深圳城市更新過程中的政府角色特點

深圳城市更新過程中的政府角色特點

城市更新作為一項工作，其突出特點是公共、個人和社區(qū)部門的活動。城市更新中公共部門和私人部門等各種團(tuán)體之間復(fù)雜多變的相互聯(lián)系與作用,我們稱之為角色關(guān)系(ActorSystem)。政府(部門)、開發(fā)商和業(yè)主(和租戶)是城市更新活動中的主體構(gòu)成?；赝鱾€城市的城市更新歷程,可以歸納為一個關(guān)于各種團(tuán)體如何通過有限資源的分配來實現(xiàn)自己的既定目標(biāo),決定城市未來的故事。各種參與者圍繞著資金、決策和利益分配的責(zé)權(quán)關(guān)系而形成的角色關(guān)系在很大程度上決定了城市更新的內(nèi)容和結(jié)果,也決定了城市政府在改造過程中的功能和作用。1角色關(guān)系理論及其模型的構(gòu)建1.1角色關(guān)系的主要理論1.1.1政府、市場、業(yè)主三方關(guān)系理論多元主義理論(Pluralism)、公共選擇理論(PublicChoiceTheory)、政體理論(RegimeTheory)等都是圍繞政府、市場、業(yè)主三方關(guān)系出發(fā)的角色關(guān)系理論。這些角色關(guān)系理論關(guān)注私人部門的作用,分析圍繞地方政府的各種力量聯(lián)合。其中,政體理論融合了公共選擇理論和多元主義的要素,認(rèn)為城市空間的變化是政體變遷的物質(zhì)反映,誰是“政體”的成員,誰是“政體”的主導(dǎo)者,會引起城市空間結(jié)構(gòu)的不同變化,應(yīng)用最為廣泛。1.1.2交換價值、使用價值與城市再開發(fā)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,經(jīng)濟(jì)動力是推動城市更新活動的本質(zhì)。增長機(jī)器(GrowthMachines)理論和交換機(jī)制—使用價值(Exchange/UseValue)矛盾論將城市空間視為商品,揭示了城市再開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)動力來源與各主體關(guān)系的內(nèi)在聯(lián)系。交換價值—使用價值理論提出,在城市的房地產(chǎn)市場中,那些直接參與到城市空間商業(yè)交易獲得利益的人(PlaceEntrepreneurs),看到的是土地的交換價值,即通過市場獲得的租金或出讓金等經(jīng)濟(jì)利益;而那些真正使用空間的人關(guān)注的是土地本身的使用價值。城市再開發(fā)的矛盾本質(zhì)是這兩類人之間的矛盾,是交換價值和使用價值之間的沖突。增長機(jī)器則將這些追求交換利益者集合而成的聯(lián)合體稱為改造過程中的主要作用者,他們是以土地為基礎(chǔ)的精英的聯(lián)合體,由空間的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起,促使城市政治按照他們所追求的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展和財富積累的方向發(fā)展。1.2角色關(guān)系的消長與平衡1.2.1“政府合作”模式反觀歐美城市更新組織模式的發(fā)展歷程,實際是更新主體三方訴求關(guān)系持續(xù)博弈、角色參與力量較衡在螺旋上升過程中不斷趨于平衡的過程。1950年代以前,歐美城市更新目標(biāo)專注于改善社會福利和環(huán)境衛(wèi)生,政府是城市更新行動的主導(dǎo)者和實施者,以“政府推土機(jī)”的方式推進(jìn)大規(guī)模改造。1950至1960年代,在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下,政府公共資金的短缺迫使地方政府發(fā)展出多樣化的資金政策和融資手段,以盡量少的公共資金吸引私人資金投入城市更新計劃,轉(zhuǎn)而邀請私人開發(fā)商更多地進(jìn)入實施過程直至決策程序。然而,政府與市場主體通過“公私”合作、結(jié)成“增長聯(lián)盟”的公私伙伴合作模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視社會目標(biāo),令業(yè)主和租戶被隔離在決策主體之外,最終受到廣泛批評。1990年代開始,“伙伴合作”關(guān)系開始被更多探討,城市政府與各非政府組織、義務(wù)團(tuán)體、社區(qū)團(tuán)體、公民自發(fā)組織等“第三部門”(ThirdSector)建立起的各種基于對等互信、合乎公眾利益的多元協(xié)作關(guān)系被認(rèn)為是更優(yōu)化的組織推進(jìn)方式,并發(fā)展出“伙伴合作理事會”等新型的改造推進(jìn)組織方式。