論不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法完善

論不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法完善

不動(dòng)產(chǎn)登記是指權(quán)利人要求國(guó)家指定服務(wù)機(jī)構(gòu)將申請(qǐng)人在不動(dòng)產(chǎn)登記中記錄相關(guān)權(quán)利的活動(dòng)。它能使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)得以確認(rèn)并為交易安全提供法律保障,是房地產(chǎn)管理的重要手段和現(xiàn)代房地產(chǎn)制度的基礎(chǔ)。然而,我國(guó)至今尚未制定不動(dòng)產(chǎn)登記法;己制定的法律法規(guī)中雖有不少關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)范,但這些規(guī)范零散,并且相互沖突,不合法理的規(guī)定頗多。在物權(quán)立法提上議事日程之際,筆者運(yùn)用比較研究的方法,從物權(quán)立法的角度對(duì)完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度作一初步探討。一、比較研究目前,世界各國(guó)所采用的不動(dòng)產(chǎn)登記制度主要有三種類(lèi)型,即契約登記制度、產(chǎn)權(quán)登記制度、托倫斯登記制度。11.登記效力的要件由于這種登記體制是由《法國(guó)民法典》創(chuàng)立,故亦稱(chēng)法國(guó)法主義登記制度,其主要特色在于:第一,登記是物權(quán)變動(dòng)對(duì)抗第三人之要件;第二,采取形式審查主義,只要當(dāng)事人提出申請(qǐng)即可登記;第三,登記無(wú)公信力,即登記事項(xiàng)不成立或無(wú)效時(shí),不得對(duì)抗善意第三人;第四,登記簿以權(quán)利人為標(biāo)準(zhǔn)而編成,采用人之編成主義(Prinzipdesporsonenfoliuncs);第五,權(quán)利以動(dòng)態(tài)登記為主,不僅登記物權(quán)現(xiàn)狀,而且還登記物權(quán)的變動(dòng)。2.土地物權(quán)變動(dòng)的效力發(fā)生要件這種體制為《德國(guó)民法典》所建立,并在德國(guó)《土地登記條例》、《地上權(quán)條例》以及《住宅所有權(quán)法》中有明確規(guī)定。其特點(diǎn)是:(1)登記是土地物權(quán)變動(dòng)的效力發(fā)生要件,土地物權(quán)之取得或變更須經(jīng)官方正式登記才具有法律效力;(2)實(shí)質(zhì)審查主義,登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)及權(quán)利變更要進(jìn)行詳細(xì)的合法性審查;(3)登記有公信力,即一經(jīng)登記就具有法律效力;(4)權(quán)利以靜態(tài)登記為主,登記簿不記入物權(quán)的變動(dòng)情況,只記入物權(quán)的現(xiàn)有狀態(tài);(5)采用物之編成主義(Prin-zipdesReaifoliums),登記簿按地號(hào)順序進(jìn)行排列。3.不動(dòng)產(chǎn)登記制下的救濟(jì)這種制度1955年創(chuàng)始于澳大利亞,現(xiàn)被美國(guó)多數(shù)州和英聯(lián)邦國(guó)家所采用,是對(duì)產(chǎn)權(quán)登記制度的改良。(1)采用實(shí)質(zhì)審查主義,并采用公告程序;(2)初次登記自由,其后登記則進(jìn)入強(qiáng)制狀態(tài),即任何不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)申請(qǐng)第一次登記后,其不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移和變更,不經(jīng)登記無(wú)效;(3)登記具有公信力,如果真權(quán)利人因不實(shí)登記而受損害時(shí),國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任;(4)人之編成主義,不考慮地號(hào),按登記次序編排登記簿,并附土地及建筑物位置圖。通過(guò)三種登記制度之比較,可以發(fā)現(xiàn),(1)各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度都是以本國(guó)的民事基本法律為基礎(chǔ),并輔之以單行的不動(dòng)產(chǎn)登記法,不僅設(shè)計(jì)合理、體系完整,而且保留著本國(guó)的立法傳統(tǒng),體現(xiàn)出民族特色。(2)各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記往往實(shí)行房地合一的登記體制。雖然各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)象是以土地為主,但西方國(guó)家的不動(dòng)產(chǎn)登記法理認(rèn)為建筑物與其附著的土地是緊密聯(lián)系在一起的,2因此,這些國(guó)家的不動(dòng)產(chǎn)登記,基本上名為土地登記,實(shí)際是土地及地上附著建筑物的一并登記。(3)各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理。在許多國(guó)家,所有的土地?zé)o論在繁華的鬧市,還是人煙稀少的西部,一般都按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)由不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)辦理登記,以獲得完整的地籍資料,方便土地的宏觀管理。在我國(guó),由于不動(dòng)產(chǎn)登記立法不健全,不動(dòng)產(chǎn)登記制度還存在著諸多問(wèn)題,因此,有必要在全面考查各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際情況和特點(diǎn),促進(jìn)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的日趨完善。