中國現(xiàn)代化與中央與地方關(guān)系的失衡

中國現(xiàn)代化與中央與地方關(guān)系的失衡

在中國現(xiàn)代化的過程中，中央與地方政府的關(guān)系逐漸成為一個重要方面。這層關(guān)系中出現(xiàn)了諸種必須加以調(diào)整的矛盾和不平衡。它們不僅影響著中央與地方關(guān)系的協(xié)同,而且會影響到整個社會的發(fā)展進(jìn)程。本文分析近期內(nèi)中央與地方關(guān)系的某些失衡現(xiàn)象,提出集分平衡應(yīng)為未來中央與地方協(xié)同關(guān)系的原則。1中央與地方關(guān)系的失衡目前階段主要源自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,也主要顯現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。其基本表現(xiàn)是中央功能的縮減和地方功能的擴(kuò)大。這一雙重的趨勢與改革以來的指導(dǎo)思想和實際條件的復(fù)合有關(guān)①1。改革開放和權(quán)力下放以來,中國社會(主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域)的調(diào)控發(fā)生了下述變化:(1)高度集中的調(diào)控方式轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)的調(diào)控方式,相當(dāng)一部分過去由中央掌握的調(diào)控功能下放給了地方:(2)中央獨(dú)掌的調(diào)控能量大幅度地流向地方,地方在社會調(diào)控方面的作用令人注目地擴(kuò)大;(3)作為中央調(diào)控能量基礎(chǔ)的社會資源占有量進(jìn)行了新的分配,再分配的結(jié)果是地方擁有的社會資源明顯擴(kuò)大;(4)中央對一定社會資源占有量的實現(xiàn)更大程度地依賴于地方的認(rèn)可,而過去單向的提取方式已難以為繼。在這四個主要方面的綜合運(yùn)動下,中央政府的調(diào)控能量相對地或絕對地減少了。這意味著中央調(diào)控能量的減少,地方調(diào)控能量的增加,調(diào)控權(quán)威向地方政府轉(zhuǎn)移,或曰社會的調(diào)控權(quán)威向地方政府傾斜。中央調(diào)控能量的減少可以從以下變化中看出:(1)財政收入占國民收入的比重下降,中央財政占整個財政收入的比重下降。前者的數(shù)據(jù)連年下降,78年是37.2%,80年為28.3%,86年為25.0%87年為21.6%,88年19%,而后者的數(shù)據(jù)85年為52%,88年為47.2%。中央財政年增0.15%,而地方財政卻年增17.4%②2。這意味著中央政府控制的社會資源份額大幅度下降。(2)指令性計劃的范圍和比重大幅度下降,從1984年—1988年,國家計委掌握的指令性計劃產(chǎn)品已從128種下降到60種左右,國務(wù)院各專業(yè)部管轄的品種也明顯下降。據(jù)對25個省的統(tǒng)計分析,工業(yè)生產(chǎn)指令性計劃的產(chǎn)值在1988年僅為16.2%?？陀^上使中央失去了相當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控能力③3。(3)中央控制的投資能力下降,中央下放對投資的決策權(quán),實行中央地方財政分灶吃飯的體制之后,中央下放了投資權(quán)力的相當(dāng)部分,具體結(jié)果是1985年,全社會固定資產(chǎn)投資總額為2543.18億元,國家預(yù)算內(nèi)投資僅為448.83億元。(4)中央控制的企業(yè)減少,中央控制的全國工業(yè)企業(yè)約占總數(shù)的1%,這使中央擴(kuò)大調(diào)控能量的能力受到限制。以上四方面的變化是影響中央調(diào)控能量最重要的因素。它們客觀上削弱了中央的調(diào)控能量,使中央覺得有必要對社會進(jìn)行宏觀調(diào)控時,力不從心,鞭長莫及。前兩年經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的種種混亂和無序現(xiàn)象遲遲得不到控制,與中央調(diào)控能量的相對或絕對的下降不無關(guān)聯(lián)。與中央調(diào)控能量下降的同時,地方調(diào)控能量卻陡然上升。據(jù)有的學(xué)者估計,在整個國民經(jīng)濟(jì)中,至少有45%屬于地方經(jīng)濟(jì)活動④4。地方權(quán)能的擴(kuò)張,財源的增加,經(jīng)濟(jì)實力的上升,調(diào)控權(quán)力的加大,使地方成為日益顯要的社會調(diào)控主體。中央由于不擁有足夠的調(diào)控能量,實際上也得依靠各地方調(diào)控主體作為調(diào)控依托。2擴(kuò)大地方調(diào)控能量是中國改革的一項主動擇:在中國這樣一個“超大社會”里,單單依靠中央來實現(xiàn)全社會的調(diào)控是難以想象的。從社會資源總量上來說難以實現(xiàn),從技術(shù)上來說也難以實現(xiàn)。從現(xiàn)代化的推進(jìn)觀之,只有發(fā)揮了中央和地方兩個方面的積極性,才能真正實現(xiàn)有效的社會調(diào)控。作出擴(kuò)大地方調(diào)控能量的選擇是合理的,出現(xiàn)失不足為奇。關(guān)鍵在于在作出這一選擇時需充分考察各種可能性:中國社會對調(diào)控方式轉(zhuǎn)變的承受力有多大,擴(kuò)大的度應(yīng)該如何,對不斷出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)如何加以調(diào)節(jié)。另外,至關(guān)重要的是,舊體制改變之后,中央與地方關(guān)系的總體模式應(yīng)當(dāng)是什么?對于這些問題,我們的研究不夠深入、超前。誠然,進(jìn)行這樣一場波瀾壯闊的變革,矛盾、無序和沖突在所難免。任何改革或社會變革,都是舊的平衡→平衡打破→新的平衡的形成過程,也是舊的有序→有序紊亂→新的有序的形成過程。經(jīng)過前一段的社會運(yùn)轉(zhuǎn),失衡已顯露,無序也存在,這使我們得以進(jìn)一步思考新的總體模式。質(zhì)而言之,目前階段中央和地方關(guān)系的失衡基本呈調(diào)控一體化的失衡。