終身教育立法三十年回顧與反思

終身教育立法三十年回顧與反思

一、通過立法探索終身教育的定位在聯(lián)合國教育、科學及文化組織的支持下，法國成人教育專家保羅蘭格朗首次提出了這一提案。在聯(lián)合國教育、科學及文化組織的大力支持下，它現(xiàn)在是20世紀以來最重要的教育理念，在全世界許多國家廣泛傳播和實施。中國自“文革”結束后引進終身教育的思想,經(jīng)過三十多年的大力發(fā)展,終身教育現(xiàn)已成為一項基本國策而在政策層面予以廣泛推進。一項成熟政策的最后歸宿必然是立法,只有通過立法才有可能把政策層面的成熟思路與具體策略予以切實落實與規(guī)范,終身教育的發(fā)展也是如此。如今,作為保障國民學習權的終身教育思想已經(jīng)深入人心,構建一個統(tǒng)合各種教育資源的終身教育體系也已達成基本共識,而把推動終身教育與創(chuàng)建學習型社會聯(lián)系起來的理念已成為黨和國家的基本方針與政策。那么,如何把以上各項基本共識與重大原則通過立法的形式予以準確定位與最終落實,則唯有通過終身教育立法才能實現(xiàn)。在此背景下,福建省(2005年)、上海市(2011年)和太原市(2012年)紛紛進行了地方層面的終身教育立法探索,但限于對終身教育理解程度的限制,上述三個地方性法規(guī)仍然存在諸如只具立法的象征性而不具法律的適用性,把終身教育理解為學校外的繼續(xù)教育,窄化了終身教育的內(nèi)涵等弊端。誠然,上述地方性法規(guī)畢竟實現(xiàn)了我國大陸終身教育立法零的突破,對正在醞釀的國家層面終身教育法的制定還是起到了奠基與推波助瀾的重要作用。二、應確立“學習社會”的立法宗旨綜觀國家終身教育法的立法意圖,首先應定位于制訂一部詮釋終身教育理念、確立終身教育方針、制訂終身教育制度的法律。同時它還必須從國家和全局的高度出發(fā),為制訂或修訂下位法以及相關的教育單行性法規(guī)提供法律依據(jù)。那么國家終身教育法最根本的立法理念究竟是什么?筆者以為,其應是早已在國際社會達成基本共識的“權利性”和“非功利性”的思想。由此,依據(jù)“權利性”的理念所要確立的是為全體公民建立一個能保障終身學習權的法律制度;而依據(jù)“非功利性”的理念所要確立的立法宗旨,則是著重解決終身教育活動的價值取向問題。換言之,開展終身教育并不僅僅是為了國家繁榮或個人職業(yè)能力的提升,它更關注“人生真正價值”的實現(xiàn),而其最終目標則是創(chuàng)建一個人人皆學、時時可學、處處能學的“學習型社會”。如果按學習社會的創(chuàng)始人羅伯特·赫欽斯(RobertM.Hutchins)的說法,就是在這樣一種社會里,人們自發(fā)地通過持續(xù)的學習活動來完善自身的人格,同時為實現(xiàn)人生真正價值的轉換而努力(Hutchins,1968)。因此,我國終身教育法的價值基礎和指導思想,應把確立“學習社會”的理念作為重要的目標之一而在立法條款上予以明確,從而使這一既具理念性又具實踐性的構想通過立法保障得以切實地實現(xiàn)。具體來說,我國終身教育立法應遵循以下原則。(一)應確立終身學習的價值取向終身教育除具有促進經(jīng)濟發(fā)展、提高個人生活質(zhì)量的功能之外,更重要的作用還在于完善個體的人性與人格,并最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此,推進終身教育的發(fā)展,亟需拋開功利主義的價值取向,無論這一取向具有多么誘人的內(nèi)涵,諸如國家繁榮、經(jīng)濟增長等。筆者認為,我國發(fā)展終身教育的價值取向首先應立足于使全體公民樹立終身學習的自主意識并養(yǎng)成終身學習的自覺行為,其次是最終建立國際社會所一致倡導的學習型社會。根據(jù)這一指導思想發(fā)展終身教育,社會經(jīng)濟的推進與繁榮、個體生活質(zhì)量的提升與豐富固然也是應有之意,但若將價值基礎僅僅定位于狹隘的經(jīng)濟目標,終身教育將失去靈魂和人性完善的終極追求。