論《集體土地》修改中土地登記機構(gòu)的統(tǒng)一與統(tǒng)一

論《集體土地》修改中土地登記機構(gòu)的統(tǒng)一與統(tǒng)一

土地登記制度的完善是修訂《土地所有權(quán)》的重要因素之一。土地登記不僅承載著保護土地權(quán)利人的物權(quán)、提高土地交易效率與維護交易安全的功能,而且為國家對土地的行政管理、征收賦稅和進行宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)。1我國現(xiàn)行土地登記制度是在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的一整套規(guī)則,其中又以國土資源部2007年12月30日發(fā)布的《土地登記辦法》為主要規(guī)范形式。但土地登記制度本身關(guān)涉土地權(quán)利人的重要民事權(quán)利———物權(quán),依照《立法法》的規(guī)定,應(yīng)由法律作出規(guī)定。2在《土地管理法》修改之際,全面研究土地登記法理,深入考察土地登記現(xiàn)狀,及時修正土地登記規(guī)則,無疑深具意義?！吨腥A人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)第三章“土地登記與調(diào)查”專門對土地登記制度作了規(guī)定,但其中的規(guī)則似有重新考量的必要。筆者擬就此一陳管見,以求教于同仁。一、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的主體《送審稿》第21條規(guī)定:“國家實行土地統(tǒng)一登記制度,對各類土地的權(quán)屬、界址、面積等進行統(tǒng)一登記。縣級以上人民政府國土資源行政主管部門具體負責(zé)有關(guān)工作。土地統(tǒng)一登記辦法,由國務(wù)院制定。”這一規(guī)定旨在貫徹《物權(quán)法》上的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度,在目前房地分離的行政管理模式的阻滯下,先行統(tǒng)一土地登記。3但這一條是否準(zhǔn)確傳達了《物權(quán)法》的原意?相關(guān)制度設(shè)計是否體現(xiàn)了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的原則呢?在物權(quán)立法過程中,有觀點認為,不動產(chǎn)登記機構(gòu)不統(tǒng)一,必然出現(xiàn)重復(fù)登記、登記資料分散、增加當(dāng)事人負擔(dān)、資源浪費等弊端,不利于健全登記制度,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記機構(gòu)。4立法機關(guān)經(jīng)過調(diào)查研究,基本采納了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制的立法建議,但考慮到《物權(quán)法》的民事基本法律地位,其不宜對登記的具體事宜作出規(guī)定,而應(yīng)另行制定專門的法律、行政法規(guī)加以規(guī)定。5據(jù)此,《物權(quán)法》第10條規(guī)定:“不動產(chǎn)登記,由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！边@里既確定了不動產(chǎn)登記屬地管轄的規(guī)則,6又將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,授權(quán)法律、行政法規(guī)去具體規(guī)定。同時,考慮到我國目前房地管理體制尚不統(tǒng)一,而建立統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度涉及行政體制改革,需要一個漸進的過程,7《物權(quán)法》第246條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定前,地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定。”這里,又將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)則授權(quán)省級人大及其常委會、較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)去解決。8由此可見,《物權(quán)法》所謂統(tǒng)一不動產(chǎn)登記,首先在于統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構(gòu),至于學(xué)者們主張的統(tǒng)一法律依據(jù)、登記程序、登記效力、權(quán)屬證書、收費標(biāo)準(zhǔn),9則居于相對次要的位置。登記機構(gòu)的統(tǒng)一是基礎(chǔ),也是目前實行統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制的最主要的困難。10登記機構(gòu)統(tǒng)一后,統(tǒng)一登記辦法就容易了。