2015-2019年涉監(jiān)護權特別程序案件

2015—2019年涉監(jiān)護權特別程序案件審判白皮書上海市長寧區(qū)人民法院2020年6月-PAGE2-上海市長寧區(qū)人民法院2015－2019年涉監(jiān)護權特別程序案件審判白皮書近年來，隨著社會法治進程的推進，社會機構及人民群眾的法治意識日益增強。對于部分或全部民事行為能力喪失的公民，在日常生活中，監(jiān)護權的設置與行使，成為保護該類群體權益的重要措施。從我院近幾年的審判實踐來看，涉監(jiān)護權特別程序案件數(shù)量激增，凸顯了該類人群權益保護的新需求。2017年實施的《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱“《民法總則》”）與即將于2021年1月1日實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”），改變了過去法律對于指定監(jiān)護制度的程序要求，但如何在新法下細化及規(guī)范司法實踐，充分發(fā)揮《民法總則》及《民法典》維護人民權益、化解矛盾糾紛作用，是我們面臨的全新課題。同時，未成年人監(jiān)護案件的零星散發(fā)，也警醒我們在指定監(jiān)護制度中要加強對于未成年人權益保護。為此，我院就五年來涉監(jiān)護權特別程序案件進行調研，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議，以期為保護包括老年人、未成年人、精神病殘疾人士等在內(nèi)的弱勢群體權益及構建和諧社會作出積極的貢獻。一、涉監(jiān)護權特別程序案件受理基本情況和特點2015年至2019年，我院共受理涉監(jiān)護權特別程序案件744件，其中2015年66件，2016年110件，2017年147件，2018年188件，2019年233件。綜合分析案件受理情況，主要存在以下幾個特點：案件數(shù)量爆發(fā)增長2015年至2019年涉監(jiān)護權特別程序案件收案數(shù)呈大幅遞增的態(tài)勢。2019年受理的案件數(shù)量比2015年同期上升253%。值得注意的是2017年10月1日《民法總則》實施后，2018年、2019年兩年間的受理案件總數(shù)已經(jīng)超越了該法實施前三年的總和，且每年以超過24%的速度增長。（具體數(shù)據(jù)見圖一）圖一案件類型趨于固定從案由上看，涉監(jiān)護權特別程序案件的類型主要包括兩類，一是首次申請指定監(jiān)護人的案件，主要包括申請宣告公民無（限制）民事行為能力（合并要求指定監(jiān)護人）、申請確定監(jiān)護人；二是請求對已有監(jiān)護人的資格進行審查變更的案件，主要包括申請變更監(jiān)護人、申請撤銷監(jiān)護人資格、申請宣告公民恢復民事行為能力等。在2015年至2019年受理的案件中，第一類案件共計693件，其中申請宣告公民無（限制）民事行為能力案件635件（其中合并要求指定監(jiān)護人案件371件），申請確定監(jiān)護人案件58件。第二類案件共計51件，其中，申請變更監(jiān)護人35件，申請撤銷監(jiān)護人資格8件，申請宣告公民恢復民事行為能力8件。（具體數(shù)據(jù)見圖二、圖三）圖二圖三撤回申請不斷增多從結案方式上分析，因特別程序案件本身性質及民事訴訟法特別程序案件相關規(guī)定，判決依然是特別程序案件結案的主要方式，但近五年來，撤回申請的案件數(shù)量明顯增多。2015年撤回申請的案件為17件，僅占當年結案總數(shù)的25%；在2016年撤回申請的案件為30件，占當年結案總數(shù)的31%；2017年撤回申請的案件增加到38件，占當年結案總數(shù)的27%；2018年撤回申請的案件為41件，占當年結案總數(shù)的22%；2019年撤回申請的案件達到77件，占當年結案總數(shù)的32%；（具體數(shù)據(jù)見圖四）從原因上分析，撤回申請理由主要集中在：1.當事人指定監(jiān)護的動機已達成，自愿撤回；2.被申請人死亡；3.鑒定費用高于申請人預期，申請人無力或不愿支付從而要求撤回。