因此,我國的終身教育立法框架必須首先明確立法的目的是為了保障公民終身學習的權利,滿足公民終身學習的需求,并以提高公民的精神文明素養(yǎng)以及規(guī)范終身教育的組織實施作為立法的基本宗旨。誠然,非功利性的價值取向并不代表完全否定一些具有實利傾向的活動,對于一些急需通過公益性的終身教育活動或職業(yè)培訓以解決下崗或再就業(yè)的民眾而言,終身教育無疑為其提供了最好的支持與服務。(二)政府主導,責任主體國家終身教育立法還應明確終身教育的領導體制和運行機制,明確政府發(fā)展終身教育的職責,同時將推動終身教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃,這對于終身教育的發(fā)展將起到?jīng)Q定性的作用。簡言之,終身教育的推進主體與責任主體均應由各級政府承擔,同時應以舉國體制發(fā)展終身教育。由此,建立推進終身教育的組織機構和確定終身教育的經(jīng)費投入機制等都是國家終身教育法必須明確的重要內(nèi)容。換言之,領導體制與運行機制的確立,將有助于理順終身教育與人事、勞動及人力資源等相關部門的關系,同時能夠確立終身教育發(fā)展的整體規(guī)劃,而將政府作為發(fā)展終身教育的責任主體,不僅有助于整合各種優(yōu)質(zhì)教育資源,而且通過政府合理調(diào)配,亦可避免不同部門之間因所屬關系的不同或利益的紛爭而造成的縱向斷層與橫向割裂的弊端,以最終形成合力,將終身教育的發(fā)展落在實處。(三)教育權利的完善性作為國家終身教育立法的基礎無論何種教育形態(tài)或教育活動,其基本宗旨和內(nèi)涵目標都是關于培養(yǎng)“人”的活動。換言之,有教無類、實現(xiàn)所有人的教育平等與教育公平,應是自古以來教育追求的最高理想。然而,自人類進入階級社會以后,教育公平就只剩下一個口號和空想而已,因為人的社會地位與經(jīng)濟條件決定了人接受教育的程度與范圍。終身教育理念打破了階級階層對人受教育的限制與屏障,提出要使所有人享有受教育權利的思想,同時倡導通過終身教育體現(xiàn)人的生命尊嚴和實現(xiàn)人性的完善,這一目標宗旨和價值取向符合所有教育對公平理想的追求,以及從某一層面把教育推向更高的發(fā)展層次,即以“人”作為終極關懷的目標,尊重人之為人的權利,尊重人之為人的尊嚴和價值,承認人所具有的接受教育、追求自由、享有幸福的權利(張緒山,2004)。由于人的發(fā)展是一個持續(xù)的動態(tài)過程,因而權利的獲得也具有持續(xù)性和動態(tài)性的特征。同時,教育權利隨著社會民主化程度的深入與思想意識的進步,其內(nèi)涵也在不斷完善。其完善性主要體現(xiàn)在教育過程的民主化與科學化的持續(xù)發(fā)展中。而終身教育倡導的理念正是基于整個教育過程的連續(xù)性,其中既包括個人從出生至生命終結的全過程,也包含教育系統(tǒng)在空間上的連通,因此實踐終身教育的過程,實際上就是促使教育權利更趨完善的過程(吳安新,2004)?；谝陨戏治?國家終身教育法的立法宗旨就應定位于滿足普通民眾對終身學習機會的需求,保障公民個體的終身學習與終身發(fā)展的基本權利,同時從正視人的生命意義和價值的立場,思考終身教育對于促進個體生存與發(fā)展的重要意義。由于生命存在的意義在于自我價值的實現(xiàn),因此保障個人的終身教育權,就等于保障和維護個人的生存權與發(fā)展權。以上述思想和理念作為國家終身教育立法的基礎,就應貫徹“提供學習機會、保障學習權利、實現(xiàn)個體發(fā)展”的立法原則和精神。具體而言,就是為了滿足不同人群的學習需求而創(chuàng)造盡可能多的學習條件,以實現(xiàn)學有所教的立法目標和以人為本的立法思想。對此,國家終身教育法還應關注弱勢群體,保障每個個體無論貧富貴賤都有實現(xiàn)自我的權利。在立法條款中加強對弱勢群體的補償原則,即教育和學習資源的分配是否能夠最大限度地滿足處于社會不利地位階層的利益與需要,以及最大限度地保障處于社會不利地位的群體的受教育權,最能反映一個國家公民受教育權和學習權是否得以落實的現(xiàn)狀(蔣楠晨等,2013)。