這表現(xiàn)在縱向、橫向兩個方面。縱向調(diào)控一體化失衡指中央設(shè)定的調(diào)控目標(biāo)無以達(dá)成,應(yīng)歸中央調(diào)控的總體行為和地方行為游離于中央調(diào)控之外,由此引出整個社會的某些無序狀態(tài)。這一狀態(tài)的最生動的實例之一便是指令性計劃權(quán)威下降,計劃完成程度日益趨低。如1989年上半年,幾種主要物資的計劃指標(biāo)兌現(xiàn)率繼續(xù)下降,鋼材為81.6%,有色金屬為87.9%,煤炭為89.9%88年的情況更為嚴(yán)重,有的計劃指標(biāo),如棉花、煙葉等,在有的地方幾乎根本無以實現(xiàn)。其他各種現(xiàn)象,如固定資產(chǎn)投資規(guī)模膨脹、消費(fèi)基金膨脹、社會集團(tuán)購買力猛增、貸款超規(guī)模、加工工業(yè)發(fā)展過猛等,均意味著中央調(diào)控效能的下降。對于總體性的社會活動,調(diào)控職責(zé)在中央,但實際上中央已沒有足夠的能量和合適的機(jī)制來實現(xiàn)一體化的縱向調(diào)控,最后只能采用行政的或政治的方式強(qiáng)行加以干預(yù)。這是兩難選擇:不干預(yù)會導(dǎo)致整個社會更加深刻的紊亂,使新的平衡無以實現(xiàn);干預(yù)則是強(qiáng)制的,也會使順應(yīng)社會運(yùn)動規(guī)律的過程受到?jīng)_撞,新的平衡也會推遲出現(xiàn)。兩者較之,與其讓新平衡的可能性因社會紊亂而消失,不如推延新平衡形成的過程,以保持其可能性。當(dāng)然,理想狀態(tài)是不使社會發(fā)展走到這一步。橫向調(diào)控一體化失衡表現(xiàn)尤烈,成為近期的熱門話題。極而言之的“諸侯經(jīng)濟(jì)”被用來形象地描繪這一狀況。地方保護(hù)主義、地區(qū)間市場封鎖、市場分割等也從不同的角度規(guī)定這一狀況。橫向調(diào)控一體化失衡是縱向調(diào)控一體化失衡的產(chǎn)物,中央在諸環(huán)節(jié)上不能有效調(diào)控各地方主體的行為,各地方便有余地和空間各自為政。橫向失衡在很大程度上是結(jié)構(gòu)性的,是由于從地方為主要調(diào)控主體而引出來的副產(chǎn)品。因為傳統(tǒng)體制側(cè)重于垂直結(jié)構(gòu),即中央和地方的調(diào)控關(guān)系,而不注重地方之間的水平結(jié)構(gòu),是謂高度中央集權(quán)。一旦將垂直結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)松開,地區(qū)間自然沒有體制性的運(yùn)營程序,加之地方利益的強(qiáng)化,出現(xiàn)地方主義順乎自然。地方主義可以說是目前中央與地方關(guān)系失衡的重癥,新平衡應(yīng)從此著手。地方主義的主要表現(xiàn)有:(1)利用行政手段千預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營自主權(quán),阻礙本地區(qū)企業(yè)在全國范圍內(nèi)自行選購所需商品,硬性規(guī)定只準(zhǔn)購銷或硬性搭配本地產(chǎn)品;(2)擅自在道路、車站碼頭、省區(qū)邊界設(shè)關(guān)卡,阻礙商品的正常運(yùn)輸,阻止外地產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)銷售;(3)對外地產(chǎn)品或經(jīng)銷、使用外地產(chǎn)品的企業(yè)擅自增加稅費(fèi)、變動稅率、制定封鎖市場的懲罰性規(guī)定,收繳企業(yè)合法收入,超越權(quán)限對經(jīng)銷本地產(chǎn)品的企業(yè)減免稅收,(4)在信貸上對經(jīng)銷外地產(chǎn)品與本地產(chǎn)品的企業(yè)不一視同仁,對經(jīng)銷外地產(chǎn)品的企業(yè)限制貸款或提高貸款利率;(5)有意壓低或擅自提高外地同類產(chǎn)品的進(jìn)銷價格差率和批零價格差率。如此等等。在這些手法和地方政策的作用下,一些地區(qū)間的市場封鎖已相當(dāng)嚴(yán)重。除去因其他原因(如收賄、交通、價格等)引起的相似情況不計,由政策性即地方調(diào)控行為引起的市場封鎖已嚴(yán)重干擾了社會經(jīng)濟(jì)的正常流程,有損于現(xiàn)代化的快速和健康發(fā)展,以致國務(wù)院于90年11月10日發(fā)出《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖的通知》⑤5。橫向調(diào)控一體化失衡會加劇縱向調(diào)控一體化失衡,因為橫向調(diào)控的矛盾和沖突越多越大,縱向調(diào)控的深入性和有效性便越低,兩者之間呈正比例。可以說,目前存在的縱向失衡多半源自橫向失衡。這里存在著一個值得注意的問題:中央與地方的關(guān)系不僅受縱向因素的影響,而且受到橫向因素的影響。未來趨向的協(xié)同關(guān)系必須從這兩個方面思考問題。3這兩個方面的失衡導(dǎo)致了一系例負(fù)面效主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中,但并不僅限于經(jīng)濟(jì)。我們先從經(jīng)濟(jì)上來考慮問題。一般認(rèn)為、地方保護(hù)主義造成下列現(xiàn)象:(1)保護(hù)本地落后企業(yè),地方落后企業(yè)往往得到財政補(bǔ)貼和減免稅等優(yōu)惠,國家骨干企業(yè)處于不平等競爭地位,(2)導(dǎo)致投資膨脹,地方政府可以采用多種手法保護(hù)地方投資項目,預(yù)算外資金更難以受到調(diào)控,投資規(guī)模實際上難以壓下;(3)造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向不合理,各地都搞自己的配套工程,搞小而全,造成原料、能源、交通運(yùn)輸高度緊張,重復(fù)引進(jìn)等現(xiàn)象;(4)降低經(jīng)濟(jì)效益,小企業(yè)層出不窮,技術(shù)水平低,規(guī)模效益低,擠占原材料,使技術(shù)能力強(qiáng)、規(guī)模效益高的現(xiàn)代企業(yè)無米下炊;(5)造成地區(qū)性的市場分割,阻礙各類生產(chǎn)要素和產(chǎn)品的合理流動;(6)產(chǎn)品質(zhì)量大幅度下降,由于地方保護(hù)的存在,各種偽劣產(chǎn)品充斥市場,優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品被封閉,造成社會性的危害;(7)國家的宏觀政策的整體性和有效性受到破壞⑥6。