農(nóng)村公共服務(wù)供給與治理機(jī)制多元化研究

農(nóng)村公共服務(wù)供給與治理機(jī)制多元化研究

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)行單一中心供應(yīng)和管理制度，政府是唯一的供應(yīng)和管理中心。然而,隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步深化和新農(nóng)村建設(shè)的全面展開,農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求在數(shù)量上不斷增長(zhǎng),在內(nèi)容上日趨廣泛,政府越來越難以滿足農(nóng)村人的多樣化公共服務(wù)需求,迫切需要改革、創(chuàng)新其供給模式與治理機(jī)制。構(gòu)建“一主多元”的新型農(nóng)村公共服務(wù)體制,不僅可以促進(jìn)多種力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給,還有利于從競(jìng)爭(zhēng)、參與、利益表達(dá)和主體分工等方面建立健全多元治理機(jī)制,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。一、公共服務(wù)市場(chǎng)化理念的緣起與發(fā)展建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里,我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)選擇了以政府為主體的單中心體制,所有的公共服務(wù)都由政府指令安排。雖然政府為農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高提供了一部分公共服務(wù),但總體效率損失嚴(yán)重:政府集生產(chǎn)與提供于一身,無法過濾生產(chǎn)中的惟效率傾向,破壞了公共服務(wù)的公平性,造成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)巨大差距;公共服務(wù)被數(shù)字化的任務(wù)分解和受物質(zhì)化的評(píng)價(jià)驅(qū)使,地方政府免不了要建造一些迎合上級(jí)意圖而非農(nóng)民真正需要的面子工程、形象工程;政府沒有根據(jù)地區(qū)、城鄉(xiāng)差別提供差異化公共服務(wù),致使農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)供給疊加和無覆蓋現(xiàn)象并存。政府是公共服務(wù)的最主要供給主體,但它不是唯一的供給者。政府的公共服務(wù)職能會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和公共事務(wù)的增加而增長(zhǎng)和擴(kuò)大,作為社會(huì)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府必須為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)提供服務(wù)。然而,政府的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源都是有限的,政府自身能力沒有辦法滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的無限需求,即使在政府提供的公共服務(wù)領(lǐng)域,也存在著提供服務(wù)的理念和方式問題。政府的服務(wù)作用要與其服務(wù)能力、服務(wù)方式相一致,如果“政府在缺乏資源和服務(wù)能力以及服務(wù)方式失當(dāng)?shù)臈l件下試圖辦更多的事,它們往往過大于功。”政府壟斷公共服務(wù)的“過”最突出表現(xiàn)在供給失靈上。斯蒂格利茨指出,“對(duì)那些提議對(duì)市場(chǎng)失靈和收入分配不平等采取政府干預(yù)的人們,經(jīng)濟(jì)學(xué)家提醒他們不要忘記政府同私人市場(chǎng)一樣是有缺陷的。政府并不是某種具有良好意愿的計(jì)算機(jī),總是能夠做出對(duì)整個(gè)社會(huì)有益的無私?jīng)Q策。”不僅如此,政府在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中會(huì)形成政府部門利益和官員個(gè)人利益。恩格斯曾就此嚴(yán)正指出,“以往國(guó)家的特征是什么呢?社會(huì)為了維護(hù)共同的利益,最初通過簡(jiǎn)單的分工建立了一些特殊的機(jī)關(guān)。但是,隨著時(shí)間的推移,這些機(jī)關(guān)——為首的是國(guó)家政權(quán)——為了追求自己的特殊利益,從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人。”政府及官員的私利會(huì)蠶食掉公共利益,把公共資源轉(zhuǎn)為私用。政府私利造成了政府在向農(nóng)村社會(huì)提供公共服務(wù)要付出較高的成本,即科斯等人提醒的,“政府的行政機(jī)制本身并非不要成本,實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人”。正是如此,世界銀行在一份發(fā)展報(bào)告中明確指出,“基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者來提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果?！闭?dú)攬農(nóng)村公共服務(wù)的供給與治理,造成了公共服務(wù)高成本、低效率、劣質(zhì)量。由此,有人把公共服務(wù)“供給不力”歸咎于政府對(duì)公共服務(wù)的投資力度不夠上,冀望政府舉辦一系列的“民心工程”來改變公共服務(wù)的“供給現(xiàn)狀”。