三、國家終身教育法的立法框架與具體內(nèi)容在明晰國家終身教育法的立法思想與理念后,根據(jù)國際社會在終身教育理論與實踐領域達成的基本共識與我國的具體國情,并結合我國地方終身教育立法成功和失敗的經(jīng)驗,筆者對國家終身教育法的立法框架與具體內(nèi)容提出如下建議。(一)終身教育法的適用范圍國家終身教育法的第一部分通?？梢远榭倓t部分,該部分內(nèi)容主要包括立法依據(jù)與目的、法律適用范圍和任務、立法的基本方針與原則、法律的參與對象及管理等。首先就第一條立法目的來看,“權利”思想及與已有上位法之間的關系是需要重點考慮的問題。對此筆者以為下述表述可作為該法第一條的具體內(nèi)容:“為保障全體公民終身學習的權利,滿足公民終身學習的需求,提高公民的精神文化素養(yǎng)以及規(guī)范終身教育的組織和實施,根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》的規(guī)定,制定本法”。此條對終身教育法的基本宗旨作了最原則與簡約的闡述。再就第二條的適用范圍來看,這也一直是一個具有爭議并在一些國外終身教育法及我國地方終身教育立法中尚未得到圓滿解決的問題,即終身教育法的適用范圍到底是否應將學校教育包含在內(nèi)?“包含”論點很簡單,因為既然該法是關乎個人接受終身教育的法律,那么學校教育當然應該作為人生的一個階段而被包含其中。但持“非包含”觀點的人士認為,終身教育法主要是解決學校以外或正規(guī)學校教育結束后的教育問題,尤其是被排斥在學校制度以外的非制度化教育問題。由于學校教育是已經(jīng)制度化了的教育,所以終身教育可不必再予關注。筆者的觀點更傾向于前者。因為既然是關于終身教育的法,那么正規(guī)學校教育階段就是人生教育的一個重要起點。雖然終身教育理念最初提出時主要關注學校后或?qū)W校外的非制度化教育,但如何把學校與學校外的教育有機地連接起來,并打破制度化與非制度化教育之間的鴻溝與壁壘,則已成為終身教育體系構建過程中不可回避的重要命題。因此,終身教育立法不僅需要明確學校教育的定位,同時還要在學校與學校外教育之間架起連接的立交橋,同時構建開放的教育制度。據(jù)此,第二條“適用范圍”應作如下表述:“本法所指的終身教育,是公民在一生中通過各種形式接受的有目的、有組織的教育活動,包括學校教育、繼續(xù)教育及其他有組織的教育活動。在中華人民共和國境內(nèi)的終身教育活動適用本法。本法未規(guī)定的,按照國家有關法律法規(guī)執(zhí)行”。上述內(nèi)容的表述,不僅比較清楚地闡明了終身教育法的適用范圍,實際上也是對終身教育內(nèi)涵與外延的明晰?？倓t的第三條涉及立法任務,即立這個法究竟是為了解決什么“問題”。筆者以為,終身教育法所面臨的任務或需要達成的目標主要有四項:一是普及終身教育思想,二是建立終身教育體系,三是整合教育資源,四是促進全民終身學習。為此第三條可作如下規(guī)定:“國家致力于發(fā)展終身教育,普及終身教育思想,構建終身教育體系,完善終身教育制度,有序整合教育資源,促進公民終身學習”。這一表述可以簡練地概括國家終身教育法的基本目標與具體任務?？倓t的第四條是國家終身教育法的方針與原則,此條涉及舉辦終身教育的責任主體、秉承的基本原則及今后的發(fā)展方向。以下內(nèi)容可作為本條的內(nèi)容框架:“實施終身教育應堅持政府主導、各方參與、依法辦學、資源共享,以及公益性、公平性和開放性的原則,堅持為社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)服務,為人的終身發(fā)展服務的方針。各級各類終身教育機構應積極傳播終身教育思想,提供優(yōu)質(zhì)學習資源,完善學習者的知識結構,注重培養(yǎng)學習者自主學習的能力,以及利用現(xiàn)代信息技術學習的方法?！笨倓t的第五、第六與第七條分別涉及國家終身教育法的參與對象、政府職責和管理體制等問題。由于終身教育既關涉?zhèn)€人的終身學習,同時也關注全民終身學習的需求和精神文化素養(yǎng)的提升。