在《物權(quán)法》通過后,就不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一,仍有學(xué)者主張由法院統(tǒng)一負責(zé)不動產(chǎn)登記,但通說還是認為應(yīng)由行政機關(guān)來負責(zé)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記。11在目前的登記機構(gòu)之中,國土資源行政主管部門負責(zé)國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)的登記;12農(nóng)業(yè)行政主管部門負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)的登記;13林業(yè)主管部門負責(zé)森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)的登記;14建設(shè)(房地產(chǎn))主管部門負責(zé)房屋所有權(quán)、房屋抵押權(quán)、房屋地役權(quán)、在建工程抵押權(quán)的登記;15海洋行政主管部門負責(zé)海域使用權(quán)的登記;16漁業(yè)行政主管部門負責(zé)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)的登記;17等等。如此眾多的行政機構(gòu),該如何選擇呢?有學(xué)者認為,我國應(yīng)根據(jù)不動產(chǎn)的自然屬性、我國實際情況以及國外的成功經(jīng)驗,建立以土地為基礎(chǔ)和核心、以國土資源行政主管部門為登記機構(gòu)的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度。18也許正是在這種觀念的影響下,《送審稿》對統(tǒng)一登記制度作了上述規(guī)定。基于房、地之間的天然聯(lián)系以及地籍調(diào)查的基礎(chǔ)性作用,確定以土地為基礎(chǔ)的統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度確有其合理性。但《送審稿》第21條第1款“國家實行土地統(tǒng)一登記制度”其實就是贅語,如果不統(tǒng)一房屋和土地登記機構(gòu),所謂不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度即為空談。同時《送審稿》第21條第2款規(guī)定:“土地統(tǒng)一登記辦法,由國務(wù)院制定。”結(jié)合《物權(quán)法》第10條第2款“統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”這似乎是想表明,統(tǒng)一土地登記的范圍和登記機構(gòu)已在第21條第1款中作了規(guī)定,而統(tǒng)一土地登記的辦法則由“國務(wù)院”去制定。這里,尚有疑問之處有二。一是《物權(quán)法》第10條統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度的原意實際上是改變現(xiàn)在高度分散的不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀,由一個專門化的機構(gòu)負責(zé)不動產(chǎn)登記,不實行多頭負責(zé),19在《土地管理法》限于其調(diào)整范圍,無法規(guī)定其他不動產(chǎn)權(quán)利的登記機構(gòu)的情況下,統(tǒng)一土地登記的范圍和登記機構(gòu)幾無意義?！端蛯徃濉返?6條規(guī)定:“未經(jīng)依法登記的土地,其地表、地上和地下建筑物,構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)或者其他權(quán)利不得先行登記?！边@一規(guī)則仍是在房地分別登記模式下的制度設(shè)計。二是《物權(quán)法》第10條規(guī)定的是“由法律、行政法規(guī)規(guī)定”,而《送審稿》第21條第2款規(guī)定的是“由國務(wù)院制定”,兩者之間并不一致。由國務(wù)院制定的文件不僅僅限于“行政法規(guī)”,僅有其中以“國務(wù)院令”發(fā)布的規(guī)范性文件,才屬于行政法規(guī)。20由此可見,《送審稿》似乎擴大了“統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法”的立法權(quán)限,值得商榷。即使是在《送審稿》內(nèi)部,也并未實行土地登記機構(gòu)的統(tǒng)一。第一,就土地承包經(jīng)營權(quán)而言,《送審稿》第15條第2款規(guī)定:“確立土地承包關(guān)系,適用《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定?！睂⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)的登記問題排除在《送審稿》所謂的“統(tǒng)一土地登記制度”之外,至為可議。土地承包經(jīng)營權(quán)本屬在集體所有土地之上所設(shè)定的用益物權(quán),集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)21也同屬在集體所有土地之上設(shè)定的用益物權(quán),但前者依《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記,而后者依《土地管理法》的規(guī)定,應(yīng)由國土資源行政主管部門登記。