增加政府公共服務(wù)投資力度、興辦“民心工程”,固然可以暫時(shí)緩解農(nóng)村公共服務(wù)短缺、供給效率低等燃眉之急,但終究不是長(zhǎng)久之計(jì),因?yàn)檫@樣做不能從根本上解決政府單中心供給與治理的痼疾,如政府資源有限性問題等。鑒于此。更多的人則期望擴(kuò)大公共服務(wù)市場(chǎng)化范圍,通過改變現(xiàn)行公共服務(wù)的“供給模式”來推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)向縱深領(lǐng)域發(fā)展。公共服務(wù)市場(chǎng)化最早由美國(guó)管理學(xué)家德魯克于1969年提出,繼后的學(xué)者們對(duì)其作了不同闡釋,如薩瓦斯的“民營(yíng)化”、雷內(nèi)的“國(guó)家中空化”、彼得塞爾夫的“市場(chǎng)治理”等。學(xué)者們對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的論述不盡相同,見仁見智,各有自己的側(cè)重點(diǎn),但他們均否定了政府的單中心供給與治理,主張移植私營(yíng)企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)到公共服務(wù)管理中,利用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)去配置公共資源、去評(píng)估公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的效率?？陀^地說,由市場(chǎng)代替政府安排公共服務(wù),能在一定程度上彌補(bǔ)以政府為主體的單中心體制的不足,有利于提高公共服務(wù)的供給效率。公共服務(wù)市場(chǎng)化是由公共服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在特性決定的:一方面,公共服務(wù)并非都是純公共服務(wù),那些介于公共和私人服務(wù)之間的準(zhǔn)公共服務(wù)由市場(chǎng)或其他社會(huì)主體參與提供,一定更有效率,況且,公共服務(wù)具有多樣性、多層次特點(diǎn),政府單一供給與治理很難滿足公眾個(gè)性化需求;另一方面,以效率為目標(biāo)的政府層級(jí)官僚制具有不透明性、組織僵化等特征,不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的進(jìn)步要求,尤其是私營(yíng)部門通過不斷革新取得的巨大成就已經(jīng)“從根本上動(dòng)搖了政府對(duì)公共服務(wù)實(shí)行壟斷的理論基礎(chǔ),客觀上需要放松甚至解除政府管制,代以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。公共服務(wù)市場(chǎng)化在有效改善、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平上發(fā)揮了重要作用,應(yīng)該成為農(nóng)村公共服務(wù)體制改革的方向。值得一提的是,雖然公共服務(wù)市場(chǎng)化能較好地“利用政府權(quán)威制度來就公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量進(jìn)行決策,利用市場(chǎng)交換制度來提高公共服務(wù)的供給效率”,它是我國(guó)公共服務(wù)體制改革的方向,但以市場(chǎng)為中心與以政府為中心一樣,都存在失靈問題。公共機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制都不是萬能的,它們?cè)趯?shí)現(xiàn)資源的有效配置、消除外部效應(yīng)與保證社會(huì)公平上各有利弊。公共服務(wù)的單中心體制都不適合農(nóng)村社會(huì)。“即使有些人認(rèn)為,發(fā)展中國(guó)家需要有一個(gè)強(qiáng)有力的私營(yíng)部門和強(qiáng)大的市場(chǎng),這也不是一蹴而就的事情,也不能離開與行政管理體制密切相關(guān)的基礎(chǔ)條件,……假定僅僅將活動(dòng)轉(zhuǎn)向民營(yíng)部門就可以奏效,而無須其他變革,這種懷有良好愿望的思想和舊的發(fā)展行政模式如出一轍”。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給與治理中不能完全采用或市場(chǎng)或政府包攬一切的做法:“政府與市場(chǎng)是互為制衡和互補(bǔ)的力量,不可偏頗一方。過分強(qiáng)大的政府,有可能窒息市場(chǎng)的原創(chuàng)力;而過分強(qiáng)大的市場(chǎng),則又有可能欺行霸市左右公共生活,甚至魚肉百姓”。從制度安排角度看,高效率的農(nóng)村公共服務(wù)需要兼顧政府與市場(chǎng)的長(zhǎng)處,選擇多元供給模式與治理機(jī)制。二、多元化的公共服務(wù)供給模式公共服務(wù)的多元中心理論是美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆夫婦提出的。該理論認(rèn)為:“每一公民都不是由‘一個(gè)’政府服務(wù),而是由大量的各不相同的公共物品產(chǎn)業(yè)所服務(wù)”;“在提供公共利益和服務(wù)時(shí),除了拓寬和完善公共部門以外,其他部門和力量也可以參與發(fā)揮這些職能”。由于政府存在自身的限度,它不能成為公共物品的唯一供給者,公共部門、私人部門、社區(qū)組織都可以成為公共物品的供給者。盡管多元供給主體屬于多個(gè)管轄單位,在形式上是相互獨(dú)立的,通過競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系考慮對(duì)方,但“只要有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在,無論是政府提供,還是各種各樣的企業(yè)或第三部門參與供給,同樣都能實(shí)現(xiàn)我們所追求的效率和質(zhì)量”。