公文的法定效力芻議

公文的法定效力芻議任何一種公文作者都但愿自己擬制的公文，產(chǎn)生符合擬文意圖的社會(huì)效果。但是，在公文實(shí)踐中，我們往往看到有的文獻(xiàn)根本起不到應(yīng)有作用，成為一紙空文；有的文獻(xiàn)非但執(zhí)行不通，并且還出現(xiàn)與預(yù)想目的相悖的社會(huì)反響。這一現(xiàn)象，給我們提出了有必要加強(qiáng)對(duì)公文法定效力研究的問(wèn)題。《書經(jīng)》上有兩句話，叫作“慎乃出令，令出惟行”。這是十分精辟的。施政布令，貴在實(shí)施。作為精神產(chǎn)品的公務(wù)文書，其實(shí)際效用，應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)實(shí)踐的檢查。筆者認(rèn)為，公文產(chǎn)生完備的法定效力的基本條件有三項(xiàng)：一是公文的正當(dāng)性；二是公文的合理性；三是公文的制約性。這三個(gè)條件是互相聯(lián)系、缺一不可的。本文試就此發(fā)表芻蕘之言，以拋磚引玉。一、公文法定效力的含義公文的法定效力涉及三個(gè)層次含義。（一）法律效力。國(guó)家機(jī)構(gòu)根據(jù)成文法制訂權(quán)限的劃分，以法律形式頒發(fā)的公文，都含有法律效力。在我國(guó)，除了憲法和法律是兩種重要法律形式外，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限和程序制發(fā)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治法規(guī)，以及規(guī)范性的決策、命令、規(guī)章、條例和行政方法等，都是社會(huì)主義的法律形式。這些由不同機(jī)關(guān)制訂、含有不同法律地位和效力的法律形式，構(gòu)成了我國(guó)多層次的法律形式體系。（二）行政效力。從廣義來(lái)說(shuō)，但凡法定作者制發(fā)的公文，都含有行政效力。因此，公文行政效力的涵義比公文法律效力來(lái)得廣。從狹義來(lái)說(shuō)，公文行政效力，是指非規(guī)范性的行政活動(dòng)文書，在制發(fā)、運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，根據(jù)行文關(guān)系涉及者彼此的權(quán)力和義務(wù)，產(chǎn)生的一種行政約束力。它不直接產(chǎn)生行政法上的法律后果。因此，狹義的公文行政效力，明顯低于公文的法律效力。含有狹義行政效力的公文有三個(gè)特點(diǎn)。一是不受制文機(jī)關(guān)性質(zhì)的限制。只要是公文法定作者，都能夠在一定的行政關(guān)系范疇內(nèi)就普通的行政事務(wù)擬制公文，并產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的行政效力。二是不受受文機(jī)關(guān)等級(jí)的限制。只要有法定權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，受文人對(duì)來(lái)自不同等級(jí)的行政公文，都受到一定的行政約束力。不僅下行性公文是如此，即便上行性公文，也是如此。三是不作為法定的普遍規(guī)范。各級(jí)機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用公文這一工具，傳達(dá)批示、告知，指導(dǎo)商洽工作，請(qǐng)示回復(fù)問(wèn)題。但這些只是行政上的規(guī)范，而不是法律上的規(guī)范。它只是就某項(xiàng)行政管理技術(shù)表達(dá)意見，不直接產(chǎn)生特定的法律效果，不含有完整的法律意義。（三）宣傳效力。公文的宣傳效力是與公文的法律效力和行政效力緊密聯(lián)系的，因此，它同樣是公文法定效力的構(gòu)成部分。盡管向公眾傳輸?shù)男麄髅浇橛卸鄠€(gè)形式，但最富權(quán)威、驅(qū)使人們篤信遵照的，莫過(guò)于公文。這是由于公文的宣傳力是以公文本身的強(qiáng)制性規(guī)定為后盾的，是以公文本身的法定性背景為根據(jù)的。也就是說(shuō)，它不單是追求宣傳的思想效果，并且更重要的是達(dá)成宣傳的實(shí)際指向效果。二、公文的正當(dāng)性是公文產(chǎn)生法定效力的前提公文法定效力并非是任何一份文獻(xiàn)的固有屬性，它是以其正當(dāng)性為前提的。所謂公文的正當(dāng)性，有三個(gè)要素。第一，公文必須由法定作者制發(fā)。這里所說(shuō)的法定作者，首先規(guī)定身份正當(dāng)，他們必須是根據(jù)國(guó)家立法規(guī)定的機(jī)構(gòu)，或者是依法成立的組織，以及按照憲法、法律或組織原則授權(quán)能以個(gè)人名義制發(fā)公文的個(gè)人；另首先規(guī)定地位正當(dāng)，也就是能以正當(dāng)身份名義行使職權(quán)和肩負(fù)義務(wù)的機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人。第二，公文的法定作者制發(fā)的公文必須受法定職權(quán)的限制。這里所說(shuō)的限制，首先是依法，無(wú)論哪個(gè)“法定作者”都必須在符合憲法、法律和黨中央路線、方針前提下制發(fā)公文。另首先是正當(dāng)，也就是公文的各級(jí)各類法定作者，只能在行使職權(quán)的對(duì)應(yīng)的法定范疇內(nèi)制發(fā)公文。如國(guó)務(wù)院能夠制訂行政法規(guī)，但省級(jí)人民政府就無(wú)權(quán)制訂行政法規(guī)，只能根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，制訂規(guī)章；縣級(jí)人民政府更無(wú)權(quán)制訂行政法規(guī)，也無(wú)權(quán)制訂規(guī)章，只能規(guī)定行政方法。