地方出于地方的利益往往對付或敷衍中央的有關(guān)政策調(diào)控,結(jié)果造成中央調(diào)控的虛擬化,形式上在調(diào)控,實際上沒有效力,屬“空調(diào)”,這就致使中央執(zhí)行的全國調(diào)控調(diào)而不控,難以及時和有效地指導(dǎo)整個社會的發(fā)展方向。此乃經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的負(fù)效應(yīng),其對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的不良影響,不言自明。值得深思的是,負(fù)效應(yīng)不僅僅具有經(jīng)濟(jì)的意義,而且具有政治的意義。其間的邏輯關(guān)系十分明瞭:傳統(tǒng)的體制是一個政治和經(jīng)濟(jì)高度一體化的體制,政治和經(jīng)濟(jì)是合一的。改革雖降低了政治與經(jīng)濟(jì)一體化的程度,但政治與經(jīng)濟(jì)依然有機(jī)溶合。經(jīng)濟(jì)職能的困阻不可能不是政治職能的困阻。即便是將來達(dá)成了較為理想的模式,這層關(guān)系依然存在。恩格斯對政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)運(yùn)動之間的關(guān)系早就有深邃的論斷:“國家權(quán)力對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可能有三種:它可以沿著同一方向起作用,在這種情況下就會發(fā)展得比較快;它可以沿著相反的方向起作用;……或者是它可以阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著某些方向走,而推動它沿著另一種方向走,這第三種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況中的一種。但是很明顯,在第二和第三種情況下,政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害,并能引起大量的人力和物力的浪費(fèi)”⑦7。如將“國家權(quán)力”改為“地方權(quán)力”的話,放在一定的范圍內(nèi),這段話仍可視為入木三分地分析了目前中國存在的一些情況,差別是恩格斯描繪的是總體性權(quán)力,我們分析的是局部性權(quán)力。不過與歐洲各國相比,中國的地方政府所需要的調(diào)控能量和管轄的事務(wù)范圍并不遜色,三千萬人口以上的省達(dá)18個,五千萬人口以上的有9個,四川省達(dá)到一億人口⑧8。中國社會是超大的,地方也是超大的,這種超大性本身就是中央與地方關(guān)系失衡的一項原因。在實踐中,地方的各類經(jīng)濟(jì)行為往往有地方政府的介入,可以說,沒有政治和行政權(quán)力的介入,地區(qū)間的市場分割和地方保護(hù)無以形成。有的經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為目前中國存在“行政壟斷性市場和非規(guī)范競爭市場兩者并存的基本格局”,給出的定義是“國家(政府)仍然保持主體身分并在起決定性作用,亦即行政壟斷還在起主要作用”⑨9。實際上地方的市場封鎖就是某種“地方行政壟斷性市場”。過去是中央統(tǒng)一調(diào)控的國家行政壟斷性市場,目前這個市場的性質(zhì)未變,但調(diào)控主體已是各地方政府,調(diào)控對象是按行政區(qū)劃劃分的市場范圍。從這層關(guān)系推論,上述行為的非經(jīng)濟(jì)意義就會躍然紙上。試想如果一個社會中地方政府均運(yùn)用行政權(quán)力來保護(hù)地方的利益,社會縱向和橫向調(diào)控的一體化何以運(yùn)作。從政治的角度觀之,地方保護(hù)的負(fù)效應(yīng)令人擔(dān)憂,其負(fù)作用主要累及政令貫徹和政治整合。在政令貫徹方面,地方保護(hù)形成了政策貫徹的梗阻,有些中央應(yīng)全局發(fā)展需要的政策無法貫徹,有的陽奉陰違,有的軟磨硬頂,有的公然違背。在省的層次上存在這類現(xiàn)象,如1989年,為解決浙江和江蘇省蠶繭收購價格問題,防止“蠶繭大戰(zhàn)”,國務(wù)院召集兩省有關(guān)人員赴京協(xié)調(diào),做出有關(guān)規(guī)定,明確指出“對于蠶繭等重要農(nóng)產(chǎn)品,絕不能各行其是,更不準(zhǔn)采取先斬后奏的辦法違反國家規(guī)定”。但有的省無視國務(wù)院規(guī)定,擅自行動⑩10。在省的范圍內(nèi),下級政府也存在這樣的狀況。如河南省為防止“煙葉大戰(zhàn)”,1989年嚴(yán)肅處理了違反規(guī)定的許昌縣、慰氏縣、新鄭縣,它們不按合同收購,擅自收購?fù)獾責(zé)熑~,提高價格,降低收購等級標(biāo)準(zhǔn)。(11)11這類現(xiàn)象近兩年此起彼伏。除去經(jīng)濟(jì)上的不良作用之外,政治上的影響也值得注意:政令貫徹發(fā)生困難,這對任何一個社會來說均是不利的,對一個處于現(xiàn)代化的快速變革的社會來說更其不利。從政治整合的角度來看,地方調(diào)控能量的非體制性擴(kuò)大,即不受統(tǒng)一調(diào)控的擴(kuò)張,使各地區(qū)之間發(fā)生隙裂,地區(qū)間的市場封鎖從經(jīng)濟(jì)上人為地割斷了各地區(qū)之間的有機(jī)聯(lián)系,間接地割斷了地區(qū)間行政、政策、法律、程序、功能等方面的有機(jī)聯(lián)系,助長了地區(qū)性的利益意識、心理結(jié)構(gòu)和團(tuán)體組織。這對中國這樣一個橫向組織本來就不那么發(fā)達(dá)的社會來說,有弊無利。這個趨勢進(jìn)一步發(fā)展,會導(dǎo)致一種“原型”;如果地方政府均有自己獨(dú)立的利益要求,那對整個社會的政治整合的含義就不言而喻了。