多元中心理論展示了“公共物品及其治理的內(nèi)在邏輯具有現(xiàn)實(shí)意義的導(dǎo)向功能,不僅體現(xiàn)社會(huì)公平,在相當(dāng)程度上更體現(xiàn)了公共物品的基本精神”,而且為我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給與治理提供了一個(gè)多元化視角。從我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐來看,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)主要由政府提供,供給渠道是垂直的和單向度的,供給方式具有非市場(chǎng)性和排他性。農(nóng)村改革后,隨著農(nóng)村各種新型經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的不斷涌現(xiàn),農(nóng)村公共服務(wù)供給主體逐漸多元化,出現(xiàn)了“多中心治理”制度安排,如以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)制度安排、以政府機(jī)制為基礎(chǔ)的集權(quán)制度安排,以及以非政府、非市場(chǎng)機(jī)制的自愿合作機(jī)制為基礎(chǔ)的多中心的制度安排。多元意味著“把有局限的但獨(dú)立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給無數(shù)的管轄單位,所有的公共當(dāng)局具有有限但獨(dú)立的官方地位,沒有任何個(gè)人或群體作為最終的和全能的權(quán)威凌駕于法律之上。”農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)該由傳統(tǒng)的政府單個(gè)中心模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社?huì)、市場(chǎng)的多個(gè)中心互動(dòng)模式。多元模式有利于動(dòng)員私人部門或非政府組織分散地提供公共服務(wù),這不僅緩解了地方政府資金的不足,提高公共服務(wù)的效率,而且能使公共服務(wù)數(shù)量和種類更符合公眾需求,還可以調(diào)動(dòng)一般公眾參與熱情,從而減少政府部門在公共服務(wù)中的腐敗行為和增加政府官員“不作為”的道德成本。多中心或多元供給模式是公共服務(wù)市場(chǎng)化的延伸與拓展,揚(yáng)棄了公共服務(wù)的政府單中心供給模式的不足。由此,有些學(xué)者把公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化看成為多元化,認(rèn)為農(nóng)村公共服務(wù)多元化的實(shí)質(zhì)就是讓非政府的社會(huì)化主體,包括村民自治組織、農(nóng)村社區(qū)民間組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)戶家庭以及社會(huì)支農(nóng)組織等,參與農(nóng)村公共服務(wù)提供過程,并且堅(jiān)信,多元化主體參與農(nóng)村公共服務(wù)將能有效地彌補(bǔ)政府單中心供給模式的缺陷和不足:在一些公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)上,打破政府的壟斷地位,積極利用外部力量,引入市場(chǎng)機(jī)制,可以讓公眾在享用產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)擁有更多更好的選擇機(jī)會(huì),可以最大化地創(chuàng)造公共利益為公眾提供最好的品質(zhì)服務(wù)。不過,農(nóng)村公共服務(wù)供給的多元模式不是簡(jiǎn)單的公共服務(wù)市場(chǎng)化?！笆袌?chǎng)方式只是治理的手段,強(qiáng)調(diào)的是原則下的靈活性”,因?yàn)楣卜?wù)是共有、共治、共享的服務(wù),公共性是核心衡量標(biāo)準(zhǔn),公共服務(wù)引入市場(chǎng)機(jī)制是在“改進(jìn)效率前提下更好地實(shí)現(xiàn)公平,并不意味著政府對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀的放棄”。薩繆爾森就公共服務(wù)市場(chǎng)化曾指出,“當(dāng)今沒有什么東西可以取代市場(chǎng)來組織一個(gè)復(fù)雜的大型經(jīng)濟(jì)。問題是,市場(chǎng)既無心臟,也無頭腦,它沒有良心,也不會(huì)思考,沒有什么顧忌。所以,要通過政府制度政策,糾正某些市場(chǎng)帶來的缺陷?！惫卜?wù)市場(chǎng)化需要政府的調(diào)節(jié)和干預(yù),在這個(gè)多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中,政府是核心,是“同輩中的長(zhǎng)者”。因此,農(nóng)村公共服務(wù)供給的多元中心模式不是簡(jiǎn)單的分工和競(jìng)爭(zhēng),要根據(jù)其公共屬性和政治屬性要求,在強(qiáng)調(diào)不同主體聯(lián)合的同時(shí)突出政府在公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位,構(gòu)建一個(gè)“一主多元”模式。構(gòu)建“一主多元”模式關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定位政府職能。現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)中政府不是全能的、無限的政府,它的職能、權(quán)力、規(guī)模、行為都受到來自法律的明確限制和社會(huì)廣泛監(jiān)督,是有限的。