因此提供自主、自由、平等、公正的教育或?qū)W習機會,尤其是關注弱勢群體和少數(shù)民族的終身教育,是國家和政府應盡的職責。對此第五條的內(nèi)容可具體表述為“終身教育是公民自主、自由參與的教育活動,國家依法保障全體公民享有接受終身教育的權利。國家應采取措施,扶持面向少數(shù)民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)以及弱勢和特殊群體的終身教育”。對于第六條的政府職責范圍,其內(nèi)容可作如下規(guī)定:“國務院和地方各級人民政府應當加強對終身教育工作的領導,應將終身教育工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),因地制宜,促進公民‘人人有學、時時可學、處處能學’理想的實現(xiàn)?！笨倓t的最后一條涉及管理體制的建設,其又指向終身教育管理部門的設立以及管理體制的歸屬問題。筆者以為,在全面推進終身教育的今天,國家必須在各級行政部門進行統(tǒng)籌規(guī)劃,其中理順管理歸屬及建立切實可行的推進體制實屬必要。為此,第七條的內(nèi)容可作如下規(guī)定:“國務院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責的原則,領導和管理終身教育工作。國務院在教育部設立終身教育行政部門,統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國終身教育事業(yè)。地方政府在教育廳、局或教委設立相應終身教育行政部門,負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)終身教育工作?！蹦壳?上海等地方政府已經(jīng)在教育行政部門專設終身教育處或終身教育指導協(xié)調(diào)委員會等機構,但全國大多數(shù)省市基本處在無專職部門或?qū)ｉT機構負責的狀態(tài)。因此通過終身教育立法,可在法律層面明確機構建設的重要性,并建立全國統(tǒng)一的終身教育管理體制,這對于今后終身教育活動的推進與深入發(fā)展具有決定性意義。(二)終身教育體系的定義與發(fā)展如果說一部法律的總則部分是靈魂、原則或所謂“立法思考”的話,那么,如何實施及實施的方法與框架,就需要總則以外的“分則”予以詮釋和規(guī)定。就一部完整的國家終身教育法而言,還涉及終身教育的組織和實施、基本制度、保障措施、法律責任等。以下就一些重要的相關條款略作說明。首先,就終身教育的組織和實施來看,實際上涉及的是終身教育體系的構建問題。而體系構建的關鍵在于同樣隸屬于終身教育體系的學校教育系統(tǒng)與學校外其他教育形態(tài)之間的關系問題。這一問題在國內(nèi)亦可以說是一個至今懸而未決的難題。其難就難在終身教育體系與所謂國民教育體系的關系問題①。對此筆者以為,終身教育體系是社會發(fā)展到一定歷史時期的必然產(chǎn)物。在一個知識相對封閉、社會發(fā)展亦不夠發(fā)達與完善的時代,一次性的國民教育(學校教育或制度化教育的代名詞)已經(jīng)能夠滿足人一生的發(fā)展需要。而在一個知識爆炸、科學發(fā)達、資訊迅猛的信息時代,單純的國民教育遠不能滿足人終身發(fā)展的需求,由此終身教育的理念及以此理念構建終身教育體系的要求也就應運而生。所以,終身教育的組織和實施固然應該將學校教育系統(tǒng)納入其中,但又不局限于此,其同時還應將學校以外其他教育形態(tài)與組織都作為發(fā)展終身教育、構建終身教育體系的重要組成部分。由此,終身教育體系的定義又可作如下描述:“各級各類教育之間應加強溝通與銜接,以構建一個能融合各種教育資源、連接各種教育形態(tài),及滿足每一個學習者在人生各個階段學習需求的現(xiàn)代終身教育體系?！标P于正規(guī)學校教育在終身教育體系中的定位,亦可作如此表述:“學校教育是終身教育體系的重要組成部分,應建立開放的學校教育制度,培養(yǎng)學生終身學習的能力。政府鼓勵學校向社區(qū)開放,鼓勵學校教師作為志愿者支持社區(qū)教育?！