所以,思考中央與地方關(guān)系的平衡,不僅要從經(jīng)濟(jì)上考慮,還應(yīng)從政治上考慮。政治上的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動的產(chǎn)物,是較為深層的、潛在的、間接的和長期的。然而,從推進(jìn)一個社會的現(xiàn)代化說來,從保證現(xiàn)代化過程中的社會穩(wěn)定和政治統(tǒng)一說來,政治的考慮邏輯上先于經(jīng)濟(jì)上的考慮,盡管事實上后者先于前者。4超大社會從發(fā)展趨勢看,勢必要走權(quán)力下放的道路,走分散式的資源提取—需求滿足的道路。不過,在各項條件沒有臻于完備之時,過早或過快地跨入這一過程,或者說不當(dāng)?shù)亟槿脒@一過程則會欲速不達(dá)。在分析新平衡之前,需要先考察一下上述雙重趨勢產(chǎn)生的原因。基本的原因可以歸納如下:1.中國社會進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程之后,社會方方面面形成和提出的需求和期望大大超出了集中調(diào)控體制擁有的社會資源的份額,即超出了中央提取的資源份額的極限。集中調(diào)控體制無以滿足百業(yè)待興、千舟競發(fā)的資源需求量,必須發(fā)動地方調(diào)控主體的能動性和創(chuàng)造性,要求地方調(diào)控主體自己聚集必要的資源解決本地的需求。這是一種客觀力量:現(xiàn)代化的全面發(fā)動→社會需求和期望的全面增長→集中調(diào)控中心要求地方主體參與匯集社會資源。要發(fā)動地方調(diào)控主體就得授予必要的權(quán)限,分配一定的活動領(lǐng)域,給予必要的自由裁量權(quán)。這是改革后下放權(quán)力的第一推力。2.單一調(diào)控中心無以全面協(xié)調(diào)日益繁多、層出不窮的社會事務(wù)。傳統(tǒng)體制下,調(diào)控中心在中央,具有單一性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是調(diào)控中心的首要任務(wù),政治任務(wù)壓倒一切,調(diào)控中心承擔(dān)的事務(wù)較為單一;而現(xiàn)代化發(fā)動之后,長期未能解決的矛盾撲面而來,社會振興提出的新要求更是蜂涌而至。中國社會的超大性決定了現(xiàn)代化的需求也是超大的?？繂我坏恼{(diào)控中心協(xié)調(diào),便無以承受。正如一個機(jī)場設(shè)計得再好也有確定的起落架次,假設(shè)確定量為1,000架次,平均1.4分鐘一架,但若有5,000架次要起落,機(jī)場指揮中心就無法應(yīng)付。社會調(diào)控也一樣,當(dāng)社會的事務(wù)和要求大幅度上升時,必須強(qiáng)化地方調(diào)控主體的作用,這就要擴(kuò)大地方調(diào)控能量,這是下放事務(wù)管轄權(quán)的前提。這是第二推力。3.現(xiàn)代化啟動之后,地方的調(diào)控負(fù)擔(dān)日益加重,社會的需求日益上升?，F(xiàn)代化的啟動同時也就是更大規(guī)模的需求的啟動,地方面臨著前所未有的壓力,中央放權(quán)之后,地方成為利益滿足的主體。這意味著兩重發(fā)展,一是利益的地方化,二是利益的多樣化。利益地方化后,地方就必須掌握更多社會資源來擴(kuò)大調(diào)控能量,不然無以完成變革了的調(diào)控功能。地方的利益意識在這個過程中持續(xù)強(qiáng)化,在客觀壓力的催促下,地方調(diào)控主體的本位意識逐漸確立。這是地方要求擴(kuò)大自己權(quán)能的第一拉力。4.現(xiàn)行體制在放權(quán)后沒有適應(yīng)性的調(diào)整,以控制放權(quán)后可能出現(xiàn)的失衡。在傳統(tǒng)體制下,向心力由中央調(diào)控培育,離心力由中央調(diào)控抑制。而中央與地方的功能重新劃分之后,向心力的培育和離心力的抑制部分地失去了依托,而傳統(tǒng)體制的某些因素的繼續(xù)存在反而催化了離心傾向。如評價地方調(diào)控者的依據(jù)一上解中央財政的數(shù)額、調(diào)控者的實際政績、地方矛盾化解的程度等從心態(tài)上助長了地方擴(kuò)大自己能量的傾向。中央的約束相對無力,因為中央也得依靠地方實現(xiàn)社會調(diào)控和資源提取。再如地方調(diào)控者的產(chǎn)生和評價在體制上納入地方立法機(jī)關(guān),地方立法機(jī)關(guān)主要以地方利益評判政績,這也成了強(qiáng)化地方取向的一個因素。各類地方化行為可能有助于各地的振興,但導(dǎo)致各自為政,結(jié)果是每一地方調(diào)控主體與中央有一定的銜接程序,但各地方調(diào)控主體之間相互競爭,甚至潛在地排他。中央不能統(tǒng)一調(diào)控地方主體,只能單個地調(diào)控,影響了宏觀調(diào)控的一體化。這類因素,促使地方調(diào)控主體向中央要求擴(kuò)大能量,這是第二拉力。二種主要的推力推動中央調(diào)控功能下移至地方,二種主要的拉力拉拽中央調(diào)控功能歸入地方。由于這樣兩個方向不同的力作用,一個自上而下地推,(一個自下而上地拉),加之沒有形成合適的“度”和有效的控制機(jī)制,前述失衡現(xiàn)象便在所難免。從下放權(quán)力、縮小中央調(diào)控范圍、改變“條條”的體制,到企業(yè)承包、財政包干和外貿(mào)包干,表現(xiàn)為一個從中央主動放權(quán)到地方主動要權(quán)的過程。這一轉(zhuǎn)變蘊(yùn)藏著不可低估的社會意義,在此不述。上述四種力量均為客觀存在,由此產(chǎn)生的各種主觀因素對中央與地方關(guān)系產(chǎn)生的作用亦不可低估。既然為客觀存在,那么在思量現(xiàn)階段中央與地方調(diào)控能量的平衡時須當(dāng)包納,并以之為基點(diǎn)。5分析到這里還沒有找出中央與地方關(guān)系失衡的本原,而上述這四種力量卻是由本原引出的因素。從目前階段的發(fā)展來說,這個本原就是現(xiàn)代化過程中有限的社會資源總量與劇增的社會需求總量之間的矛盾。社會資源總量指的是人類征服自然的水平和人類創(chuàng)造能力的水平的總和,包括物質(zhì)的和非物質(zhì)的所有因素。(12)12傳統(tǒng)體制下,中央負(fù)責(zé)提取社會資源,然后集中再分配。