有限政府不能包攬農(nóng)村所有的公共服務(wù),應(yīng)該自覺地從繁雜的日常事務(wù)和直接參與的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中退出,專門從事調(diào)控經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)、提供公共服務(wù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈類工作。在農(nóng)村公共服務(wù)供給與治理中,政府不能包攬具體公共事務(wù),因?yàn)椤叭魏蜗胍阎卫砗蛯?shí)干包攬的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力”,“任何想要決策機(jī)構(gòu)親自實(shí)干的做法也意味著做蠢事。”這要求轉(zhuǎn)變政府管理職能,改變以往大包大攬的做法,主動(dòng)從公共服務(wù)的“直接提供者”、“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺薄ⅰ按龠M(jìn)者”,自覺維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)秩序。政府的職責(zé)多且很重要,在保障公共服務(wù)連續(xù)性和穩(wěn)定性上具有優(yōu)勢(shì),如它直接運(yùn)作社會(huì)組織無法承擔(dān)或不愿意承擔(dān)的公共項(xiàng)目,研制公共服務(wù)規(guī)劃,頒布相關(guān)公共服務(wù)政策。具體地說,政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的供給責(zé)任主要有:一方面,政府的職能應(yīng)該集中在“掌舵”,而不是“劃槳”,政府不要親自生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù),應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)和民間社會(huì)的力量,采用合同出租形式把一些公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)給私人部門或第三部門,從而使有限的公共資源及公共投入產(chǎn)生最大的收益。另一方面,政府選擇最有必要的農(nóng)村公共服務(wù),如在維護(hù)社會(huì)公共秩序與公共安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和市場(chǎng)秩序、建立社會(huì)保障與救濟(jì)體系、扶助弱勢(shì)群體,以及提供公共設(shè)施和公共事業(yè)等方面為農(nóng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。有限政府向農(nóng)村社會(huì)提供的應(yīng)該是基本公共服務(wù),即“與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)”,或“一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)”,如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公益性文化事業(yè)和社會(huì)救濟(jì)等。除此以外,政府還要對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)資格認(rèn)證、登記制度審計(jì)制度和公眾投訴等作出制度安排。各級(jí)政府要明確自己的職能定位,糾正政府職能在農(nóng)村公共服務(wù)中的“缺位”、“錯(cuò)位”與“越位”,將主要精力用于農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的重點(diǎn)或薄弱環(huán)節(jié)上:市場(chǎng)能干的,政府一般不要干;市場(chǎng)能干的,但一時(shí)又干不好的,或者可能干壞的,政府要干;市場(chǎng)不能干的,政府一定要干。三、公共服務(wù)供給與治理的制度設(shè)計(jì)與組織形式無論公共服務(wù)選擇何種供給模式,都需要不同的社會(huì)契約予以制度安排。哈耶克說,“真正的問題不在于人類是否由自私的動(dòng)機(jī)所左右,而在于找到一套制度,從而使人類能夠根據(jù)自己的選擇以及決定其普遍行為的動(dòng)機(jī),盡可能地為滿足他人的需要貢獻(xiàn)力量”。為保證公共服務(wù)供給與治理有一個(gè)良好的秩序,奧斯特羅姆夫婦(2000)提出了6種制度設(shè)計(jì),薩瓦斯(2002)則提出了10種制度設(shè)計(jì),我國(guó)學(xué)者宋世明針對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化提出了商業(yè)化制度設(shè)計(jì)、競(jìng)爭(zhēng)性制度設(shè)計(jì)和分權(quán)化制度設(shè)計(jì)。事實(shí)上,不管學(xué)者們?cè)O(shè)計(jì)多少種制度安排,都不能達(dá)成完全契約,因?yàn)槿魏沃贫仍O(shè)計(jì)都需要相應(yīng)的制度環(huán)境,由于影響公共服務(wù)的環(huán)境不同,其制度安排的形式與內(nèi)容也就不一樣。農(nóng)村公共服務(wù)也是如此,存在若干種供給模式和治理結(jié)構(gòu),并且每種模式和結(jié)構(gòu)都有自己的特點(diǎn),沒有單一的“最佳”組織形式。如此,我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的治理機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該統(tǒng)合農(nóng)村現(xiàn)有的隱性資源和顯性資源,最好選擇與“一主多元”供給模式相適應(yīng)的綜合治理機(jī)制。