三北工程建設(shè)政策研究綜述

三北工程建設(shè)政策研究綜述

三北防洪體系建設(shè)（以下簡稱三北工程）實施以來20多年，引起了社會各界的關(guān)注，發(fā)表了大量相關(guān)文章。文中將以時間為序,從政策方面系統(tǒng)反映三北工程建設(shè)20多年來的研究成果,展望未來研究的發(fā)展趨勢,以提升政策研究的高度,為及時完善林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)政策提供理論依據(jù),為提高工程的有效性和持續(xù)性服務(wù)。1三北工程政策的現(xiàn)狀和評論政策研究主要包括投入政策、動力機制和發(fā)展戰(zhàn)略3個方面的內(nèi)容。1.1用辦國助型三北工程第1階段建設(shè)的投入政策是:國家補助、地方(財政)配套、多方集資、群眾投勞。這一政策是根據(jù)三北工程耗資大、涉及面廣、建設(shè)期限長,而我國又財力有限的具體情況提出來的。其特點是,按照各地方自力更生為主、國家扶持為輔的建設(shè)方針,采取民辦國助的形式,把國家的重點工程交給農(nóng)民去辦。其實施保障是,行政命令輔之以“國家集體個人一齊上,誰造誰有”等造林優(yōu)惠政策。這一投入政策,在工程第1階段的建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用,特別是在建設(shè)初期(計劃經(jīng)濟(jì)時期),其適合我國國情,充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性、集中力量辦大事,有力地促進(jìn)了三北工程的建設(shè)。然而,隨著社會的發(fā)展和改革的深化,特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之后,這一投入政策漸漸顯現(xiàn)出諸多弊端。(1)專項補助不足受“民辦國助”思想的影響,國家對工程的投資份額小、增長慢,計劃資金不能及時足額到位。三北工程第1階段建設(shè)中國家專項補助僅到位16.3億元,占規(guī)劃應(yīng)投入資金的7.4%。一、二、三期工程建設(shè)的造林補助標(biāo)準(zhǔn)為54元/hm2、59元/hm2、120元/hm2,僅相當(dāng)于造林苗木成本的1/10。國家投入不足直接導(dǎo)致了工程的低成本建設(shè),從而難以保證工程質(zhì)量;并且,在其他渠道籌資也未能足額到位的情況下,為完成建設(shè)任務(wù),往往會加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。(2)當(dāng)?shù)鼐杩顭o法停止三北地區(qū)是我國的貧困地區(qū),大部分地區(qū)沒有能力與國家按1∶1的比例對三北工程進(jìn)行配套投資。(3)造林熱情有所減弱,但造林動機對于造林活動的熱情有所減弱。在造林隨著改革開放的深入進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,農(nóng)民的就業(yè)渠道進(jìn)一步拓寬,收入來源進(jìn)一步增加,在比較利益的驅(qū)動下,越來越多的人投身到收益高、見效快的產(chǎn)業(yè)中去,對造林活動的熱情逐漸減退。(4)種模式的比較,主要提出了“誰造誰有”的政策社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后,國家對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)由直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)向間接調(diào)控為主,與計劃經(jīng)濟(jì)時代相比,直接的行政命令方式無論在使用范圍還是在作用強度上都受到了一定的限制,已經(jīng)不可能依靠行政命令來保障這一投資政策(特別是群眾投工政策)的順利實施。同時,“誰造誰有”的經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)不能有效地調(diào)動群眾造林的積極性,群眾投工投勞營造的防護(hù)林主要表現(xiàn)為社會和生態(tài)效益,其價值沒有通過市場體現(xiàn)出來,群眾獲得的直接經(jīng)濟(jì)效益低下,其投入沒有得到應(yīng)有的回報。因而,“誰造誰有”的政策對廣大群眾也不再具有吸引力。針對上述問題,許多專家提出了相應(yīng)的對策。比較一致的觀點是,要確立國家在工程建設(shè)中的投資主體地位。三北防護(hù)林體系建設(shè)工程是一項社會公益性事業(yè),具有公共產(chǎn)品和外部性特征,而且三北地區(qū)大多是“老、少、邊、窮”地區(qū),地方財力十分有限,所以國家應(yīng)該承擔(dān)起投資主體的重任。但是,以國家為主體并不是國家對投資大包大攬,根據(jù)三北工程的特點和我國國情,國家對工程進(jìn)行全額投資尚需一個過程,還必須充分利用其他籌資渠道,積極爭取群眾投勞,完善投資結(jié)構(gòu)。