新體制下中央更傾向于依靠地方來解決壓力,同時把社會需求的一部分和資源總量中的一部分切給地方。而地方面臨的局面是:提取到的社會資源遠(yuǎn)不能滿足成倍增長的社會需求,由此便傾向于向中央要求更大的權(quán)限或自行擴(kuò)展權(quán)限。這樣的相互作用便最后導(dǎo)致兩方失衡。這里不妨先來看一下這一矛盾和人們初步處理這一矛盾的方法導(dǎo)致了什么樣的結(jié)果:1.調(diào)控體制出現(xiàn)“空點(diǎn)”。為了解決這一矛盾,人們采取了改革體制的方針,即改變高度集權(quán)的體制,實行權(quán)力下放,由集中式的提取—再分配模式過渡到分散式的提取—再分配模式。這種體制的轉(zhuǎn)型,引出了新舊體制交替的問題。由此出現(xiàn)體制上的“空點(diǎn)”便是可能的:舊體制已經(jīng)被改變,新體制還沒有形成,或者理論上形成了,實際上還不能實現(xiàn)全面的調(diào)控。交替新舊體制的設(shè)計思路是中央不再采用直接調(diào)控和微觀調(diào)控的方法,而采用間接調(diào)控和宏觀調(diào)控的方法,調(diào)控地方政府和企業(yè)實體。但實際上在原有的調(diào)控體制取消之后,新的調(diào)控體制并不能立即行之有效,人們也沒有適應(yīng)新的調(diào)控體制。間接調(diào)控和宏觀調(diào)控意味著放棄具體的調(diào)控手段和調(diào)控權(quán)力,而依靠體制和規(guī)范的力量?？墒切麦w制和必要的規(guī)范又沒有系統(tǒng)形成,因而在中央的調(diào)控體制上仍會出現(xiàn)空點(diǎn),導(dǎo)致失衡。2.調(diào)控機(jī)制松脫。過去的調(diào)控由中央以集中的資源提取—再分配體制為基礎(chǔ),通過資源控制這一物質(zhì)手段實現(xiàn)。機(jī)制是實質(zhì)性的,調(diào)控是緊密型。新體制內(nèi)在關(guān)聯(lián)的主體已不是實質(zhì)性的,而是功能性的,即以政策、法令和規(guī)范為基礎(chǔ)。這一轉(zhuǎn)換,使調(diào)控機(jī)制出現(xiàn)松脫。調(diào)控一方,一沒有健全的機(jī)制,二沒有成熟的經(jīng)驗;被調(diào)控一方,一沒有必要的約束,二沒有自覺的習(xí)慣。所以許多調(diào)控不能生效。這種現(xiàn)象不僅發(fā)生在中央與地方(省、市)之間,而且發(fā)生在各級地方政府之間,如省、地區(qū)、縣鄉(xiāng),甚至鄉(xiāng)與基層之間。農(nóng)村的“村梗阻”現(xiàn)象已成為一個令人擔(dān)憂的問題,便是證明。(13)13舊體制物質(zhì)調(diào)控的手段就是“條條”。“條條”意味著垂直調(diào)控,“塊塊”意味著水平調(diào)控。在“條條”被改革之后,垂直調(diào)控的手段便大為削弱,實際運(yùn)行中“塊塊”反而強(qiáng)化了。大“塊塊”,小“塊塊”林立,這也使調(diào)控機(jī)制松脫。3.調(diào)控規(guī)范不齊。在調(diào)控體制和調(diào)控機(jī)制發(fā)生變化之后,適應(yīng)的規(guī)范系統(tǒng)日顯重要。體制變革之后,中央調(diào)控已不能采用過去的方法進(jìn)行,因此必須制定全套的規(guī)范系統(tǒng),以便調(diào)節(jié)各自調(diào)控的活動。實際上這樣的規(guī)范系統(tǒng)還在建立過程之中,完全建成需要相當(dāng)?shù)臅r日,地方調(diào)控的可為與不可為之間沒有明確的界線,各地方調(diào)控的活動方向自行發(fā)展。在這種多主體各自為政的作用下,無序狀態(tài)或大或小會產(chǎn)生。4.調(diào)控功能乏力。由于上述各種原因的影響,尤其是失去了資源后盾以后,中央和地方兩級調(diào)控的功能在諸多方面顯得無力,體制、機(jī)制、規(guī)范的制約均使兩級調(diào)控難以全面奏效。中央有時無以指導(dǎo)和約束地方的有些活動,地方有時也無以指導(dǎo)和約束下級的有些活動。這些復(fù)雜的調(diào)控梯階構(gòu)成一個體系,如果地方調(diào)控主體無以約束自己的下級,那也就意味著不僅地方的調(diào)控有時落空,也意味著中央調(diào)控的落空。如果中央難以調(diào)控地方,那不僅意味著對地方調(diào)控功能的乏力,也意味著對整個社會調(diào)控的乏力。前一段出現(xiàn)的諸種無序狀態(tài)就與這種連環(huán)套式的調(diào)控功能乏力相關(guān)。當(dāng)然,調(diào)控功能的乏力有多種原因,需要細(xì)心分析。以上四端均是在社會資源總量大大小于社會需求總量的情勢下產(chǎn)生的,有的較為直接,有的較為間接。這些因素可以從不少事情中察出,如1990年10月在煙臺市發(fā)生的“豪克英雄”號油輪滯期卸貨的事件(14)14,矛盾焦點(diǎn)就是資源的歸屬,而各方協(xié)調(diào)均不能奏效,則生動地反映了體制、機(jī)制、規(guī)范和功能上的問題。對我們說來,認(rèn)識到上述幾層關(guān)系,不等于說一下子就能找到解決方案。認(rèn)識這些問題的價值在于:應(yīng)該在怎樣一個前提下來思考問題,哪些問題超出了一定范圍目前尚無法解決。6既然失衡的本原是有限的社會資源總量與劇增的社會需求之間的矛盾,那么平衡的形成有就賴于對有限的社會資源總量做出合理的配置。比較研究證明,一定社會的資源總量總是低于社會需求總量,即使在高度發(fā)達(dá)的工業(yè)國家也是如此。但是,如果社會資源總量與社會需求總量之間的差距較小,中央與地方的調(diào)控能量相對就易于平衡,反之則難,這似乎與單一制和聯(lián)邦制并無太大干系。美國和蘇聯(lián)形式上同為聯(lián)邦制,但在中央與地方的調(diào)控能量平衡上,美國顯得較為順當(dāng),蘇聯(lián)顯得困難.重重。從實質(zhì)上說,蘇聯(lián)一貫為集中提取一再分配模式,但并沒有解決這方面的失衡。印度亦屬聯(lián)邦制,但其在調(diào)控能量的平衡上也是困難重重的。所以說,體制有一定的作用,但不能夸大,最重要的決定因素還是社會發(fā)展的水平,物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的水平。