21世紀的饑荒與對策

-.z.21世紀的饑荒與對策一、前景堪憂自馬爾薩斯提出人口增長將超過糧食產糧增長這一著名悲觀論斷以來，人類就一直被饑餓和戰(zhàn)爭的陰影所籠罩，所幸的是，迄今為止這一預言并沒有得到經歷事實的驗證。在過去兩百年的時間里，世界人口總數增加了6倍，而得益于技術尤其是機械化技術和生物技術，世界糧食產糧卻增加得更快，從而根本上否認了這位著名英國牧師的預測。不過，即使在物質文明極度興旺的今天，盡管人類從總體上已經擺脫了馬爾薩斯陷阱，但饑餓――甚至是大圍的饑荒――卻并非一個遠離塵世的現象。11月11日，埃塞額比亞總理宣布該國正面臨自1984年以來最大的饑荒，近1500萬埃塞額比亞人需要在明年早些時候得到食品救濟。埃塞額比亞的情況只不過是當前世界性饑荒現象的一個典型代表。11月中旬，總部設在羅馬的聯合國糧農組織〔FAO〕發(fā)布警報，宣布目前有32個國家近6700萬人口正處于嚴重饑荒的威脅中，其中17個國家急需國際社會提供緊急援助以度難關。其局部受災國家和人口都集中在非洲地區(qū)，僅南部非洲就達近2000萬之多。表1列出了局部國家的有關情況。表1國家受災人數(百萬)主要受災原因待援金額(百萬美元)丹3.0干旱19.00安哥拉4.3戰(zhàn)破壞的后遺癥12.7剛果國――戰(zhàn)12.4烏干達0.5干旱、戰(zhàn)3.8塞拉里昂――戰(zhàn)破壞的后遺癥,疾病3.1索馬里――干旱、戰(zhàn)2.3厄立特里亞1.0干旱1.9塔吉克斯坦――戰(zhàn)和干旱的后遺癥2印度尼西亞3.0貧困1.3朝鮮――干旱4.0布隆迪――戰(zhàn)7.9西岸和加沙地帶――――――西非――武裝沖突3幾亞――部落沖突3北高加索――戰(zhàn)爭后遺癥1.1利比里亞――自然災害0.95大湖地區(qū)――自然災害、武裝沖突0.9〔資料來源:FAO〕應該指出的是，糧農組織是按照食物的擁有量〔產量以及進口量〕以及需要量之間的缺口來進展粗略的估算，實際上，這只是一個保守的估計。如果把糧食分配體系、運輸條件以及交換條件等因素予以綜合考慮，從而考察人們實際所能得到的糧食與需要量之間的缺口，情況有可能更嚴重。另外，如果按照更嚴格的定義，把長期處于營養(yǎng)不良〔例如每日攝入維生素偏低、體重偏低的兒童，等等〕的人也算入其中的話，則遭受饑荒襲擊的人將大大增加。糧農組織最近發(fā)布的數據說明，1998～2000年全球估計有7.8~8.4億人處于營養(yǎng)不良的狀態(tài)下，其中1100萬分布在興旺國家，3000萬在轉軌經濟國家，剩下的約8億則生活在開展中國家。從絕對數來看，南亞地區(qū)人數最多；但從所占總人口比例來看，非洲〔亞撒哈拉地區(qū)〕則不幸占據首位。目前的情況對國際社會在削減貧困，消滅饑餓方面所進展的努力是一個沉重的打擊。糧農組織在1995年世界糧食峰會上所定下的目標是到2021年將世界饑餓人數減少一半，但目前的饑餓人數僅比10年前減少了約2000萬，這意味著饑餓人數年均減少250萬人左右，按照這樣的速度，2021年的目標只有等到2030年才能實現。反過來看，要在2021年到達預定目標，必須將目前減少饑餓人數的速度提高10倍。這顯然是一個難度極大的工作。二、問題何在要判斷目前世界性饑荒的開展趨勢和國際社會在未來10年里打擊饑餓所可能取得的成效，有必要首先檢查一下各國發(fā)生饑荒的原因，以及迄今為止國際社會所采取的行動措施。對引發(fā)饑荒的成因，歷來存在食物供給量沖擊〔FAD〕以及食物獲取權理論〔Sen〕兩種不同的觀點，這兩種觀點雖然并不完全對立，但確實考察問題的著眼點不一樣。從表1所列引發(fā)饑荒的因素來看，除武裝沖突〔及其后遺癥〕外，壞天氣〔長期干旱或洪澇〕似乎是最重要的直接原因。壞天氣導致農作物歉收，從而引發(fā)饑荒，這是很符合邏輯的解釋，但這只不過是外表現象。