圖四（四）監(jiān)護人身份逐漸趨同申請宣告公民無（限制）民事行為能力與申請確定監(jiān)護人案件中，由父母、子女等直系親屬擔任監(jiān)護人的比例為51%，由配偶擔任監(jiān)護人的比例為22%，由兄弟姐妹等其他非直系親屬擔任監(jiān)護人的比例為27%。同時，在直系親屬申請擔任監(jiān)護人的案件中，在向法院申請前，大多經(jīng)過家庭內(nèi)部協(xié)商，就監(jiān)護人人選問題達成一致意見，各方并無矛盾，僅要求通過司法程序予以確認。（具體數(shù)據(jù)見圖五）圖五（五）矛盾激化案件多發(fā)對于無直系親屬的被監(jiān)護人，往往由非直系親屬（兄弟姐妹、舅舅、姑姑等）請求擔任監(jiān)護人，但此類案件往往爭議較大，各方矛盾激烈，無法協(xié)商一致。五年來，我院受理因監(jiān)護權糾紛而要求法院指定監(jiān)護以及要求重新審查監(jiān)護人資格類案件共計101件，其中由非直系親屬申請的案件為62件，占比60%。（六）被監(jiān)護群體相對固定以判決方式結案的申請宣告公民無（限制）民事行為能力（合并要求指定監(jiān)護人）、申請確定監(jiān)護權案件中，涉及60周歲以上老年人群體的共610件，占比83%。老年人群體需要設定監(jiān)護人的原因，主要以患有阿爾茲海默癥、腦梗等老年疾病為主。中青年群體設定監(jiān)護人則以精神疾病、智力殘疾為主。未成年人因監(jiān)護人缺失，而由其他相關組織與個人申請確定監(jiān)護人的案件僅3件，占比0.4%。（七）指定監(jiān)護動機明確在我院受理的涉監(jiān)護權特別程序案件中，有90%以上的案件申請是為了替被監(jiān)護人管理或處置財產(chǎn)。從申請動機上分析，2015年至2019年，房屋買賣、房屋繼承以及重置銀行存款密碼為排名前三的申請動機，分別占比31%，25%、18%。二、涉監(jiān)護人特別程序案件申請量增加的原因分析（一）社會環(huán)境不斷變化截至2018年底，長寧區(qū)60周歲及以上戶籍老年人口總計21.37萬人，占全區(qū)戶籍總人口的36.9%，同比增長1.6個百分點，這一數(shù)據(jù)已超過全市35.2%的老年人口比例、遠超全國的29.8%的老年人口比例。同時，因年齡增長，身體機能衰退所導致的諸如腦梗、阿爾茲海默癥等老年疾病，亦對相關人群的民事行為能力造成一定程度的損害。因此，長寧區(qū)作為一個深度老齡化的區(qū)域，隨著老年人口比例的不斷增高，涉監(jiān)護權案件的數(shù)量亦有一定程度上漲。另外，近年來社會經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，導致群眾所擁有的財富不論在數(shù)量及種類上都有了一定程度的增加。當他們喪失行為能力時，就迫切需要通過設立監(jiān)護人來管理財產(chǎn)，維護、運作、支配相關財富。也正因為監(jiān)護人享有對被監(jiān)護人資產(chǎn)的實際處置權，家庭內(nèi)部對監(jiān)護權的爭奪變得較為普遍，協(xié)商難度加大，進而訴至法院。（二）立法思路全面調整一方面，社會法治化進程的推進，使得人民群眾對于法院涉監(jiān)護權案件審理提出了更高的要求?！睹穹倓t》改變了過去《民法通則》就指定監(jiān)護人的程序規(guī)定，取消了對擔任監(jiān)護人有異議的，必須先通過被監(jiān)護人所在地的居民委員會（或村民委員會、所在單位）在近親屬中指定的前置規(guī)則，賦予了有關當事人可以向不同機構申請指定監(jiān)護的選擇權。即將于明年實施的《民法典》亦承襲了《民法總則》有關這一制度的規(guī)定。再次明確了相關指定監(jiān)護的規(guī)定，力求減輕人民群眾辦事的負擔。同時，隨著一批法律、法規(guī)以及行政規(guī)章頒布實施，使得監(jiān)護制度成為人民群眾在日常生活中行使權利與管理財產(chǎn)的必要環(huán)節(jié)。以2015年實施的《不動產(chǎn)登記條例》及配套的《實施細則》為例，該《條例》與《細則》明確規(guī)定，對于無民事行為能力或者限制民事行為能力人辦理不動產(chǎn)登記應當提供監(jiān)護關系文件。而部分地區(qū)不動產(chǎn)登記中心只認可法院關于指定監(jiān)護人生效裁判文書的做法，使得相關訴訟成為房屋交易及繼承過戶的必經(jīng)之路。