就中國而言,社會資源總量不足將是一個長期的現(xiàn)象,現(xiàn)代化和生產(chǎn)力的提高會促使總量持續(xù)上升,但相對于持續(xù)或呈倍數(shù)增長的社會需求來說,總是相對匱乏的。不可能在短期內(nèi)使這一矛盾化為烏有。因而勢在必行的選擇是:通過對現(xiàn)有社會資源總量的合理配置來最大限度地促成平衡,同時最大限度地促進(jìn)社會資源總量的增長。從社會資源合理配置的總體來看,下面十點(diǎn)認(rèn)識很重要:第一點(diǎn)認(rèn)識:必須合理配置現(xiàn)有資源總量,或曰分割。通俗地講,就是一塊不能無限做大的蛋糕怎樣切。在資源總量無法一舉改善的情況下,判斷的標(biāo)準(zhǔn)不能以資源對需求滿足的程度為依據(jù),只能是:資源再分配有沒有影響中央對全社會做一體化的調(diào)控,或曰宏觀調(diào)控;有沒有影響中央對社會現(xiàn)代化的總的推動能力。后起的現(xiàn)代化要求社會集中主力資源全力以赴,重點(diǎn)推進(jìn),而紛繁多樣的社會事務(wù)卻要求分散資源,全面緩解。這個難題將會長期困擾中國,人們必須做出合理的選擇。由此人們提出要把財政收入占國民收入的比重由現(xiàn)在18%提高到30%左右,國家財政占總財政收入的比重由現(xiàn)在的47.2%提高到55%左右(15)15?？峙逻@樣的比重有現(xiàn)實的理由也有理想的理由。其實這個比例并不算高,如日本中央政府和地方政府的稅收分配是國家稅占75%,地方稅占30%,中央支配的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方。關(guān)鍵在于如何運(yùn)用,日本經(jīng)過“地方讓與稅”分配之后,中央與地方掌握的財政經(jīng)費(fèi)實際上為“五五開”各占50%(16)16。這就有利于中央實現(xiàn)調(diào)控,也有利于地方。所以中國也應(yīng)將中央占提取的社會資源總數(shù)的份額提高到一定的水平,以便中央實現(xiàn)宏觀調(diào)控,集中有限資源推進(jìn)現(xiàn)代化,平衡地區(qū)差異,建立社會保障系統(tǒng)。第二點(diǎn)認(rèn)識:提高后的中央控制的社會資源應(yīng)有一個法定的合理的配置框架:關(guān)鍵不在誰先控制資源,而在資源怎樣地被用來滿足社會需求。在中央控制的份額上升之后,除中央必須支持的國計民生和現(xiàn)代化大業(yè)的計劃之外,如國防、外交、行政、農(nóng)業(yè)、能源、原材料、教育、交通、重點(diǎn)工程等,還得劃出相應(yīng)的部分支持地方調(diào)控主體緩解需求壓力,將有關(guān)項目劃為中央財政的部分。形式上這是將地方事務(wù)和資源再轉(zhuǎn)入中央之手,實質(zhì)上這既有利于中央的一體化調(diào)控,也能潛移默化地加強(qiáng)社會的整合性。總財政收入擬以“五五開”為宜,在資源較為貧缺的階段,可逐漸向“五五開”過渡。這可以通過中央向地方讓與來實現(xiàn)。我們可以比較一下。美國是聯(lián)邦制國家,州一貫享有較大權(quán)力,但二戰(zhàn)以后,各類政府財政收入中聯(lián)邦收入比例明顯上漲:1902年,聯(lián)邦收入為38%,州占12%,地方為51%,至1968年,聯(lián)邦為62%,州為26%,地方為12%。(17)17比例大為不同。這與美國社會資源總量的高度增長有關(guān)。與此同時,聯(lián)邦補(bǔ)助制也發(fā)展起來,1968年,聯(lián)邦補(bǔ)助計劃項目達(dá)七十項左右,尼克松和福特政府期間又增加約100個新計劃。聯(lián)邦補(bǔ)助包括公共房屋、公路橋梁,就業(yè)保險、社會保險、自然資源保護(hù)、失業(yè)救濟(jì)、老年補(bǔ)助、盲人補(bǔ)助、殘廢兒童補(bǔ)助、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社區(qū)發(fā)展等。聯(lián)邦補(bǔ)助的數(shù)目相對比例不低,七十年代末聯(lián)邦補(bǔ)助為700多億美元,聯(lián)邦歲入1979年為4,600多億美元。1988年聯(lián)邦對地方的補(bǔ)助為1,166億美元,歲入為9,000多億美元。聯(lián)邦補(bǔ)助有嚴(yán)格的法規(guī)約束如接受補(bǔ)助的州須拿出相應(yīng)資金、財政審計、批準(zhǔn)程序、檢查程序、撤銷權(quán)力等,也有整筆補(bǔ)助、分類補(bǔ)助和歲入分享等形式。問題在于通過這種體制,聯(lián)邦政府有效地行使了對州和地方的一體化調(diào)控,所謂“合作聯(lián)邦主義”指的便是這種資源提取—再分配模式產(chǎn)生的權(quán)力效應(yīng)(18)18。根據(jù)中國的資源限定,這種補(bǔ)助計劃不可能鋪得太大,且當(dāng)有法律確定的過程,即確定全局利益和地方利益不可隨意增減,這有利于社會調(diào)控一體化。不提取不配置,無法實現(xiàn)中央調(diào)控;只提取不配置,也無法實現(xiàn)中央調(diào)控;不提取只配置,中央調(diào)控?zé)o從談起。第三點(diǎn)認(rèn)識:中央與地方調(diào)控都必須有各自的“造血機(jī)能”。總的來說,擴(kuò)大社會資源總量意味著不斷擴(kuò)大國民經(jīng)濟(jì)的“造血機(jī)能”。國民經(jīng)濟(jì)“造血機(jī)能”產(chǎn)出越大,社會資源總量就越大。社會資源的提取分配,著眼點(diǎn)不應(yīng)在產(chǎn)出,而應(yīng)在在造血機(jī)能?，F(xiàn)有分配方法,重點(diǎn)在分配產(chǎn)出,而造血機(jī)能卻沒有合理劃分。如果中央和地方在造血機(jī)能上有所劃分,雙方都會主動。雙方各自擴(kuò)大自己控制的造血機(jī)能的能力,各自得到增大了的社會資源,而不是待產(chǎn)出之后再進(jìn)行分配,這往往較為困難。要解決這個問題,分稅制是通用的選擇。美國聯(lián)邦政府的歲入來自所得稅、公司稅、社會保險以及關(guān)稅等稅收;州政府依靠一定比例的所得稅、銷售稅、貨物稅等,地方政府依靠財產(chǎn)稅等(19)19,各有一套“造血機(jī)能”。然后由聯(lián)邦進(jìn)行宏觀調(diào)控。中國未來社會資源分配的平衡得依靠“造血機(jī)能”的劃分,分稅制可以將這種劃分制度化、操作化。