二、土地登記的內(nèi)容我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的立法主要有《土地管理法》(1998年8月修訂)、國(guó)家土地局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》(1989年11月)、《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年7月頒布)和建設(shè)部發(fā)布的《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》(1990年12月)。其中土地登記的內(nèi)容包括:土地的性質(zhì)(主要是集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利)、土地權(quán)利來(lái)源、權(quán)利主體、權(quán)屬界址、土地面積、用途、使用的限制以及土地等級(jí)和價(jià)格;房屋登記的內(nèi)容有所有權(quán)人、所有權(quán)性質(zhì)、地號(hào)、房屋狀況、契稅交納情況、使用土地面積及土地登記證號(hào)和他項(xiàng)權(quán)利。雖然我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記事業(yè)已經(jīng)步入有法可依的歷史階段,較改革開(kāi)放以前有了長(zhǎng)足的進(jìn)步,但不可否認(rèn),我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度依然存在著不少問(wèn)題有待解決。1.不動(dòng)產(chǎn)登記中存在的不同如上所述,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法主要集中在土地和房地產(chǎn)管理法律、法規(guī)之中,此外《民法通則》、《擔(dān)保法》、《森林法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等也有所涉及。由于各部法律之間銜接不緊密,加之各個(gè)職能部門(mén)在立法過(guò)程中強(qiáng)調(diào)本部利益,這就造成了各部法律之間在不動(dòng)產(chǎn)登記問(wèn)題上的規(guī)定相互交叉、沖突,從而使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記呈現(xiàn)出房產(chǎn)和地產(chǎn)的不統(tǒng)一、登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一、登記程序的不統(tǒng)一、登記效力的不統(tǒng)一、登記權(quán)屬證書(shū)的不統(tǒng)一的狀況。在我國(guó)法律規(guī)定的應(yīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利方面,不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利的登記范圍僅包括房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)。而在社會(huì)生活中廣泛存在的土地租賃權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上權(quán)、采礦權(quán)等諸多不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利卻沒(méi)有被列入登記范圍,影響了土地資源的高效利用和對(duì)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)利用的宏觀管理。除了不動(dòng)產(chǎn)實(shí)體權(quán)利登記以外,在現(xiàn)實(shí)生活中,同一不動(dòng)產(chǎn)之上可能同時(shí)存在著數(shù)個(gè)物權(quán),因此,有必要建立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)順位登記,即不動(dòng)產(chǎn)程序權(quán)利登記制度,以保障正常的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)秩序。而在這一方面,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法處于空白狀態(tài)。這顯然不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的基本要求。2.不動(dòng)產(chǎn)登記職能的法律定位尚不統(tǒng)一依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,約有六個(gè)部門(mén)可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記,如土地登記在土地管理部門(mén),房屋產(chǎn)權(quán)登記在建設(shè)行政管理部門(mén),林地權(quán)登記在森林管理部門(mén)等,并且各個(gè)部門(mén)登記的內(nèi)容、程序等也有較大差別。眾所周知,不動(dòng)產(chǎn)登記的根本目的在于確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或完成物權(quán)變動(dòng),進(jìn)行物權(quán)公示,提供統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ),而不僅是對(duì)土地、房屋、森林等不動(dòng)產(chǎn)的行政管理。2分別登記恰恰違背了法律設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的初衷,一方面造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法律基礎(chǔ)的不統(tǒng)一,引起法律法規(guī)之間的相互沖突;另一方面,造成了各個(gè)登記機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清,機(jī)構(gòu)膨脹,部門(mén)利益相互沖突,其結(jié)果不僅增加了不動(dòng)產(chǎn)登記人的不合理負(fù)擔(dān),也破壞了地籍資料的完整性和管理的統(tǒng)一性。