另一方面，隨著近年來大量媒體以及機構的法治宣傳，人民群眾對于監(jiān)護制度亦有了更廣泛、更深入的了解，在遇到家人失去行為能力時，懂得通過法律途徑進行確認，用以解決生活中的不便及維護被監(jiān)護人的權益。（三）基層履職存在障礙現(xiàn)行法律賦予了相關當事人可向不同機構申請指定監(jiān)護人的選擇權，但在相關法律實施以后，基層組織的該項法定職責長期以來未得到充分運用與發(fā)揮，甚至出現(xiàn)了個別基層組織直接告知群眾其無權辦理指定監(jiān)護，建議前往法院解決的極端情況。經(jīng)向部分基層組織溝通了解，其未能有效履行職責的主要原因在于：1.履職細則不明。雖然《民法總則》及即將實施的《民法典》對基層組織的指定職責進行了規(guī)定，但除此之外沒有其他法律、行政法規(guī)對指定的具體程序、標準進行細化，使得這一法定職責缺乏可操作性，難以落實。當百姓有需求時，基層組織無法依照一個較為統(tǒng)一的程序履行指定職責，從而保證指定結果的公正。2.履職能力有限。不少基層組織的工作人員從未辦理過指定監(jiān)護權的業(yè)務，相關的法律知識也較為欠缺，導致部分基層組織工作人員并不知曉其具有指定監(jiān)護權的職能。同時，由于缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，在遇到百姓的此類請求時不知從何入手，從而建議百姓前往法院進行訴訟。3.履職環(huán)境欠佳。由于指定監(jiān)護案件往往牽扯復雜的家庭關系與矛盾，同一家族成員亦存在不居住在同一地區(qū)的情況，因此有關被監(jiān)護人家庭關系的調查與核實往往需要耗費巨大的人力、財力，而這對于負有指定職責的基層組織來說，往往無法承受。同時，基于基層組織屬地管轄的緣故，相關工作人員可能和部分當事人的接觸較多，在指定監(jiān)護過程中易引發(fā)其他當事人的猜疑與不滿，進而質疑指定結果的公正性。因此造成基層組織在指定監(jiān)護人問題上往往積極性不高，甚至出現(xiàn)個別基層組織出于矛盾激化壓力不敢進行指定。（四）指定監(jiān)護效力區(qū)別對待現(xiàn)實中，群眾要求指定監(jiān)護的最終目的與動機，往往是需要通過銀行、不動產(chǎn)登記中心等機構辦理相關事務。然而當前相關機構對基層組織出具的指定監(jiān)護文件并不完全認可，在辦理相關業(yè)務時仍然要求監(jiān)護人出具法院關于指定監(jiān)護的裁判文書，甚至出現(xiàn)了只認可法院裁判文書的現(xiàn)象。仍以不動產(chǎn)登記為例，在2015年《不動產(chǎn)登記條例》實施以后，上海地區(qū)的不動產(chǎn)登記中心對于無（限制）民事行為人申請登記不動產(chǎn)的，一律要求提供法院指定監(jiān)護人的裁判文書，造成大量群眾直接前往法院申請指定監(jiān)護，使得本院2016年及2017年兩年間各類涉監(jiān)護權特別程序案件出現(xiàn)井噴式增長，而同時期，基層組織的指定監(jiān)護卻少有關注。（五）新型監(jiān)護少有知曉《民法總則》生效前，我國對于無（限制）民事行為能力人監(jiān)護人的設立，只有法定監(jiān)護這一種方式，即通過法條明確規(guī)定了監(jiān)護人的范圍和順序。這種制度的設計試圖通過選擇與被監(jiān)護人具有法律上最近親屬關系的人擔任監(jiān)護人來保障被監(jiān)護人的利益，但也存在一些問題。一是按照法律上親屬關系的親疏劃分監(jiān)護人順序的做法并不能客觀反映出被監(jiān)護人在實際生活中的親疏關系，容易造成家庭內(nèi)部對監(jiān)護人的異議。二是法定監(jiān)護制度是一種事后的監(jiān)護制度，即當被監(jiān)護人民事行為能力喪失或者弱化，再去考慮監(jiān)護人人選的問題，這樣往往會造成具有監(jiān)護資格的親屬為爭奪監(jiān)護權而產(chǎn)生矛盾，亦忽視了被監(jiān)護人本人的意愿。《民法總則》改變了過去單一的監(jiān)護權設立方式，新增了遺囑指定監(jiān)護與意定監(jiān)護等制度。