(一)農(nóng)村公共服務(wù)的多元競(jìng)爭(zhēng)由于農(nóng)村公共服務(wù)供給“問題不在于公營(yíng)對(duì)私營(yíng),而在于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷”,因此提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率關(guān)鍵在于建立公共服務(wù)市場(chǎng)化多元供給主體的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。1.農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在的前提和要求。作為公共服務(wù)市場(chǎng)化內(nèi)驅(qū)力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制要求改變政府壟斷農(nóng)村公共服務(wù)提供的局面,通過多個(gè)平等的供給主體開展?fàn)帄Z市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),以降低公共服務(wù)成本和提高服務(wù)質(zhì)量來優(yōu)化配置資源,從而獲得比在壟斷服務(wù)下更高的效率和效益。2.農(nóng)村公共服務(wù)的多元競(jìng)爭(zhēng)是農(nóng)村人行駛行政民主權(quán)利的一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)村人不僅要求參與利益表達(dá)過程,還要求參與公共服務(wù)的行政決策過程,這既是政府“還權(quán)于民”的民主化進(jìn)程,又是農(nóng)村人利用自己的力量實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的直接民主過程,有助于維護(hù)農(nóng)村人的民主權(quán)利。3.農(nóng)村公共服務(wù)多元競(jìng)爭(zhēng)便于消除政府壟斷詬病。傳統(tǒng)政府大包大攬農(nóng)村公共服務(wù),造成了機(jī)構(gòu)臃腫、組織僵化、財(cái)政不堪重負(fù)。為改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中“低效能”和“無效能”,政府要自我減壓,要“有所作為”、“有所不為”,承認(rèn)并鼓勵(lì)多種社會(huì)力量參與政府“不為”的公共服務(wù)。(二)鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村公共服務(wù)在農(nóng)村公共服務(wù)供給中政府和市場(chǎng)都可能失靈,非政府組織能從事政府和私營(yíng)部門“不愿做、做不好或不常做”的社會(huì)事務(wù),這對(duì)彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給上的缺陷、提高社會(huì)資源配置效率、滿足社會(huì)個(gè)性化和多樣化的需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公正,以及完善農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)等都有巨大作用。在農(nóng)村公共服務(wù)中之所以要高度重視非政府組織的作用,是由于:其一,改革開放后,國(guó)家權(quán)力部分地從村莊退出,為此而留下的公共服務(wù)空缺需要非政府組織及時(shí)補(bǔ)上;其二,隨著農(nóng)村市場(chǎng)化的深入,農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)越來越大,一些非政府組織,如技術(shù)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等與市場(chǎng)聯(lián)系密切,能為農(nóng)民提供急需的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)信息,幫助或帶領(lǐng)農(nóng)民致富。為此,政府要鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村公共服務(wù)。1.在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,鼓勵(lì)非政府組織參與農(nóng)村公共服務(wù),以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。2.調(diào)整不同主體的公共服務(wù)的行為邊界,即政府要重點(diǎn)提供農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)性、普惠性和全局性的公共服務(wù),如農(nóng)村最低生活保障、義務(wù)教育和基本醫(yī)療等最重要的公共服務(wù)事項(xiàng)。與此同時(shí),政府要把農(nóng)村社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施和管理、公益性服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、群眾文化體育活動(dòng)的組織等公共服務(wù)移交給非政府組織。3.通過制定法律和行政法規(guī)的方式培育和發(fā)展農(nóng)村民間組織,如:鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來,根據(jù)農(nóng)民組織多樣化的表達(dá)意愿為農(nóng)民提供有針對(duì)性的公共服務(wù);鼓勵(lì)城市民間組織,如基金會(huì)、民辦教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)到農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目部,讓它們參與農(nóng)村扶貧、辦學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)活動(dòng)。