這種區(qū)分的正當(dāng)性不足,除了行政管理職能的分野之外,尚無法找到合理的解釋。第二,《送審稿》規(guī)定的土地登記機構(gòu)本身也未統(tǒng)一。第24條第1款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)土地權(quán)利證書?！钡?款規(guī)定:“單位和個人依法使用的國家所有的土地,由縣級以上人民政府登記造冊,核發(fā)土地權(quán)利證書。”第3款規(guī)定:“土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊,核發(fā)土地權(quán)利證書。”第4款規(guī)定:“中央國家機關(guān)的土地由國務(wù)院管理機關(guān)事務(wù)的工作機構(gòu)確認使用主體和用途后登記,核發(fā)土地權(quán)利證書?！边@里,第1款、第2款規(guī)定的是“縣級人民政府”、“縣級以上人民政府”,第3款規(guī)定的是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”,第4款并未明確登記機構(gòu)。22這些登記機構(gòu)之間究竟是什么關(guān)系?登記簿之間如何做到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一?例如,依上述規(guī)定,集體建設(shè)用地使用權(quán)依第1款應(yīng)在“縣級人民政府”登記,但在集體建設(shè)用地使用權(quán)之上設(shè)立的地役權(quán)依第3款的規(guī)定應(yīng)在“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”登記,此時,如何依此地役權(quán)登記申請即可在“縣級人民政府”保有的登記簿上記載集體建設(shè)用地使用權(quán)的地役權(quán)負擔(dān)?綜上,《送審稿》有關(guān)登記機構(gòu)的規(guī)定本身即為多重體制,并未實現(xiàn)土地登記機構(gòu)內(nèi)部的統(tǒng)一,直接結(jié)果就是登記資料不統(tǒng)一,每一登記機構(gòu)所保管的登記資料多重記載,不可避免地會相互矛盾。這種現(xiàn)象不僅徒增行政管理成本,也給相關(guān)當(dāng)事人查詢土地權(quán)利狀況帶來了極大的不便,陷登記制度的公示作用于不彰。例如,集體土地所有權(quán)由“縣級人民政府”登記,但集體土地之上的土地承包經(jīng)營權(quán)由“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門”登記,土地承包經(jīng)營權(quán)之上的抵押權(quán)、地役權(quán)則又由“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”登記,如此分散,又怎么是“統(tǒng)一土地登記制度”?二、土地產(chǎn)權(quán)登記要件主義的沖突我國關(guān)于不動產(chǎn)登記的效力,有登記要件主義和登記對抗主義兩種模式。23在登記要件主義之下,登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件,僅依當(dāng)事人的合意不發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動的效果。在登記要件主義模式之下,未經(jīng)登記并不意味著不產(chǎn)生任何法律效力,依《物權(quán)法》第15條所定區(qū)分原則,登記只能就物權(quán)變動產(chǎn)生影響,而不能否定合同本身的債權(quán)效力。24在登記對抗主義之下,當(dāng)事人之間的合意即可發(fā)生不動產(chǎn)物權(quán)變動的效果,但未經(jīng)登記,不能對抗第三人,即雖有當(dāng)事人之間的合意,但未經(jīng)登記,不動產(chǎn)物權(quán)變動僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力,當(dāng)事人并不得對第三人主張不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生變動?！段餀?quán)法》第9條第1款規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外?！庇纱硕_立了我國物權(quán)法以登記要件主義為原則、以登記對抗主義為例外的混合主義立法模式。25其中,采取登記對抗主義模式的物權(quán)和物權(quán)變動情形規(guī)定在《物權(quán)法》和其他法律中有所規(guī)定。雖然這一立法模式受到了不少批評,但在《物權(quán)法》修正之前,應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬??！端蛯徃濉返?5條第1款規(guī)定:“土地權(quán)利的設(shè)立、變更和消滅,自載于土地登記簿時發(fā)生效力。土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。”在這里,尚有疑問的是“土地權(quán)利”是什么性質(zhì)的權(quán)利———物權(quán)抑或債權(quán)?