關(guān)于拓寬投資渠道問題,吳國清認(rèn)為,應(yīng)建立生態(tài)效益補償基金制度,給投資者以應(yīng)有的補償、促進(jìn)其投資的積極性,同時,向生態(tài)效益受益者收取生態(tài)效益補償費,并將其中一部分作為工程建設(shè)的資金來源;應(yīng)推進(jìn)股份制合作造林和行業(yè)合作造林;要爭取外援和國際合作項目。高森提出,應(yīng)通過向社會拍賣承包國有林、發(fā)行“生態(tài)彩票”、建立“綠色長城”基金等形式,拓寬籌資渠道。關(guān)于完善投資結(jié)構(gòu)問題,劉勇提出,應(yīng)以林業(yè)分類經(jīng)營的思想為基礎(chǔ)進(jìn)行分類投資:對有明顯外部性的防護(hù)林和部分特用林(城市綠化、城區(qū)景觀等),以國家為投資主體;對無明顯外部性的用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林等,實行投入主體多元化。吳國清強調(diào)了類似的觀點:生態(tài)林建設(shè)靠政府,經(jīng)濟(jì)林建設(shè)靠群眾。應(yīng)該說,在生態(tài)效益補償機制還未建立和完善的情況下,分類投資策略能較好地解決防護(hù)林建設(shè)需要與投入補償之間的矛盾。1.2堅持改革開放,推動工程建設(shè)動力機制與科學(xué)發(fā)展相結(jié)合,努力在“建立新的管理制度”動力機制是保障工程建設(shè)順利實施的綜合措施和手段,其科學(xué)合理與否,直接影響著工程建設(shè)的效率和質(zhì)量。對三北工程第1階段建設(shè)的動力機制,劉勇描述為:綜合動力=政策效應(yīng)+參與機制+國家扶持+科學(xué)管理;張建龍描述為:綜合動力=政府行為+國家扶持+政策效應(yīng)+參與機制+有效管理;周峰對其進(jìn)一步細(xì)化描述為:綜合動力=政府行為+社會參與+組織協(xié)調(diào)=(國家投入+政策效力+制度優(yōu)勢)+(全社會支持+地方配合+群眾投勞)+有效的規(guī)劃和管理。盡管幾種描述之間存在著一些差異,但它們都反映出三北工程建設(shè)動力機制具有如下特征:(1)以全民共建為實施方式。國家、地方、群眾都是工程的建設(shè)主體,分別采取國家投入、地方配套、群眾投勞的方式投入工程建設(shè)。(2)以合理、有效的政策為激勵手段。(3)以科學(xué)、有效的管理為保障。制定科學(xué)的規(guī)劃、組織科學(xué)的管理是工程建設(shè)得以順利、高效實施的重要保證。在第1階段建設(shè)前期,這一動力機制發(fā)揮了其對工程建設(shè)的推動作用:國家、集體、個人一齊上,造林成果顯著;國家制定的“誰造誰有,長期不變,允許繼承,允許轉(zhuǎn)讓”的政策,有效地刺激和調(diào)動了廣大農(nóng)民造林的積極性;規(guī)劃制定的“因害設(shè)防、因地制宜;先易后難、由近及遠(yuǎn);擇優(yōu)扶持、突出重點”的原則,在指導(dǎo)建設(shè)的過程中取得了顯著效果。然而,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入,這一動力機制的作用呈現(xiàn)弱化趨勢:首先,“全民共建”的實施方式阻力重重。主要表現(xiàn)為:國家投入嚴(yán)重不足、地方配套資金難以保證、群眾造林的積極性減退。其次,政策效應(yīng)作用減弱。在生態(tài)效益補償機制還未建立完善的情況下,林業(yè)(尤其是防護(hù)林)的比較利益低下,“誰造誰有,長期不變;允許繼承,允許轉(zhuǎn)讓”的政策已經(jīng)不能有效地激起廣大群眾的造林熱情。再次,規(guī)劃、管理有待于調(diào)整、創(chuàng)新。按照“先易后難、由近及遠(yuǎn)”的建設(shè)原則,宜林地段在工程建設(shè)前期基本上已被選用,第1階段后期建設(shè)面對的大多是立地條件差的地段,水資源缺乏、造林成活難度高、管護(hù)難度大等問題十分突出;同時,邊治理邊破壞、重造輕管現(xiàn)象嚴(yán)重,技術(shù)普及力不夠、科技含量偏低問題也十分突出。為了進(jìn)一步完善工程建設(shè)的動力機制,針對建設(shè)主體問題,劉裕春等認(rèn)為,首先應(yīng)確立國家在投資中的主體地位;高森認(rèn)為,應(yīng)恢復(fù)“國務(wù)院三北防護(hù)林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”,為工程建設(shè)提供強有力的組織保證;周峰提出,應(yīng)按生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論調(diào)整林種配置,兼顧農(nóng)民利益,提高經(jīng)濟(jì)林和用材林比重,并采取宣傳引導(dǎo)、技術(shù)扶持等綜合措施,提高廣大群眾投入工程建設(shè)的積極性。針對政策效應(yīng)問題,高森指出,要在全面推行“誰造誰有、產(chǎn)權(quán)明晰、長期不變”政策的基礎(chǔ)上,制定支持各種經(jīng)濟(jì)成分造林的投資優(yōu)惠政策,建立生態(tài)效益補償機制,提高政策的吸引力。劉勇認(rèn)為,現(xiàn)有的采伐限額政策限制過死,應(yīng)在嚴(yán)格審批程序的前提下放開采伐限額,實行“采一還一還二”。