn)讓價(jià)值萬元以上的動(dòng)產(chǎn);(7)債權(quán)和有價(jià)證券的轉(zhuǎn)讓;(8)雙務(wù)合同的履行請(qǐng)求;(9)有關(guān)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的和解或者仲裁、訴訟或者其他法律程序;(10)放棄權(quán)利;(11)擔(dān)保物的收回。凡屬法律規(guī)定的重大事項(xiàng),臨時(shí)財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人應(yīng)主動(dòng)向法院或監(jiān)督人報(bào)告并在取得法院或監(jiān)督人許可后方能實(shí)施。重大事項(xiàng)報(bào)告制度的意義在于:其一,可以突出監(jiān)督工作的重點(diǎn)。破產(chǎn)清算事務(wù)繁雜,法院或監(jiān)督人如果不分輕重都加以監(jiān)督的話,有可能因小失大。因此法律有必要將一些對(duì)債權(quán)人利益會(huì)產(chǎn)生重大影響的行為規(guī)定為重大事項(xiàng),以使法院或監(jiān)督人能明確自己的工作重點(diǎn)。其二,為法院或監(jiān)督人實(shí)施監(jiān)督提供便利。破產(chǎn)清算事務(wù)是由破產(chǎn)管理人負(fù)責(zé)實(shí)施的,置身事外的法院或監(jiān)督人可能無法了解破產(chǎn)清算的具體進(jìn)程,因而也無法及時(shí)采取有效的監(jiān)督措施,這無疑會(huì)影響監(jiān)督工作的效果。而建立破產(chǎn)管理人重大事項(xiàng)報(bào)告制度即可彌補(bǔ)法院或監(jiān)督人在獲取信息上的相對(duì)不足,使法院或監(jiān)督人在履行職責(zé)時(shí)變被動(dòng)為主動(dòng)。3.明確監(jiān)督主體的法律責(zé)任。為了強(qiáng)化監(jiān)督主體的