從《送審稿》第11條的規(guī)定來看,此處的“土地權(quán)利”應(yīng)該屬于土地物權(quán)。26就《送審稿》第25條第1款本身,直接傳達的含意是土地物權(quán)變動采取是登記要件主義,而且,本條并未規(guī)定例外情形。也就是說,包括國家土地所有權(quán)、農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)在內(nèi)的所有土地物權(quán)統(tǒng)一采取登記要件主義,未經(jīng)登記,這些土地物權(quán)不發(fā)生效力。這一規(guī)定本身與《物權(quán)法》的許多規(guī)定相沖突,值得商榷。第一,就國家土地所有權(quán)而言,《物權(quán)法》將其界定為無須公示即可取得的不動產(chǎn)物權(quán),登記對于國家土地所有權(quán)的取得沒有任何意義?！段餀?quán)法》第45條第1款明確規(guī)定:“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有?！蓖瑫r,《物權(quán)法》第47條明確規(guī)定:“城市的土地,屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,屬于國家所有?！薄段餀?quán)法》第9條第2款規(guī)定:“依法屬于國家所有的自然資源,所有權(quán)可以不登記?！边@里的“自然資源”當(dāng)然包括土地。這一規(guī)定的理由在于:其一,不動產(chǎn)登記是物權(quán)公示的方法,法律已明確規(guī)定哪些土地屬于國家所有,比將權(quán)利記載于登記簿具有更強的公示作用,無須通過登記達到公示的法律效果;其二,登記要件主義主要是針對依法律行為所引起的物權(quán)變動,而國家依照法律規(guī)定對土地等自然資源享有所有權(quán)不是因法律行為引起的物權(quán)變動,因此,無須通過登記來取得所有權(quán)。27第二,就土地承包經(jīng)營權(quán)而言,《物權(quán)法》區(qū)分設(shè)立和流轉(zhuǎn)采取了兩種不同的模式。對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立,無須登記,僅依當(dāng)事人之間的合同即產(chǎn)生物權(quán)變動的效力;對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn),未經(jīng)登記不得對抗第三人,明顯系采登記對抗主義。28《物權(quán)法》第127條第1款規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第22條更是明確規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)?！痹谶@里,土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立,不以登記為生效要件,29未登記也具有對抗第三人的效力。30為了進一步確認和保護土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益,《物權(quán)法》第127條第2款規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證,并登記造冊,確認土地承包經(jīng)營權(quán)。”但登記在這里的作用僅為“確認土地承包經(jīng)營權(quán)”,其目的在于加強政府的行政管理、明確土地承包經(jīng)營權(quán)屬,并不具有物權(quán)變動的意義。31《物權(quán)法》第129條區(qū)分了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)(互換、轉(zhuǎn)讓)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)包、出讓),并規(guī)定就土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)申請變更登記,未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。也就是說,當(dāng)事人簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓合同,并經(jīng)發(fā)包人備案或同意后,該流轉(zhuǎn)行為在當(dāng)事人之間即發(fā)生法律效力,而不強求當(dāng)事人登記,但慮及不知悉土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)的第三人的利益,法律特別規(guī)定,未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人,不登記將不利于土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的利益。32在解釋上,以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股,亦屬土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,當(dāng)屬土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式之一,自應(yīng)采取登記對抗模式。