其目的是允許被監(jiān)護人父母擔任監(jiān)護人期間或被監(jiān)護人在未喪失行為能力時預先設定監(jiān)護人，從而有效避免將來可能產(chǎn)生的糾紛。但由于長期的制度慣性，以及相關新制度的宣傳力度不夠，導致多數(shù)群眾欠缺相關的法律意識，最終還是以事后的法定監(jiān)護為主要的監(jiān)護權設立模式。三、涉監(jiān)護權特別程序案件審理中存在的問題及困難（一）涉未成年人指定監(jiān)護案件中監(jiān)護人選指定困難現(xiàn)實中，常常存在因未成年人原監(jiān)護人死亡或者喪失監(jiān)護能力，導致監(jiān)護人缺失的情況，該類案件存在相關未成年人親屬不愿擔任監(jiān)護人或沒有合適親屬符合監(jiān)護人條件，導致監(jiān)護人人選的選擇與指定產(chǎn)生困難等問題。審判實踐中，該類案件多通過基層組織在社區(qū)愿意承擔監(jiān)護責任的愛心人士中予以選擇并引導其進行指定監(jiān)護。因此，如何設置一套相應的指定監(jiān)護規(guī)范，使得該類未成年人群體的利益得到有效保護，值得我們深思。（二）司法鑒定實踐中存在操作困難民事訴訟法規(guī)定人民法院受理宣告無（限制）民事行為能力案件后，必要時應當對被請求認定為無民事行為能力或者限制民事行為能力的公民進行鑒定。申請人已提供鑒定意見的，應當對鑒定意見進行審查。審判實踐中法院通常把委托鑒定作為訴訟必經(jīng)程序，由于鑒定是涉及人身的行為，法院無法采取強制措施。因此，一旦出現(xiàn)申請人因經(jīng)濟原因不愿意申請鑒定或者被申請人親屬及本人不配合鑒定的情況，就會導致鑒定工作無法順利推進。另外，部分案件中，被申請人因突發(fā)疾病生命危在旦夕，親屬為了取出其名下銀行存款用于急救，申請法院進行指定監(jiān)護，但由于司法鑒定周期較長，使得法院無法對該類當事人的訴求及時作出回應。因此，對于此類情況，法院能否在無司法鑒定的情況下，結合醫(yī)院先期診斷結論徑行作出認定，有待相關部門進一步明確。（三）基層組織指定監(jiān)護工作開展困難涉監(jiān)護權案件的當事人，因被監(jiān)護人的財產(chǎn)、生活等原因已經(jīng)積累了較深的矛盾，而其中更以非直系親屬間的矛盾為甚，一旦對簿公堂，各方易將長年積累起來的家庭矛盾在法庭上集中宣泄，導致對抗情緒升級，甚至出現(xiàn)通過揚言自殺等極端方式要求取得監(jiān)護權以及當事人來回起訴爭奪監(jiān)護權的情況。審判實踐中，在當事人被宣告為無（限制）民事行為能人之后，為其設定監(jiān)護人時，如近親屬對監(jiān)護人的人選能夠達成一致意見的，法院可以在宣告案件中直接予以指定，如果有爭議的，群眾既可以選擇由相關居民（村民）委員會或單位進行指定，也可以選擇另案提起指定監(jiān)護人的訴訟?；谇懊嫣岬降脑?，使得個別基層組織無法開展指定監(jiān)護工作，致使當事人對簿公堂。四、涉監(jiān)護權特別程序案件審理中主要做法（一）以專業(yè)化審判理念為根本，構建專業(yè)審判團隊。由于指定監(jiān)護人具有法定性，一旦指定行為完成，監(jiān)護人即取得監(jiān)護權的效力，任何人不得擅自變更。被指定的監(jiān)護人亦將會對被監(jiān)護人的人身權、財產(chǎn)權產(chǎn)生很大影響。因此，為了更好的維護被監(jiān)護人利益，實現(xiàn)指定結果最有利于被監(jiān)護人的效果。對于涉監(jiān)護權特別程序案件，通常由資歷較深，群眾工作經(jīng)驗豐富的資深法官擔任承辦法官。同時，對于青年法官亦加強該類案件的專業(yè)化培訓，提高其對該類涉監(jiān)護權案件的審判能力，從而保證涉監(jiān)護權特別程序案件判決良好的社會效果。（二）以社會組織力量為依托，形成多方參與的審判方式。在涉監(jiān)護權特別程序案件中，往往需要對被監(jiān)護人日常的生活狀態(tài)，家庭成員關系等進行專業(yè)、深入的背景調查。而作為審判機關的人民法院，往往無法掌握第一手的資料。因此，對于該類案件，我院借鑒涉少離婚案件中的社會觀護制度。對于需要指定或變更監(jiān)護人的案件，安排第三方社會組織選派的社會觀護員上門實地調查、出具詳細報告，為案件審理提供參考。