3.房地產(chǎn)交易日益突出我國(guó)廣大農(nóng)村的房產(chǎn)登記工作主要由村鎮(zhèn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)。由于村鎮(zhèn)管理部門(mén)缺少?gòu)氖麓隧?xiàng)工作的專(zhuān)業(yè)人員,對(duì)登記后形成的房屋產(chǎn)籍管理混亂。目前,在國(guó)家取消了對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)登記的收費(fèi)項(xiàng)目之后,村鎮(zhèn)房產(chǎn)登記工作在大部分地區(qū)已經(jīng)趨于停頓。3實(shí)際上,廣大農(nóng)村中與房地產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益活躍,房產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、抵押等交易活動(dòng)也日趨頻繁。農(nóng)民對(duì)他們?nèi)〉玫姆康禺a(chǎn)權(quán)利,同樣迫切地希望得到政府的保護(hù)。另外,由于城鄉(xiāng)管理不統(tǒng)一,使得一些城市開(kāi)發(fā)區(qū)、郊區(qū)違反《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,為在城市邊緣地區(qū)的耕地上建房者發(fā)放房屋所有權(quán)證書(shū),以逃避土地管理。三、不動(dòng)產(chǎn)登記制度一種較為完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度,必須符合明確產(chǎn)權(quán)、簡(jiǎn)化手續(xù)、節(jié)省費(fèi)用和明確登記的公信力的原則。4從我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度現(xiàn)狀來(lái)看,其與完善的登記制度、保障房地產(chǎn)交易安全的要求尚有一定差距,存在著許多問(wèn)題,亟待進(jìn)一步解決和完善。1.吸收、借鑒國(guó)外不動(dòng)產(chǎn)登記立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法發(fā)展。西方各種類(lèi)型不動(dòng)產(chǎn)登記制度都是以本國(guó)的民事基本法律為基礎(chǔ),并輔之以單行的不動(dòng)產(chǎn)登記法?？梢?jiàn),西方各國(guó)將不動(dòng)產(chǎn)登記定性為私法行為,其意義在于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示及公信,保護(hù)交易安全。目前,我國(guó)物權(quán)立法工作已經(jīng)提上日程,借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際情況,在將來(lái)出臺(tái)的《物權(quán)法》中明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記的各項(xiàng)制度,不僅是合理保護(hù)土地資源、發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的要求,也是順應(yīng)世界不動(dòng)產(chǎn)登記立法發(fā)展潮流,完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的必然選擇。在《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記基本原則、內(nèi)容的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院也可以適時(shí)地出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等有關(guān)法規(guī),細(xì)化物權(quán)立法中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的原則性規(guī)定,使我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記真正作到有法可依,更具有實(shí)際操作性。2.依據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度,并吸收托倫斯登記制度之優(yōu)點(diǎn),完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記體制。物權(quán)制度具有很強(qiáng)的民族性、固有性,不動(dòng)產(chǎn)登記制度也不例外。我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)登記制度具有明顯的行政管理傾向,其制度基礎(chǔ)在于國(guó)家干預(yù)主義,這與產(chǎn)權(quán)登記制度,即德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記立法模式極其相似。此外,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記與產(chǎn)權(quán)登記制度在登記規(guī)則,如登記生效主義、物之編成主義、登記之公信力等方面,也基本一致。(1)《城市房地產(chǎn)管理法》第60條、第61條規(guī)定,房地產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝！锻恋氐怯浺?guī)則》第25條規(guī)定:“不經(jīng)變更登記的土地使用權(quán)、所有權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)移,屬于非法轉(zhuǎn)讓,不具有法律效力。”