在“造血機(jī)能”的格局確定之后,中央和地方均應(yīng)采取相應(yīng)措施擴(kuò)大“造血機(jī)能”,增加社會資源總量。在目前情況下,將現(xiàn)有“造血機(jī)能”的分配太多地向中央傾斜已不現(xiàn)實,因為這樣地方已經(jīng)承擔(dān)的調(diào)控功能便難以實現(xiàn)。易言之,回歸傳統(tǒng)體制是不合適的(20)20?？赡艿倪x擇是:逐步確定“造血機(jī)能”的合理格局,或中央利用相對優(yōu)勢的社會資源來促進(jìn)自己“造血機(jī)能”的擴(kuò)大,同時幫助地方擴(kuò)大其“造血機(jī)能。以上三點(diǎn)操作起來還須確定具體的原則和步驟,還要安排好各個環(huán)節(jié)的銜接和轉(zhuǎn)型。7為了形成中央與地方的協(xié)同關(guān)系。較為合理的模式是:中央在自己提取的社會資源中劃出一部分資助地方調(diào)控主體,同時地方積極在自己的范圍內(nèi)擴(kuò)大社會資源的占有量。有一條界線最好劃定:地方擴(kuò)大能量不應(yīng)成為對中央份額的擠占,而是在自己的盤子中做文章。由于整個社會資源總量的限制,地方占有的資源份額將是逐漸的增長過程,不可能一下子就充裕。中國是一個超大社會,地方調(diào)控主體能量的增加具有十分重要的意義。沒有一定的分權(quán),單一的調(diào)控中心難以應(yīng)付如此巨大的調(diào)控幅度和社會事務(wù),最后宏觀調(diào)控也無以實現(xiàn)。中國的地方調(diào)控主體承擔(dān)的調(diào)控功能較為繁重,中國的總?cè)丝跒?1億,二級調(diào)控主體為30,平均每個調(diào)控近3,600多萬人;美國總?cè)丝跒?.4億,二級調(diào)控主體(州)為50,平均每個調(diào)控近480萬人;蘇聯(lián)總?cè)丝跒?.8億,二級調(diào)控主體(加盟共和國)為15,平均每個調(diào)控近1,860萬人;印度人口為8.3億,二級調(diào)控主體(邦)為25個,平均每個調(diào)控近3,300多萬人。中國大概是美國的7.5倍、蘇聯(lián)的2倍。中國最大的二級調(diào)控為四川省,人口1億多,最小的為西藏,人口200多萬;美國最大的為加州,人口2,800多萬,最小的為懷俄明州,人口47萬。而中國人口在2千萬以上的二級調(diào)控達(dá)22個,可見中國的二級調(diào)控負(fù)擔(dān)極重,沒有適度的資源無法實現(xiàn)調(diào)控。從社會資源的占有量來說,中國的二級調(diào)控占有的份額遠(yuǎn)不足以應(yīng)付劇增的社會需求總量。美國加州的州財政收入1988年為703億美元,最小的州為12億美元,美國二級調(diào)控的平均財政收入為103億左右(21)21。中國最大的省份四川省1988年財政收入為87億人民幣,支出為99.85億人民幣。中國二級調(diào)控財政支出超過100億人民幣的幾乎很少。這些數(shù)字表明,現(xiàn)代化的發(fā)展要求地方調(diào)控主體不斷并且盡可能快速地擴(kuò)大其調(diào)控能量,這樣才能使地方調(diào)控主體適應(yīng)中國現(xiàn)代化發(fā)展的需要,成為中央宏觀調(diào)控可以依托的基礎(chǔ)。因此,第四點(diǎn)認(rèn)識:應(yīng)當(dāng)合理地劃分中央調(diào)控與地方調(diào)控的權(quán)限,并積極培育地方擴(kuò)大自身能量的增殖能力。有了地方調(diào)控的積極性,可以解決管理極限的難題,有了地方能以增殖的資源份額,可以緩解資源極限的矛盾。在權(quán)力下放中,要注意集分平衡:分權(quán)不能使中央的宏觀調(diào)控?zé)o以進(jìn)行,集中不能使地方的調(diào)控能量過多削減。具體操作十分復(fù)雜?？傊?中央調(diào)控要使地方調(diào)控主體有條件形成自我能量不斷增殖的機(jī)制,并以此為原則來劃分權(quán)責(zé)。只劃分責(zé)任范圍,不劃分能量增殖范圍,地方調(diào)控將無以或難以實現(xiàn),間接地,中央調(diào)控也會受到影響。第五點(diǎn)認(rèn)識:地方調(diào)控主體可以通過資源提取下延來形成自我能量增殖的條件,而改變以上拉為主的方式。當(dāng)然,這需要得到中央調(diào)控的支持。目前中央與地方調(diào)控能量的失衡主要是在已經(jīng)提取的社會資源分配上的矛盾。這一部分社會資源,加上每年遞增的部分,是確定的,有限的,怎樣分配都會有消長。實際上,地方調(diào)控已有條件向下延伸來提取更多的資源。現(xiàn)在存在一種奇怪的現(xiàn)象:往往更下級的調(diào)控主體(地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、甚至大城市周圍的村)擁有相對富裕的資源。地方調(diào)控由于不能有效控制下屬各種對象,相當(dāng)多利用社會公共便利產(chǎn)生的社會資源沒有得到提取,沒有轉(zhuǎn)化為調(diào)控能量,沒有貢獻(xiàn)于公共目標(biāo)。大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體戶和其他經(jīng)濟(jì)主體沒有被納入到社會資源的社會配置機(jī)制中來。據(jù)有的學(xué)者估計:上海現(xiàn)有個體戶16萬(持執(zhí)照者),無證攤販10萬,如果年平均贏利2萬元,那就是50億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的贏利就更高。而這部分經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)入社會資源提取的程序很不完備。地方調(diào)控可以根據(jù)一定的政策和法規(guī)加強(qiáng)控制,提高提取份額。這只是一方面,地方調(diào)控的下延包括諸多方面,如提高企業(yè)效益、加強(qiáng)稅務(wù)、財政、擴(kuò)大地方的“造血機(jī)能”等等。美國學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼在分析十九世紀(jì)中國失去現(xiàn)代化良機(jī)的原因時說,原因之一就是“喪失了延伸政府權(quán)力并擴(kuò)大職能的機(jī)會,喪失了從分散而地方化的消費(fèi)中將資源征集起來的機(jī)會?！?22)22前車之鑒,后車之師。