1.2.2項目的價值導(dǎo)向不同城市發(fā)展階段下更新主體的參與動因,確定了改造過程中的角色關(guān)系分配,并繼而決定重建后的最終利益分配。城市更新中誰是主導(dǎo)者,誰是支持者,取決于項目在經(jīng)濟(jì)、社會、政治三個維度內(nèi)涵的價值導(dǎo)向。當(dāng)更新項目的政治價值高于經(jīng)濟(jì)、社會價值時,政府一般作為更新活動的主導(dǎo)、推動方,并為改造的實現(xiàn)付出主要代價;當(dāng)更新項目的經(jīng)濟(jì)價值高于其他價值時,市場主體一般是項目的組織實施者和資金籌措者,因為更新項目實現(xiàn)會為其產(chǎn)生相對較大的利益回報;當(dāng)更新項目的社會價值最高時,空間的使用者往往是最為主要的倡導(dǎo)者和推動者。圖1模型可用于解釋城市更新項目的動力機(jī)制與合理的更新組織模型之間的相互關(guān)系。2從角色關(guān)系的角度來看，深圳城市更新活動的特點和問題2.1特殊發(fā)展背景深圳將城市更新正式納入政府管理范疇始于2004年。分析深圳現(xiàn)階段的更新角色關(guān)系(表1),必須首先理解其特殊的城市發(fā)展背景。2.1.1土地流轉(zhuǎn)的行政主導(dǎo)深圳前20年的發(fā)展主要集中在特區(qū)內(nèi)。隨著城市社會、經(jīng)濟(jì)水平的快速增長,原寶安、龍崗兩鎮(zhèn)全面納入深圳管轄,旨在為城市發(fā)展提供拓展空間。然而,原農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有的過程卻異常痛苦和膠著:1992年和2004年兩次大規(guī)模的土地征轉(zhuǎn),非但未能實現(xiàn)對原村集體用地的流轉(zhuǎn),政府對“違建”的打擊力度不足和特殊背景下原村民對違法建筑產(chǎn)生的出租經(jīng)濟(jì)與賠償經(jīng)濟(jì)預(yù)期,反而引發(fā)了歷史上兩次群體性的大規(guī)模搶建,使得特區(qū)外土地歷史遺留問題積重難返。目前特區(qū)外的大量用地為灰色地帶,未完善征轉(zhuǎn)用地手續(xù)的用地占到建設(shè)用地總面積的50%以上。2004年,深圳出臺城中村改造政策,第一次允許并鼓勵村集體通過自改或合作改造的方式對城中村區(qū)域進(jìn)行重建,以此將部分灰色地帶、違法建筑納入統(tǒng)一管理的范疇。2009年《深圳市城市更新辦法》出臺,進(jìn)一步構(gòu)建了以規(guī)劃更新單元制度為核心的特殊的“地權(quán)重構(gòu)”制度平臺,通過重建實現(xiàn)城市更新單元的產(chǎn)權(quán)整理與違建處理。正是城市更新中土地政策的特殊性,令城市更新特別是重建上升為破解用地難題、疏導(dǎo)違建,繼而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升城市品格的重要手段。2.1.2深圳商品房用地供應(yīng)持續(xù)緊張深圳城市更新被大力推動的另一個重要背景在于房地產(chǎn)市場的高度繁榮。隨著上世紀(jì)末全國商品房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的逐步興起,深圳的建設(shè)機(jī)會培育了一大批房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),同時深圳房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展也對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較大貢獻(xiàn),并帶動了近50個相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而,自2003年以來,由于深圳新增建設(shè)用地幾近枯竭,商品房用地供應(yīng)持續(xù)緊張,導(dǎo)致商品房開發(fā)建設(shè)規(guī)模持續(xù)出現(xiàn)下降,催生了深圳商品房價格的快速增長。在房地產(chǎn)市場需求高度旺盛而可開發(fā)用地獲取困難的雙重因素背景下,促成了房地產(chǎn)開發(fā)主體參與重建,獲得城市中心地段的土地開發(fā)權(quán)的強(qiáng)大動力。2.2政府的角色和特點2.2.1補(bǔ)償性政策的支持城市政府與房地產(chǎn)企業(yè)在重點地區(qū)城市更新目標(biāo)上的高度一致,形成了城市更新重建項目的驅(qū)進(jìn)動力,這與上世紀(jì)八九十年代東京、首爾和臺灣等亞洲城市面臨的情況極為相似。與當(dāng)時諸多城市政府的選擇一致,深圳城市政府也報以“積極不干預(yù)”的行為原則,而僅僅充當(dāng)規(guī)劃引導(dǎo)、政策提供等支持性角色,結(jié)合補(bǔ)償性政策平衡改造項目的財務(wù)可行性,以此鼓勵和吸引私人投資。