顯然,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的產(chǎn)生、變更都以登記為生效要件。(2)《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》中規(guī)定,房屋登記的內(nèi)容包括有地號(hào)、使用土地面積及土地登記證號(hào),登記簿按地號(hào)順序排列。這亦是物之編成主義典型作法。(3)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記同樣具有公信力,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)一經(jīng)登記即具有法律效力。由此可見(jiàn),在保持我國(guó)現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度民族性、固有性基礎(chǔ)上,完善不動(dòng)產(chǎn)登記體制,參照產(chǎn)權(quán)登記制度進(jìn)行,不失為一種最佳的選擇。當(dāng)然,產(chǎn)權(quán)登記制度也并非完美。在完善我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度過(guò)程中,我們還可以借鑒托倫斯登記制度之優(yōu)點(diǎn),如錯(cuò)誤登記賠償和強(qiáng)行登記制度等,以彌補(bǔ)產(chǎn)權(quán)登記制度之不足。3.統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)、消除城鄉(xiāng)分別,實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范化。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記程序、效率等不統(tǒng)一的根源在于部門(mén)利益之爭(zhēng),解決的根本途徑是統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。5綜觀世界各國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),尚無(wú)將土地與房產(chǎn)分為兩套系統(tǒng)進(jìn)行登記的先例。目前,我國(guó)一些地方政府,如廣州、深圳、上海、汕頭、廈門(mén)等,已經(jīng)意識(shí)到房地分立設(shè)置的缺陷,嘗試將兩部門(mén)合而為一,從而實(shí)現(xiàn)房地合一登記。這些大膽地探索不僅代表著設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的發(fā)展趨勢(shì),同時(shí)也為我國(guó)將來(lái)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的改革提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定:“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策?！倍粍?dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一無(wú)疑是全面保護(hù)土地資源,加強(qiáng)土地宏觀調(diào)節(jié)的有效途徑。這樣不僅使不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有了完整的地籍資料,也不會(huì)再存在城鄉(xiāng)接壤處由誰(shuí)管理之虞。4.擴(kuò)大應(yīng)登記不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之范圍,完善各項(xiàng)登記制度。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、地上權(quán)、采礦權(quán)、地段權(quán)和房地產(chǎn)租賃權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記范疇,擴(kuò)大應(yīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利范圍。就不動(dòng)產(chǎn)登記的具體制度而言,首先,我國(guó)房地產(chǎn)交易中的二重買(mǎi)賣(mài)(即不動(dòng)產(chǎn)所有人在簽訂買(mǎi)賣(mài)合同所有權(quán)移轉(zhuǎn)登記前,又與他人訂立買(mǎi)賣(mài)合同并進(jìn)行了所有權(quán)登記)現(xiàn)象比較普遍,而我國(guó)立法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)采用的是登記生效主義,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),特別是房屋所有權(quán)的確認(rèn)原則以登記為準(zhǔn),未經(jīng)登記則不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)不轉(zhuǎn)移。因此,第一個(gè)買(mǎi)賣(mài)合同的買(mǎi)方只能要求賣(mài)方承擔(dān)違約責(zé)任,這對(duì)他來(lái)說(shuō)是極不公平的。如果不動(dòng)產(chǎn)登記立法中設(shè)立預(yù)告登記制度,即賦予債權(quán)以排他的物權(quán)效力,從而保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn),則可以有效地防范二重買(mǎi)賣(mài)情況出現(xiàn),維護(hù)交易安全。其次,我國(guó)現(xiàn)行民事立法中尚無(wú)完善的善意取得制度,有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律法規(guī)也未明確登記公信力的絕對(duì)效力,使得第三人對(duì)登記的信賴(lài)得不到法律保障。因此,有必要設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)交易的善意取得制度。善意取得的要件應(yīng)包括:(1)