在很多情況下，即使糧食總產量并沒有下降〔例如1974年的孟加拉〕甚至有所增長〔例如丹〕，也可能出現饑荒并導致大量人死亡；而同時，有些國家或地區(qū)即使遭遇惡劣的氣候變化和自然條件，導致糧食產量下降，卻并沒有發(fā)生饑荒〔例如1973年印度瑪哈拉什特拉邦的旱災〕。非洲的情況很能說明問題。同處南部非洲，氣候條件差異不大，但各個國家境遇卻截然不同。安哥拉、津巴布韋、贊比亞、斯威士蘭、馬拉維和莫桑比克赤地千里、哀鴻遍野，但博茨瓦納和南非卻根本上安然無恙。亞洲也有類似的例子，干旱不僅襲擊北，南以及中國北部都受到旱情影響，但卻唯獨北發(fā)生嚴重饑荒。所有這些現象，都促使我們去思考隱藏在氣候條件變化背后對饑荒發(fā)生作用的因素。實際上，有關食物獲取權理論的研究早已指出，那種把注意力集中于糧食總供給波動的觀點對于理解饑荒其實具有誤導性，饑餓或者饑荒，不僅與糧食生產和農業(yè)開展直接相關，也與整個社會和經濟的制度安排和運作效率相關，后者不僅決定了糧食和農業(yè)生產的長期績效〔從而決定總產量〕，也決定了個人和家庭在獲取食物和維持營養(yǎng)狀況所享有的權利以及“實質性自由〞〔Sen〕。而隱藏在壞天氣背后的那些引發(fā)饑荒的因素，無不以損害這些權利和“實質性自由〞為標志。首先，是根底設施條件，包括運輸和交通系統的落后與不完善。例如在埃塞額比亞缺乏完善的道路系統，結果提高了將種子、化肥和農具等生產資料輸入農村的價格，提高了農戶支付的本錢，從而損害了他們的交易條件。在非洲，這樣的情形隨處可見。其次，也是最主要的，是腐敗的政府和糟糕的政策。僅僅壞天氣和根底設施落后還缺乏以造成長時間的大面積饑荒，必須加上“壞〞政府的配合，才更具有災難性。一個簡單的觀察就可以發(fā)現，不幸被列于表1的那些國家，要么擁有一個腐敗的政府，要么擁有一套糟糕而嚴密的經濟政策。無論那種情況，都是政府治理失敗的結果。在斯威士蘭，其君主不顧人民已經陷入水深熾熱之中，堅持將國際社會緊急援助的款項用來購置一架私人豪華噴氣式飛機；馬拉維政府將儲存的糧食賣掉，但賣糧所得款項卻不知所終；贊比亞拒絕美國向該國提供援助，理由是這樣做只對美國利益有好處，卻對拯救災民無益，結果是在那些受災最重的地區(qū)，儲藏有大量美國玉米的倉庫卻被緊鎖，坐視災情進一步開展。津巴布韋的情況更為荒唐，該國對生產率最高的農民――白人農場主實行壓榨性的經濟政策，其原因只不過是他們在選舉中向反對派提供了資金支持，這些政策導致該國在過去兩年中的谷物產糧驟然下跌了三分之二。即使在分配救濟物資時，當局也要保證是自己的支持者而不是反對派可以獲得物資。類似的情況在丹、索馬里、埃塞額比亞和安哥拉也可以見到。除去政府腐敗外，掠奪性的經濟政策也不容無視。在幾乎所有的受災國，政府政策的重點都不在于維護市場的正常運轉，例如完善農村產權市場、支持農戶通過金融機構進展信貸，等等。大多數受災國的農民不能擁有自己的土地，也不存在一個有效的土地交易市場，更無法將自己的土地用作抵押品向金融機構貸款用以進展投資，等等。相反，政府政策的目的，似乎更多地在于掠奪。例如埃塞額比亞的農民除了為自己租種國家的土地而上繳稅賦以外，還必須為一些本來由政府提供的公共物品，例如診所、道路和學校繳納費用。其結果是農民連維持簡單再生產都極為困難，更別提什么擴大投資、提高農業(yè)生產率了，而后者才是使國家擺脫饑荒的根本保證。在津巴布韋，政府長期執(zhí)行人為的低糧價政策，遭受打擊最嚴重的正是那些生產糧食作物的農民，在這種政策框架下侈談增加糧食生產，無異于癡人說夢。除此之外，許多國家的政府還規(guī)定必須種植糧食作物。這種政策乍看之下有助于保證糧食的供給，其實不然。在單一種植政策的管制之下，微觀單位的資源配置鼓勵被扭曲，從而帶來資源配置效率的損失和較高的時機本錢。