受中國超大社會的制約,此項功能當(dāng)由地方調(diào)控主體來完成,中央進(jìn)行宏觀控制,此可直接擴(kuò)大地方調(diào)控能量,間接擴(kuò)大中央調(diào)控能量。88上述五點(diǎn)認(rèn)識可以為兩個層級的調(diào)控平衡創(chuàng)造基本條件。傳統(tǒng)的物質(zhì)依托改變了,新調(diào)方式需要的物質(zhì)依托尚未完善或尚未形成,這對整個社會的有效調(diào)控是不利的。必須為縱向調(diào)控一體化和橫向調(diào)控一體化創(chuàng)造新的條件,并適當(dāng)清理舊的條件。才能促使中央與地方協(xié)同關(guān)系的形成。第六點(diǎn)認(rèn)識:建立有效的縱向調(diào)控一體化的機(jī)制。前一階段的改革將“條條”基本改變,影響了社會調(diào)控的通貫性,可能是過度了。但是,再回到舊的模式也不行。因而必須有新的設(shè)計,新的思路。一方面,對過度放權(quán)的部分要重新調(diào)整,如已經(jīng)執(zhí)行的生產(chǎn)資料的最高限價、煤炭統(tǒng)管等。另一方面,在地方調(diào)控能量擴(kuò)大的趨勢下,中央調(diào)控應(yīng)強(qiáng)化兩個系列縱向機(jī)制,以保證縱向調(diào)控的高度一體化。第一系列是政治的和行政的,如政制、行政、法規(guī)、司法、公安、檢察、審計、監(jiān)察等;第二系列是管理的和功能的,如金融、財政、資源、能源外匯、外貿(mào)、稅收、計劃、價格等。要形成中央和地方的協(xié)同關(guān)系,強(qiáng)化這些機(jī)制的通貫性必不可少。所謂通貫性,就是這些機(jī)制有效地從調(diào)控的最高層級到達(dá)社會基層,并對全社會發(fā)生作用?？v向調(diào)控在邏輯上將社會體系視為一個立體的多層的結(jié)構(gòu),通貫性的機(jī)制構(gòu)成社會大廈中堅固的柱子。沒有這些柱子,社會大廈的多層結(jié)構(gòu)就會散開,調(diào)控機(jī)制的松脫就可能發(fā)生。第七點(diǎn)認(rèn)識:建立有效的橫向調(diào)控一體化的機(jī)制。橫向調(diào)控一體化可由多種因素促成,如適當(dāng)?shù)恼{(diào)控體制和調(diào)控規(guī)范等,是體制性的,適當(dāng)?shù)氖袌鰴C(jī)制、金融體制、經(jīng)營體制等,是功能性的;適當(dāng)?shù)慕煌?、通訊手段、大眾傳播?是物質(zhì)性的。中國的橫向調(diào)控一體化較易失衡,因為以上這些條件都不那么成熟。一段時間內(nèi),“條條”不存,“塊塊”林立,社會資源的爭奪等就導(dǎo)致了這個向度調(diào)控的失衡。愈是廣大的國度,橫向調(diào)控一體化愈難平衡,這是一條通理。地區(qū)之間巨大的差別,體制的調(diào)適、規(guī)范的欠缺,機(jī)制的有限,都要求人們花氣力來培養(yǎng)橫向調(diào)控一體化的條件。在現(xiàn)代化發(fā)展的過程中,不能完全采用過去單靠行政路子,而應(yīng)滋潤新的機(jī)制(金融體系、商品流通、企業(yè)集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、市場聯(lián)接、通訊網(wǎng)絡(luò)、交通通達(dá)等等)促使各地區(qū)在新的機(jī)制基礎(chǔ)上形成緊密關(guān)聯(lián)的整體。尤其值得注意的是,發(fā)展交通(公路、鐵路、水路、空路)對一個社會的縱向和橫向調(diào)控一體化均具有重要的價值,它們的作用是潛在的。社會調(diào)控從邏輯上說是縱向的,自上而下,從實踐上說,往往是橫向的,因為社會生活在地理上平行鋪開,中央調(diào)控和地方調(diào)控能否有效作用于四面八方,不僅需要通貫性,而且需要通達(dá)性。上述各項機(jī)制只有真正在橫向上把整個社會均聯(lián)系成為一個有機(jī)的整體,社會調(diào)控一體化才能實現(xiàn)。橫向機(jī)制應(yīng)是社會大廈井井有條的“鋼筋”,與縱向的“柱子”相組合,就能保障社會調(diào)控的高度一體化。這兩組機(jī)制的培育和成長不可能一蹴而就,但如果采取系統(tǒng)和積極的措施,明確方向,鍥而不舍地推進(jìn),將會促進(jìn)縱向與橫向機(jī)制的發(fā)展過程。9社會調(diào)控的效率越高,合理性越大,既定量的社會資源就可以發(fā)揮越大的功效。中國面臨的有限的資源總量與劇增的社會需求之間的矛盾,要求人們在調(diào)控效率上下功夫,這既是要求,也是命令。從提高調(diào)控能量來說可分為兩方面:一方面是擴(kuò)大調(diào)控體系控制的社會資源來擴(kuò)大調(diào)控能量,另一方面是改善調(diào)控方式和手段來擴(kuò)大調(diào)控能量。從后者觀之,可以得出:第八點(diǎn)認(rèn)識:由于中央調(diào)控和地方調(diào)控在現(xiàn)代化過程中都會不斷提取更多的社會資源(尤其是中央調(diào)控),如果提取的資源不能得到最充分、最合理的使用和配置,提取就會遇到阻力。為此,必須采取有效措施使既定的社會資源物盡其用、人盡其才,減少不合理的人為消耗和機(jī)械消耗。富集的社會資源更要求調(diào)控主體必須具有高效性。如決策的民主化和科學(xué)化、理順調(diào)控關(guān)系、強(qiáng)化調(diào)控人員素質(zhì)、疏通調(diào)控渠道、完備調(diào)控技術(shù)、革新調(diào)控設(shè)備等?？朔倭胖髁x等弊病也是必要的條件。良好的調(diào)控可以拓展管理極限,社會調(diào)控的現(xiàn)代化在一定條件下,往往具有關(guān)鍵作用。如一個人用原始方法一小時只能處理X量的信息,而迄用現(xiàn)代電子計算機(jī)則可以處理幾倍于X量的信息。用普通的郵遞方法來匯總信息需2—3天,而用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)在幾分鐘內(nèi)就可解決。從社會資源的合理配置來說,建立全國性的信息網(wǎng)絡(luò)大有益處。這可以使調(diào)控能量大幅度提高,也可使中央對地方的調(diào)控、地方自己的調(diào)控