倍鴮W校外的社區(qū)教育在終身教育體系中的定位,則可表述為“社區(qū)教育是終身教育體系的重要組成部分,中央政府鼓勵地方人民政府舉辦形式多樣的社區(qū)教育,以滿足不同年齡、不同職業(yè)、不同人群對終身學習的需求,提高公民精神文化素養(yǎng)”。簡言之,傳統(tǒng)國民教育體系(制度化的學校教育)的內(nèi)涵應隨時代發(fā)展而有所擴大與拓展,把各級各類學校教育與學校外的教育形態(tài)予以有機連接與融通,終身教育體系就具備了構建的重要條件與基礎。其次,是關于終身教育專職人員的專門崗位、職稱定位與培養(yǎng)問題。這亦是一個困擾我國終身教育立法的難題。筆者以為,借鑒國外經(jīng)驗,終身教育必須設立專門崗位,其管理者應由大學培養(yǎng),同時必須建立相應的專業(yè)技術職稱制度,以使其走上“專業(yè)發(fā)展”的健康之路。對此在立法的具體表述中可以作如下規(guī)定:“終身教育建立專職人員隊伍,各級教育行政部門應設立終身教育專門崗位,從事管理與教學的專業(yè)人員應由大學培養(yǎng)?！薄皬氖陆K身教育事業(yè)的專職管理干部與各類教學人員,應實行崗位準入制度或教師資格證書制度。對有特別專長的社會人士可以作為志愿者教師予以聘任?！薄敖K身教育專職人員的評聘應根據(jù)終身教育機構的不同類別,將專職干部或教師的職務評聘納入相關部門的職務評聘系列。教育行政部門應在教師職務系列中為從事社區(qū)教育、老年教育的專職干部與教師設立相應的學科評審組?！痹俅?終身教育的發(fā)展需要設置專門的組織機構。誠然,終身教育體系包含學校,亦包含學校外的其他教育組織。就中國的國情來看,加快建立和規(guī)范正規(guī)學校組織外的教育機構,對推動終身教育的快速發(fā)展意義重大。目前,中央與省市一級由電大轉型而來的開放大學已經(jīng)成為可以滿足所有具有基本條件的民眾接受高等教育的需求;由地級市的電大及大城市的區(qū)級業(yè)余大學所改建的社區(qū)大學和社區(qū)學院,亦已構成第二層次的終身教育組織與機構;至于遍布在街道層面的社區(qū)學校則成為終身教育最基層的教育組織?；谝陨辖K身教育實踐的積淀與發(fā)展,關于中國終身教育的專門組織機構已經(jīng)可以在立法層面予以明確規(guī)定。其表述如下:“國家在省、自治區(qū)、直轄市層面設立開放大學;區(qū)縣、地級市層面設立社區(qū)大學或社區(qū)學院;街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設立社區(qū)學校,以作為實施及推進終身教育的專門機構。各級各類終身教育機構均應依法取得辦學許可,并按法律規(guī)定進行登記,同時在許可范圍內(nèi)開展終身教育活動?！苯K身教育除了需要建立專門的組織機構外,整合現(xiàn)有的社會文化體育資源亦是發(fā)展的重要途徑。因此,在終身教育立法中還應明確將文化體育類機構作為終身教育的重要資源予以明確定位。根據(jù)國外的成功經(jīng)驗,城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的圖書館、美術館、體育館等社會性的文化體育類設施一般都隸屬于社會教育領域并由教育行政部門管轄。我國在民國時期上述設施也歸口在社會教育領域。20世紀50年代初,因為學習前蘇聯(lián)的經(jīng)驗,上述原本屬于教育領域的組織機構或設施被劃歸文化體育系統(tǒng)。充分重視和拓展上述組織機構的教育功能與作用對終身教育資源整合與體系構建意義重大。對此,國家終身教育法應該體現(xiàn)這類機構作為終身教育輔助設施的重要地位。據(jù)此其立法表述可作如下規(guī)定:“電臺、電視臺、圖書館、博物館、科技館、文化館(站)、美術館、體育館等社會公共文化體育設施,以及歷史文化古跡和革命紀念館等,作為開展終身教育活動的輔助設施,應根據(jù)社會需求,通過舉辦講座、活動展示、文化科普教育等方式肩負起推動與促進終身教育活動的責任?！眹医K身教育立法還有一個非常關鍵的條款,即經(jīng)費的投入與保障機制的建立。從目前的狀況來看,各級各類學校