4.放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,取消政府對(duì)公共服務(wù)尤其對(duì)準(zhǔn)公共服務(wù)的壟斷,鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。如“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)雖然具有很強(qiáng)的營(yíng)利性,而且有時(shí)與農(nóng)戶之間存在嚴(yán)重的利益沖突,但是它在為農(nóng)戶提供生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)和市場(chǎng)信息等方面具有一定的非營(yíng)利性中介服務(wù)職能,所以也可以成為農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體?！钡⒁夤彩聵I(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè),不是任何民營(yíng)企業(yè)都可以進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域,政府要對(duì)企業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)立必要的資質(zhì)門檻。(三)建立農(nóng)村人利益表達(dá)機(jī)制農(nóng)村公共服務(wù)的政府壟斷一定程度上限制了農(nóng)村人自由權(quán)利,而公共服務(wù)多元化則是提高民主實(shí)現(xiàn)程度的一條重要途徑,是維護(hù)農(nóng)村人自由的一種方法,有利于擴(kuò)大農(nóng)村人的政治參與程度,有助于形成政府與農(nóng)村人的良性互動(dòng)。這就是說,農(nóng)村人在公共服務(wù)中不是被動(dòng)的服務(wù)對(duì)象,他們不僅有權(quán)了解公共服務(wù)的內(nèi)容,有權(quán)選擇服務(wù)提供主體和服務(wù)項(xiàng)目,有權(quán)在平等公正的基礎(chǔ)上獲得公共服務(wù),也有權(quán)向政府部門控告公共服務(wù)提供中的違規(guī)行為,并獲得損失賠償。登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論認(rèn)為,在公共領(lǐng)域中,民主價(jià)值和公共利益是公共領(lǐng)域生活的本身,公民不是“顧客”,而是公共領(lǐng)域的主體、真實(shí)的參與者。他們的積極參與“不僅會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步,而且還會(huì)促進(jìn)他們自己作為積極負(fù)責(zé)的人健康成長(zhǎng)”。農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)離不開農(nóng)村人的主動(dòng)參與,正如哈貝馬斯指出的,“社會(huì)本身不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)進(jìn)化,只有當(dāng)它和行為主體結(jié)合在一起時(shí),才能構(gòu)成一個(gè)有進(jìn)化能力的系統(tǒng);一個(gè)社會(huì),只有在吸取了社會(huì)化的行為主體的學(xué)習(xí)能力的基礎(chǔ)上,才能形成新的結(jié)構(gòu),從而使它的控制能力和調(diào)節(jié)能力達(dá)到一個(gè)新的水平?！边@就需要建立一個(gè)能體現(xiàn)農(nóng)村人意志的利益表達(dá)機(jī)制。方便有效的利益表達(dá)機(jī)制能提高政治過程和政策制定的效能,對(duì)增強(qiáng)政府政治合法性、緩和社會(huì)矛盾沖突、調(diào)動(dòng)公民參與的積極性和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定都具有重要的意義。阿爾蒙德在分析不同利益表達(dá)形式的特點(diǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào),“眾必須弄清楚,政治行動(dòng)是否能帶來報(bào)酬,何種政治行動(dòng)會(huì)有效,這種行動(dòng)的可能性如何,采取這些行動(dòng)要付出什么樣的代價(jià)等等。只有在報(bào)酬和代價(jià)相當(dāng)明確的條件下,建立這樣一個(gè)政治組織并且使用其進(jìn)行利益表達(dá)的好處才足以鼓勵(lì)眾去這樣做?！边^去,農(nóng)村人的利益呼聲往往被湮沒,導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)農(nóng)民不需要,而農(nóng)民需要的服務(wù)政府卻沒有提供。為引導(dǎo)農(nóng)村人以理性合法的方式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾,并妥善處理不同利益主體之間的關(guān)系,有必要建立健全包括利益引導(dǎo)機(jī)制、利益約束機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制等在內(nèi)的能反映農(nóng)村人公共服務(wù)利益需求的自由、民主的利益表達(dá)機(jī)制。(四)公共服務(wù)供給主體的確定農(nóng)村公共服務(wù)內(nèi)容多、涉及面廣,需要政