第三,就宅基地使用權(quán)而言,《物權(quán)法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定表明,宅基地使用權(quán)依審批而設(shè)立,是無須登記即可取得的物權(quán),但已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅時,應(yīng)當(dāng)辦理變更登記或注銷登記。就宅基地使用權(quán)的登記,相關(guān)規(guī)定并不清晰,學(xué)界的理解也頗不一致。就宅基地使用權(quán)的設(shè)立,有學(xué)者認為,宅基地使用權(quán)登記僅具有對抗第三人的效力。宅基地使用權(quán)主體在現(xiàn)行法下僅限于本集體經(jīng)濟組織成員,彼此相識,甚至為本家乃至親屬,加之現(xiàn)行法嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),本村村民占有宅基地之上的房屋即足以公示其對相應(yīng)范圍內(nèi)的宅基地享有使用權(quán),因此,就宅基地使用權(quán)而言,可以以占有為其公示方法。同時,為“定紛止?fàn)帯?并為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)留下空間,允許尋求登記以為公示。33筆者認為,《物權(quán)法》就宅基地使用權(quán)的取得未作明確規(guī)定,僅就《土地管理法》第62條規(guī)定的宅基地使用權(quán)的設(shè)立程序來看,登記與否確實對宅基地使用權(quán)的設(shè)立沒有影響。雖然《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)146號)明確指出,“對新申請宅基地的,當(dāng)事人在辦理宅基地用地審批的同時申請土地登記”,但真正對宅基地使用權(quán)的設(shè)立起作用的還是審批。34就已登記宅基地使用權(quán)的變更登記,有學(xué)者認為,登記屬于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅的對抗要件,就已經(jīng)辦理登記的宅基地使用權(quán)而言,受讓人受讓宅基地使用權(quán)時沒有辦理變更登記,受讓人雖然可以對讓與人主張宅基地使用權(quán)在兩者之間已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)讓,但對第三人而言,其無權(quán)以宅基地使用人的身份進行抗辯。35也有學(xué)者認為,既然要求及時辦理變更登記或注銷登記,實際上采取了倡導(dǎo)登記并且登記能夠強化物權(quán)效力的目的,在解釋上,針對已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán),《物權(quán)法》采取了登記要件主義。36筆者贊成后說。但即使采納這一觀點,也無法在解釋論上說明未登記的宅基地使用權(quán)在轉(zhuǎn)讓或消滅時是否應(yīng)當(dāng)?shù)怯浺约暗怯浀男Я烤谷绾巍５谒?就地役權(quán)而言,物權(quán)法上采取了登記對抗主義的模式。37《物權(quán)法》第158條規(guī)定:“地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人要求登記的,可以向登記機構(gòu)申請地役權(quán)登記;未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人。”由此可見,地役權(quán)設(shè)立以地役權(quán)(設(shè)立)合同生效為前提,如果地役權(quán)人或供役地權(quán)利人要求登記的,可以申請辦理地役權(quán)登記;未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人。這一規(guī)則主要考慮到“我國農(nóng)村,地役權(quán)80%-90%都是不登記的”,為了方便群眾,減少成本,物權(quán)法對地役權(quán)實行登記對抗主義。38面對如此眾多的例外規(guī)定,39《送審稿》是否是想統(tǒng)一土地登記的效力,將所有這些土地物權(quán)登記的效力均采登記要件主義?筆者不以為然。在立法層次或位階上,《物權(quán)法》是民事基本法律,40由全國人民代表大會通過,而《土地管理法》是一般法律,無論是1986年的首次公布,還是其后1988年、1998年、2004年的歷次修正,均僅由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過。一般法律自不應(yīng)超越基本法律的規(guī)定,而僅能在基本法律的既定框架內(nèi)發(fā)展。準(zhǔn)此,《送審稿》第25條的規(guī)定即應(yīng)重新考量,至少應(yīng)加一個“但書”,來安排和應(yīng)對《物權(quán)法》和其他法律的特別規(guī)定。三、物權(quán)法上的管理規(guī)范土地登記是登記機構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請并經(jīng)審查,將土地物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅等事項登錄記載于特定簿冊的行為。