周峰認(rèn)為,應(yīng)采取股份制、轉(zhuǎn)讓“四荒”使用權(quán)等形式,落實產(chǎn)權(quán)和理順?biāo)兄脐P(guān)系,制定合理的分配政策,使“誰造誰有”的政策效力切實得到發(fā)揮。關(guān)于管理問題,高森認(rèn)為,工程管理體制的創(chuàng)新是提高管理動力的關(guān)鍵,并將整個管理工作分為建設(shè)期管理和保護(hù)經(jīng)營期管理。建設(shè)期實行國家投入,由國家相關(guān)部門負(fù)責(zé)管理;保護(hù)經(jīng)營期則按市場機制進(jìn)行管理,將核實的年度造林保存面積落實到林權(quán)主體,承擔(dān)管護(hù)責(zé)任,享受生態(tài)效益補償權(quán)利。同時指出,要大力推廣實用技術(shù)、支持技術(shù)創(chuàng)新,保證科技投入,提高科技管理水平,為工程建設(shè)提供科技動力。1.3發(fā)展戰(zhàn)略1.3.1生態(tài)生態(tài)型防護(hù)林體系的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與社會功能三北工程自建設(shè)以來,經(jīng)歷了2個發(fā)展階段:生態(tài)型防護(hù)林體系建設(shè)階段和生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系建設(shè)階段。生態(tài)型防護(hù)林體系建設(shè)模式,是指在林種結(jié)構(gòu)中防護(hù)林占絕對比重的一種發(fā)展模式。一期工程建設(shè)采取了這一模式,據(jù)統(tǒng)計,一期工程實際保存人工造林面積共605.6萬hm2,其中防護(hù)林面積就占了63.8%,而用材林和經(jīng)濟(jì)林面積只占24.1%和4.1%。從結(jié)果上看,這一發(fā)展模式在一期工程建設(shè)中發(fā)揮了作用。原因是多方面的:首先,國家在三北地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林體系這一舉措得到了當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可和擁護(hù)。廣大群眾飽受風(fēng)沙災(zāi)害之苦,迫切希望改善生存環(huán)境,投入建設(shè)的積極性很高。其次,國家出臺的“誰造誰有、長期不變”的政策對群眾植樹造林的激勵作用很大。再次,在計劃經(jīng)濟(jì)時期,行政命令發(fā)揮了巨大作用。工程進(jìn)入二期建設(shè)以后,隨著商品經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,廣大群眾的就業(yè)門路進(jìn)一步拓寬,要求迅速脫貧致富的愿望愈加強烈,而具有單一生態(tài)功能的防護(hù)林無法在短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為直接的經(jīng)濟(jì)利益,廣大群眾造林的積極性逐漸減弱(在1986~1992年的7年中,個人造林面積占造林總面積的比重呈逐年下降趨勢:1986年為54.58%,1987年為48.14%,1988年為44.92%,1989年為35.60%,1990年為28.51%,1991年為24.17%,1992年為21.03%)。在此背景下,工程及時調(diào)整了發(fā)展方向,提出了生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系建設(shè)的發(fā)展模式。關(guān)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系的內(nèi)涵,楊靖北認(rèn)為,“是為改善生態(tài)環(huán)境,保證農(nóng)牧業(yè)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn),滿足人們生活需要而規(guī)劃設(shè)計營造的,具有樹種搭配得當(dāng)、林種布局合理、生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益兼顧、長短效益結(jié)合、持續(xù)、穩(wěn)定、高效特點的人工林生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合體”;王質(zhì)彬表述為,“用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為指導(dǎo),以防護(hù)林為主體的、林種結(jié)構(gòu)樹種配置合理的、喬灌草結(jié)合、農(nóng)林牧協(xié)調(diào)發(fā)展、功能完善、生物學(xué)穩(wěn)定、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益綜合指標(biāo)最優(yōu)的人工森林生態(tài)系統(tǒng)工程”。