目前城市政府允許提供的補(bǔ)償性政策包括地價減免和容積率補(bǔ)償兩種方式。地價減免政策有限地適用于部分類型的改造項目,并主要局限于對已建成部分的地價補(bǔ)償,可視為對拆除成本的有限補(bǔ)償。容積率補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)用則主要在于兩方面,一是拆遷量占建筑總量比例較大的項目拆遷成本趨高,可能予以容積率補(bǔ)償;二是由于大多數(shù)的重建項目中涉及到城市配套設(shè)施的捆綁建設(shè),而目前各級政府財政對這部分建設(shè)成本沒有予以補(bǔ)貼,為此政府也會通過容積率對公共利益貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)償。2.2.2優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)一定程度上,城市政府將城市更新視為促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的妙計良方,即在財政不投入的基礎(chǔ)上仍產(chǎn)生以下的收益預(yù)期:(1)改善城市環(huán)境、提升人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)。(2)獲得土地出讓金。由于地價減免政策使用范圍有限且僅適用于非增量部分,故而在大多數(shù)項目,特別是工改商、住項目中,地價收入仍頗豐。(3)促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)繁榮,并帶動相關(guān)行業(yè)發(fā)展,增加稅收。(4)推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè),實現(xiàn)公益項目拆遷和建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁。從政府財政的損益分析來看,推動城市更新可謂是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要途徑:據(jù)初步估算,每平方公里舊區(qū)的拆除重建,其地價收入和營業(yè)稅與企業(yè)所得稅地方分享部分收入將可能對地方財政收入產(chǎn)生50~60億元的整體貢獻(xiàn)。2.3贏、利益共享“充分市場化”的改造模式推動了深圳城市更新活動進(jìn)程,提高了資源配置進(jìn)程中的效率,是深圳城市更新模式的重要特征,并一定程度上促成了蓬勃多贏、利益共享(ProfitsharingRegime)之局面:房地產(chǎn)開發(fā)商參與改造獲得用于開發(fā)的土地,并通過商業(yè)開發(fā)獲利;城市政府依賴市場資金和力量快速推動重點區(qū)域改造,保障城市的功能重構(gòu)與強(qiáng)化,促進(jìn)城市整體發(fā)展;居住者則獲得貨幣補(bǔ)償或在無需額外花費(fèi)的條件下改善居住條件。然而,城市政府作為過程中的重要推動者和主要受益者,在項目開展過程中的“缺位”和“讓位”,對深圳城市更新工作造成了隱蔽但重要的影響。2.3.1法定規(guī)劃管理方面隨著市場開發(fā)主體和擁有可改造資源的業(yè)主參與重建的意愿高漲,大量擬改造區(qū)域正在以“城市更新單元”的空間載體形式被納入允許重建的政策范疇,并以打補(bǔ)丁的方式對上層次法定規(guī)劃進(jìn)行修改。然而,市場的利潤最大化目標(biāo)往往背離政府意圖,加之法定圖則尚未實現(xiàn)全覆蓋,城市更新容積率指引調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不明確,對房地產(chǎn)市場等經(jīng)濟(jì)要素的影響判斷手段不足等,造成規(guī)劃階段市場主體與政府管理部門不斷討價還價的問題,包括改變規(guī)劃用地功能、調(diào)整公共配套設(shè)施、提高開發(fā)容積率等等。這些沖突大大降低了城市更新工作的推進(jìn)效率,也影響了改造過程中城市公共利益的實現(xiàn)。2.3.2施手段難以協(xié)調(diào)決策過程中的政府主導(dǎo)與實施過程中的市場主導(dǎo),致使“自上而下”的規(guī)劃引導(dǎo)意圖與“自下而上”的實施手段難以協(xié)調(diào)。房地產(chǎn)市場主導(dǎo)的更新模式普遍存在“小規(guī)模”零散開發(fā)、空間分散、地處邊緣、規(guī)劃協(xié)調(diào)困難等問題,與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)難以建立起有效聯(lián)系。而政府單方面推進(jìn)的改造規(guī)劃則涉及范圍較大、定位較高,但缺乏有效的實施激勵機(jī)制,難以被業(yè)主和開發(fā)主體所認(rèn)同,規(guī)劃出臺后往往只能束之高閣。