關(guān)于包括土地登記在內(nèi)的不動產(chǎn)登記的性質(zhì),學(xué)界歷來有不同觀點。一種觀點認為,登記是公法上的行政行為,體現(xiàn)了國家對不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的干預(yù),而干預(yù)的目的在于明確物的歸屬和保護物權(quán)人的合法權(quán)益。41登記機構(gòu)是國家行政機關(guān),登記行為也就是登記機構(gòu)履行行政管理的職能。另一種觀點認為,登記屬于私法行為,是當(dāng)事人之間依據(jù)自己的內(nèi)心真實意思表示變動不動產(chǎn)物權(quán)的法律事實。42但多數(shù)學(xué)者認為,不動產(chǎn)登記兼具行政行為和私法行為的雙重性質(zhì),不動產(chǎn)登記是借國家的行政行為發(fā)生私法上不動產(chǎn)物權(quán)變動的效果。43土地登記作為不動產(chǎn)登記的一種,在通說之下,也就兼具行政管理和物權(quán)公示的功能。但長期以來,我國一直將登記作為行政機關(guān)所享有的行政管理的職權(quán),44制度設(shè)計著重于公法上的管理職能,而不是私法上的公示職能?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個人依法使用的國有土地,由縣級以上人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認使用權(quán);其中,中央國家機關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機關(guān),由國務(wù)院確定。確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán),分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第4條和第5條還規(guī)定了具體的登記細則。這里所使用的詞匯大抵都是“登記造冊”、“核發(fā)證書”、“確認所有權(quán)(建設(shè)用地使用權(quán)、使用權(quán))”?！斑@種資產(chǎn)性登記,與物權(quán)法規(guī)定的作為公示方法的不動產(chǎn)物權(quán)登記性質(zhì)上是不同的,它只是管理部門為‘摸清家底’而從事的一種管理行為,并不產(chǎn)生物權(quán)法上的效力”。45《送審稿》第23條和第24條的相關(guān)規(guī)則并未比《土地管理法》前進多少,相反更加模糊了土地登記的公示功能。其中第23條第1款規(guī)定:“土地權(quán)利登記,由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記代理機構(gòu)向縣級以上人民政府申請,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認后,由縣級以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書?！边@里將土地登記程序界定為“申請”———“確認”———“核發(fā)土地權(quán)利證書”。所謂確認,是指對已經(jīng)存在的權(quán)利的明確承認,并非土地權(quán)利取得和發(fā)生物權(quán)變動的要件,仍然僅具管理功能。前引第24條中的表述仍然是“登記造冊,核發(fā)土地權(quán)利證書”,它與“確認土地權(quán)利”之間究竟是什么關(guān)系呢?筆者認為,《送審稿》第23條和第24條并未厘清登記的含義,也未規(guī)制土地登記簿與土地權(quán)利證書之間的關(guān)系。正如前述,土地登記除了具有管理功能之外,還有公示的功能?！巴恋氐怯?是指將國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為?！?6《送審稿》第23條置重于土地管理職能,很明顯沒有準(zhǔn)確把握土地登記的含義。僅就土地登記的公示功能而言,正確把握土地登記簿和土地權(quán)利證書之間的關(guān)系至為重要,《送審稿》第23條和第24條很明顯偏重于土地權(quán)利證書,一再強調(diào)“土地確權(quán)登記發(fā)證”、“土地登記發(fā)證機關(guān)”,似乎“登記”和“發(fā)證”是兩個完全不同的行為。我國習(xí)慣上并無土地登記的傳統(tǒng),起作用的還是各種契據(jù)。民國時期的《民事習(xí)慣調(diào)查錄》顯示:“證明物權(quán)之關(guān)系而為意思表示者,印契、官當(dāng)契之外,為津埠習(xí)慣所用者則為草契。凡買賣或典當(dāng)不動產(chǎn)者,當(dāng)事人雙方意思合致時均先立一草契,載明雙方及中人姓名、不動產(chǎn)坐落、房屋間數(shù)、門牌數(shù)、地畝四至、弓數(shù),由雙方及中人署名畫押,即是證明物權(quán)之移轉(zhuǎn)而拘束私法之權(quán)利義務(wù)。”47歷史上存在的土地登記制度,主要是為了征收稅賦。48我國物權(quán)法和不動產(chǎn)物權(quán)的公示以不動產(chǎn)登記取代交付(占有)權(quán)利證書或契據(jù),改變了我國長久以來的交易習(xí)慣,但公示意義上的土地登記,畢竟還是舶來品,在我國的施行必然會面臨水土不服。