2種表述都反映了生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林體系建設(shè)的實質(zhì):生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這就要求在安排林種結(jié)構(gòu)時,應(yīng)在滿足改善生態(tài)環(huán)境要求的前提下,以市場為導(dǎo)向,適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)林、用材林比重,以提高經(jīng)濟(jì)效益、提高工程自我積累自我發(fā)展的能力,形成良性循環(huán)。另外值得關(guān)注的是,近年來又出現(xiàn)了“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路”的新提法。劉冰等認(rèn)為,在生態(tài)經(jīng)濟(jì)型防護(hù)林建設(shè)模式下,盡管林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品逐年增加,但一家一戶式的生產(chǎn)經(jīng)營方式難以抵御市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險。只有把農(nóng)民的微觀經(jīng)濟(jì)活動導(dǎo)入到產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)上來,發(fā)展民營林業(yè),走生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合的道路,廣大農(nóng)民才能獲得更大的實惠,才能更有效地加強三北工程建設(shè)。1.3.2科技興林戰(zhàn)略內(nèi)涵“科技興林”戰(zhàn)略是原國家林業(yè)部根據(jù)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”這一指導(dǎo)方針,針對林業(yè)生產(chǎn)長期存在的經(jīng)營粗放,造林成活率、保存率、成材率低,單位面積蓄積量低,資源利用率低等問題而提出的一項林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略決策。事實證明,科技興林戰(zhàn)略加快了傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)的轉(zhuǎn)變,促進(jìn)了我國林業(yè)的發(fā)展。而三北工程工作量大(整個工程需造林3500多萬hm2)、建設(shè)期長(73年)、涉及面廣(13個省的551個縣)、建設(shè)條件差(大部分為干旱、半干旱地區(qū)),用傳統(tǒng)的建設(shè)方式很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。因此,在三北工程建設(shè)中堅持實施“科技興林”戰(zhàn)略,充分利用科技成果,具有更為突出的意義。實施科技興林戰(zhàn)略,不僅包括科技成果的具體應(yīng)用,而且還包括科學(xué)政策的制定、經(jīng)營管理方式的革新、先進(jìn)理念的樹立等其他豐富的內(nèi)容。在三北工程建設(shè)中實施科技興林戰(zhàn)略具有如下內(nèi)涵:(1)制定政策科學(xué)化。工程建設(shè)的相關(guān)政策是否科學(xué)、合理,直接關(guān)系到工程的發(fā)展方向和前景,從而最終影響到建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此,只有科學(xué)定位工程的發(fā)展方向、制定合理的建設(shè)規(guī)劃、出臺有效的激勵政策,才能保證工程建設(shè)在正常的軌道上有效運行。(2)經(jīng)營管理科學(xué)化。三北防護(hù)林體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,在漫長的建設(shè)期內(nèi),影響因素眾多,關(guān)系復(fù)雜。探索、采用科學(xué)先進(jìn)的經(jīng)營管理模式,對于合理組織、利用各種積極因素、有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系,具有十分重要的意義。(3)造林技術(shù)科學(xué)化。這是科技興林戰(zhàn)略對三北工程建設(shè)最直接的要求。合理、有效的政策、先進(jìn)科學(xué)的管理,歸根到底都是為更好地營造防護(hù)林體系而服務(wù)的。三北地區(qū)分布著8大沙漠、4大沙地,大部分地區(qū)屬于干旱、半干旱地區(qū),水資源稀缺、造林難度大,因此只有緊緊依靠科技力量、廣泛吸納科技成果,積極發(fā)展造林技術(shù),才能順利完成三北造林任務(wù)。(4)實施科技興林戰(zhàn)略必須樹立創(chuàng)新觀念。創(chuàng)新,就是要根據(jù)工程外部條件的變化和自身發(fā)展的需要,隨時做出積極的調(diào)整與改進(jìn)。這種調(diào)整和改進(jìn),既針對技術(shù)層面,也針對政策、管理層面。事實上,三北工程建設(shè)的各個層面一直都在進(jìn)行著有