同時，為解決涉監(jiān)護權案件中發(fā)現(xiàn)未成年人財產(chǎn)利益與監(jiān)護人財產(chǎn)利益存在沖突，可能導致被監(jiān)護人財產(chǎn)利益受損的問題，我院探索確立了第三人對未成年人財產(chǎn)監(jiān)管制度，切實保護了未成年人自身財產(chǎn)權益。（三）以多平臺為媒介，強化社區(qū)延伸服務。監(jiān)護權的設立與變更與被監(jiān)護人日常生活息息相關。在審判實踐中，我院探索利用“社區(qū)巡回法庭”、“社區(qū)法官工作室”等基層社區(qū)中已有平臺為媒介，充分發(fā)揮法院的調解作用，將司法工作關口前移，將矛盾糾紛解決在基層。從而切實維護人民群眾的合法權益，更好地滿足人民群眾多元化的司法需求。同時,加強對基層組織指定監(jiān)護工作的業(yè)務指導,通過發(fā)布《監(jiān)護人指定工作操作指引》的方式，為基層組織指定監(jiān)護工作提供一個可供參考的指引，將為民司法的理念下沉至基層，努力打通聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”。以關愛弱勢群體為理念，建立案件回訪制度。涉監(jiān)護權特別程序案件中的被監(jiān)護人多為老年人、未成年人或者精神疾病患者等弱勢群體。法院經(jīng)過審判為其指定監(jiān)護人，僅僅是從法律上解決了其生活中可能遇到的困難。但法院指定的監(jiān)護人是否能夠在日后的生活中切實履行監(jiān)護人職責，照顧被監(jiān)護人日常生活，維護被監(jiān)護人的合法權益，才是監(jiān)護權指定的根本。因此，為了更好的保護相關弱勢群體的利益，讓被指定的監(jiān)護人更好的履行其監(jiān)護職責，我院建立了判后回訪制度，由第三方社會組織選派社會觀護員，定期上門進行回訪，保證被監(jiān)護人的利益得到切實有效的維護。五、涉監(jiān)護權特別程序案件糾紛處理的展望《民法典》將于2021年1月1日正式實施。如何發(fā)揮好《民法典》中關于監(jiān)護制度的規(guī)定作用，值得我們進一步的探索與展望。（一）以人民法院釋法引導功能為抓手，完善指定監(jiān)護實踐操作規(guī)范即將實施的《民法典》規(guī)定：“對監(jiān)護人的確定有爭議的，由被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門指定監(jiān)護人，有關當事人對指定不服的，可以向人民法院申請指定監(jiān)護人；有關當事人也可以直接向人民法院申請指定監(jiān)護人?！狈ㄔ鹤鳛榧m紛的終局裁判者，在化解糾紛上責無旁貸。在嚴格依法受理與審判的基礎上，進行繁簡分流。對于家庭內(nèi)部已協(xié)商一致監(jiān)護人選的，審理中引導群眾選擇更為經(jīng)濟、便捷的基層組織指定的方式；對于對監(jiān)護人選有爭議的群眾，要及時做好法律釋明工作，引導申請人進行相應的司法鑒定程序，并引導其他具有監(jiān)護資格的人員理性的參與訴訟。與此同時，針對目前法律對于指定監(jiān)護制度的規(guī)定不夠細化的問題，我院未成年人與家事案件綜合審判庭將積極發(fā)揮好基層立法聯(lián)絡點的作用，對審判實踐中所出現(xiàn)的問題及時進行反饋，以期推進我國指定監(jiān)護制度的完善。積極探索制定相關操作規(guī)范、梳理相關問題，力爭在我院處理涉監(jiān)護權特別程序類案件中做到審理程序與標準的統(tǒng)一。（二）發(fā)揮基層組織優(yōu)勢為根本，完善基層組織指定監(jiān)護職責基層組織指定監(jiān)護是法律明文規(guī)定的監(jiān)護人指定方式之一，也是基層組織的法定職責，同時，基層組織作為與群眾聯(lián)系最密切的一級組織，其在指定監(jiān)護工作上有其天然的優(yōu)勢，盡管現(xiàn)實中存在一定的困難，但從構建完善的監(jiān)護權制度出發(fā)，建議基層組織積極履行自身職責，變被動為主動，切實承擔起指定監(jiān)護人的法定職責。1.加強專業(yè)培訓。由于指定監(jiān)護人具有法定性，一旦指定行為完成，除非當事人提起訴訟經(jīng)法院依法予以變更，否則將產(chǎn)生指定監(jiān)護人取得監(jiān)護權的效力，進而對被監(jiān)護人的