2.3.3積率補(bǔ)償:以未來城市發(fā)展為代價目前重建項目中的配套設(shè)施用地捆綁水平較高(平均水平達(dá)到20%,有的項目中甚至達(dá)到40~50%),容積率補(bǔ)償成為實際操作中政府運(yùn)用的主要補(bǔ)償手段,致使重建區(qū)域的規(guī)劃容積率水平大大超出了原有法定規(guī)劃的控制指標(biāo),且呈現(xiàn)越來越高的趨勢。以容積率補(bǔ)償作為政府“出資方式”的問題在于,當(dāng)下的容積率退讓實質(zhì)是以未來城市發(fā)展的整體風(fēng)險作為代價,危險且不可持續(xù)。國外城市因重建而造成的城市再擁擠、景觀破壞、鉛筆樓等后果即是警醒。2.3.4對現(xiàn)有改造機(jī)制下社會不符問題的處理改造過程中市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)凸顯的同時,改造空間所承載的社會、城市發(fā)展目標(biāo)被忽略,體現(xiàn)為居民改造意愿被忽視、租戶空間的喪失、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的破壞、混合功能空間的消失、城市文化的割裂、合理居住密度的喪失等等問題。大沖改造中悄然抬頭的社會沖突、蔡屋圍和崗廈改造中的天價賠償?shù)?都是對現(xiàn)有改造機(jī)制下社會不公問題的警醒。此外,拆遷成本和風(fēng)險完全轉(zhuǎn)嫁給市場是否可能成為推啟房價的直接因素也日漸成為爭論焦點。3城市更新的挑戰(zhàn)從整體層面而言,深圳現(xiàn)階段的城市更新具有其特定的發(fā)展背景和訴求,但必須促成共識的觀點是,城市更新是一項必須付諸代價的過程,基于利益共享、蛋糕分配的美好設(shè)想偏離現(xiàn)實且不可持續(xù)。城市政府作為改造過程中的重要行為主體,應(yīng)建立更加多元的城市重建目標(biāo),并通過不斷強(qiáng)化其干涉、引導(dǎo)作用,促使城市更新工作健康、有序、穩(wěn)步推進(jìn),促進(jìn)社會和諧與可持續(xù)發(fā)展。3.1實施項目運(yùn)作機(jī)制目前深圳可能納入改造的總體用地規(guī)模超過180km2,政府全面參與重建具有較高的政治和財政風(fēng)險,有必要借鑒法國、臺灣經(jīng)驗,在引導(dǎo)和統(tǒng)籌重建區(qū)域劃定的基礎(chǔ)上,建立差異化的項目實施機(jī)制,對于策略發(fā)展區(qū)域內(nèi)的重大更新項目,政府應(yīng)對項目的規(guī)劃編制、實施(合作)主體確認(rèn)、協(xié)議拆遷以及分期建設(shè)監(jiān)管等各環(huán)節(jié)給予更多干涉,或直接作為投資人參與重建,以確保重建過程及結(jié)果與城市管理目標(biāo)協(xié)調(diào)一致;而一般性的更新項目中,政府僅從宏觀層面進(jìn)行項目篩選、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,在必要情況下給予資金或政策支持。3.2建立城市更新規(guī)劃體系傳統(tǒng)規(guī)劃編制和審批體系以控制為導(dǎo)向,剛性較高,而城市更新則更強(qiáng)調(diào)彈性引導(dǎo)和利益平衡,這要求必須將城市更新規(guī)劃和審批盡快納入到法定體系之中。一是要研究建立與傳統(tǒng)規(guī)劃體系相對接的城市更新規(guī)劃體系,通過層次清晰的規(guī)劃工具更好落實政府的更新管理目標(biāo)。二是要加快建立“控制與引導(dǎo)相結(jié)合、適度剛性與合理彈性相結(jié)合”的城市更新規(guī)劃審查流程與標(biāo)準(zhǔn),將改造規(guī)劃決策過程納入既有相對完善的管理體系之中。3.3關(guān)鍵要素設(shè)置“城市更新單元”是深圳管理重建活動的空間單位。城市更新單元規(guī)劃作為重建活動的管理依據(jù),既要表達(dá)政府立場代表的公共利益訴求,又要協(xié)調(diào)規(guī)劃實施層面可能產(chǎn)生的問題和矛盾,其核心要素包括如改造項目分拆機(jī)制、利益—責(zé)任平衡機(jī)制、規(guī)劃評估機(jī)制、監(jiān)督實施機(jī)制等方面,這是超出傳統(tǒng)規(guī)劃工具的重要內(nèi)容。必須盡快建立適應(yīng)城市更新特點的技術(shù)手段,以促進(jìn)在規(guī)劃過程和結(jié)果中實現(xiàn)公共利益最大化的同時保障規(guī)劃的可實施性。3.4創(chuàng)新投融資方式,探索投融資新模式減少和終結(jié)現(xiàn)有的“容積率補(bǔ)償法”,其根本在于不斷完善城市更新的財稅支持政策,建立政府“管理工具箱”,如稅收減免、提供低息貸款等。另