而在氣候變化的條件下〔例如撒哈拉沙漠以南地區(qū)〕，一局部農民本來可以依靠種植其它農作物而獲得更多的收入，從而提高他們獲取食物的能力；其次，正如許多經濟學家所指出的，經常提倡唯一注重開展農業(yè)──最終其實落實為唯一開展糧食作物──的政策，就像把所有的雞蛋放在同一個籃子里一樣，存在極大的風險；最后，要落實糧食生產的管制政策，往往需要相應的人手和經費予以支持，這一方面形成了一個龐大的管制階層，另一方面，考慮到這些國家經濟開展水平很低，實際上執(zhí)行政策的經費必須從受管制的人群，即農民那里汲取，因此必然會加重農民負擔，最終打擊農業(yè)開展和糧食生產。批評對受災國的政府和政策失誤，并不是說國際社會尤其是興旺國家不需承當責任。實際上，由于受災國的產業(yè)構造主要偏向農業(yè)，其農產品出口也主要銷往興旺國家，例如非洲國家60％的農產品出口市場是歐盟國家。但興旺國家的市場保護尤其是對農產品的國市場保護，例如進口配額、對國農場主的補貼、以及形形色色的環(huán)保和勞工標準等非關稅壁壘等等，在很大程度上阻礙了非洲國家出口初級產品換取外匯，從而銷弱了他們在饑荒發(fā)生時購置更多食品和救援物資的能力。按照世界銀行的估計，如果興旺國家撤銷其在農產品貿易中所設置的貿易壁壘，在2005年之前開展中國家可以每年至少可獲得300億美元的福利改良。然而迄今為止，在歷次貿易談判中，興旺國家在要求開展中國家開放市場的同時，對開放本國農產品市場卻著力甚少，這種厚己薄彼的做法無疑也應該受到國際社會的譴責。三、出路何在在物質和科技極其興旺的現代世界，竟仍然存在大量饑餓以及營養(yǎng)不良的人群，并有相當數量的人面臨著被餓死的威脅，這實在是對文明社會的一大挖苦，也是對人類所應享有的根本權利的挑戰(zhàn)。不僅如此，饑餓和營養(yǎng)不良與不開展和貧困之間也存在著惡性循環(huán)的關系。因為不開展和貧困，人們必須忍受饑餓和營養(yǎng)不良；而因為饑餓和營養(yǎng)不良，人們無法獲得正常的勞動與工作能力，從而獲取正常經濟收入的能力受到損害，并陷入進一步的不開展和貧困。在這樣一個惡性循環(huán)中，并不是所有人都平等地承當不幸，相反，和特定的政治以及社會制度安排相結合，惡果往往由處于社會最底層和最無權無勢者承當，饑荒不僅從來沒有餓死過統治者〔Sen〕,而且“魔鬼總是擊打落在最后面的人〞。打破這樣一個惡性循環(huán)需要多方面的支持和努力，一方面，國際社會的救援對于緩解饑荒的緊迫性必不可少，但是，這種僅僅著眼于食物總供給量的方法至多只在短期有效，本錢巨大且作用有限，它受制于被援助國國的政治、經濟和社會安排，并不能保證所有人都能夠平等地獲得救援物資。即使除去政治和經濟因素，社會習俗和文化傳統也可能會影響到救援效果。例如在印度、巴基斯坦等南亞國家以及一局部非洲國家，女性尤其是年幼女性處于社會底層，即使救援物資能夠即使進入村莊甚至家庭，她們也總是被排在最后面。國際援助的另一個遭人詬病的地方在于它有可能產生依賴性，如果預料到可以得到國際援助，受災國的政府很可能并不會從根本上進展改革，以防止下一次饑荒的發(fā)生。相較而言，促使興旺國家開放國農產品市場，以更徹底地實現貿易自由化，則是一個更好的方法。目前興旺國家開放國農產品市場的困難主要來自于政治上的反對，但從經濟上來說，放棄國沒有效率的產業(yè)將更有利于興旺國家經濟福利的提高。同時，削減龐大的農業(yè)補貼開支將大大減輕興旺國家財政開支的壓力。最后，大局部這方面的補貼都流入了最富有農民的腰包，而他們之中不少人卻是百萬富翁，因此即使是從道德的角度來看，興旺國家的農業(yè)補貼也應該取消。另一方面，對那些掙扎在饑餓和饑荒邊緣的開展中國家而言，一個有效的政府才是擺脫困境的前提條件，這包括兩個主要容：一是政府本身必須是負責任的、清廉的政府，為此它必須承受來自各方面的監(jiān)視，并為自己的政策失誤負責，從而具有政治上的鼓勵以保證即使是普通的民眾也能享受各項屬于自己的根本權利，包括平等地獲取食物和營養(yǎng)的權利；二是政府的職能必須從對經濟生活的管制轉向提供公共物品和保護產權，以保證民眾能夠充分運用各項權利，通過市場進展交易，以到達提高農業(yè)生產率