地方性法規(guī)的制發(fā)權(quán)僅限省級(jí)人大常委會(huì)和省會(huì)都市及國(guó)務(wù)院同意的較大的市的人大常委會(huì)，等等。這些都是各級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)規(guī)范性文獻(xiàn)的法律根據(jù)和法定權(quán)限。第三，公文法定作者必須嚴(yán)格遵照公文法規(guī)制發(fā)公文。《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文解決暫行方法》，就是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)撰制和解決公文的規(guī)范。這里，最重要的是執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的公文格式；擬定恰如其分的行文關(guān)系；采用精確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓拿Q。如果制發(fā)的公文，在這些問(wèn)題上不嚴(yán)密、不科學(xué)、不明確，同樣會(huì)破壞或者影響公文的正當(dāng)性。只有同時(shí)含有上述三個(gè)要素，才干認(rèn)定一份文獻(xiàn)的正當(dāng)性；也只有在正當(dāng)性上得到必定的文獻(xiàn)，才干產(chǎn)生其法定的效力。三、公文的合理性是公文產(chǎn)生法定效力的核心如果說(shuō)，公文正當(dāng)性是其發(fā)揮法定效力的基石，那么，公文合理性就是其發(fā)揮法定效力的內(nèi)核。所謂公文的合理性，就是制發(fā)的公文必須對(duì)的地反映公文內(nèi)容所表述的實(shí)際狀況，必須含有公文付諸貫徹執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)可能性及可行性。這里所說(shuō)的合理，是就文獻(xiàn)有關(guān)的國(guó)家、地區(qū)、系統(tǒng)的大局和整體而言的。對(duì)公文的合理性，不能作實(shí)用主義的理解。規(guī)定公文正當(dāng)，這是絕對(duì)的；規(guī)定公文合理，只是相對(duì)的。特別是某些規(guī)范性的公文，都是國(guó)家機(jī)關(guān)作為已經(jīng)擬定的行政法律關(guān)系，針對(duì)普遍對(duì)象的。文獻(xiàn)的涉及對(duì)象盡能夠?qū)δ承┮?guī)定的合理性持疑，但決不能回絕執(zhí)行。盡管如此，公文的法定作者還是應(yīng)當(dāng)力求自己的思想合于客觀外界的規(guī)律性，力求公文產(chǎn)生應(yīng)有社會(huì)效果的把握，并隨著社會(huì)實(shí)踐對(duì)公文的檢查，逐步使之完善。不少法律條文和政策規(guī)定的修改、補(bǔ)充，就反映了公文不停趨向合理的過(guò)程。四、公文的制約性是公文產(chǎn)生法定效力的必要條件一份既正當(dāng)又合理的文獻(xiàn)，能不能確保其切實(shí)的執(zhí)行呢？筆者認(rèn)為，這仍然是有條件的。列寧曾經(jīng)指出：“假使我們覺得寫上幾百個(gè)法令就能夠變化農(nóng)村的全部生活，那我們就會(huì)是十足的傻瓜。但假使我們回絕使用方法令指明道路，那我們就會(huì)是社會(huì)主義的叛徒?！保ā读袑庍x集》第三卷，人民出版社１９７２年版，第８０１頁(yè)）鑒于此，我們必須對(duì)文獻(xiàn)（涉及成文法）的制訂和它的執(zhí)行加以必要的制約，提高文獻(xiàn)的效用價(jià)值和生存價(jià)值，避免文獻(xiàn)濫發(fā)失控狀況。所謂公文的制約性，就是運(yùn)用控制論來(lái)管理文書工作，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)制發(fā)的控制和文獻(xiàn)執(zhí)行狀況的反饋，使文獻(xiàn)朝著有助于發(fā)揮足夠法定效力的方向邁進(jìn)。（一）有關(guān)文獻(xiàn)制發(fā)的控制文獻(xiàn)制發(fā)的控制，重要是質(zhì)量控制，質(zhì)量控制有三項(xiàng)程序。１．檢查文獻(xiàn)內(nèi)容有無(wú)進(jìn)行便于監(jiān)督執(zhí)行的論證。公文含有的強(qiáng)制執(zhí)行作用，即它的法定效力，并不只是依賴其權(quán)威性和合理性，還需要含有恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制執(zhí)行手段。有的文獻(xiàn)，道理講得很正，規(guī)定也很合理，但就是缺少可資監(jiān)督實(shí)施的方法，也就是失去文獻(xiàn)制約力，以致達(dá)不到其法定效力。２．檢查文獻(xiàn)與否含有強(qiáng)制執(zhí)行的特性要素。公文強(qiáng)制執(zhí)行的特性要素，體現(xiàn)了公文的制約力，是公文產(chǎn)生預(yù)想法定效力的憑證。它重要涉及：（１）文獻(xiàn)的生效期；（２）文獻(xiàn)的制約對(duì)象；（３）文獻(xiàn)的執(zhí)行部門；（４）文獻(xiàn)的執(zhí)行期限；（５）文獻(xiàn)的執(zhí)行監(jiān)督或仲裁員（６）文獻(xiàn)的解釋權(quán)屬主；（７）文獻(xiàn)辦理的反饋規(guī)定。這些要素，并不是全部文獻(xiàn)必須同時(shí)含有的，但在某些規(guī)范性文獻(xiàn)中，應(yīng)當(dāng)是基本含有的。現(xiàn)在，我國(guó)的大量行政文書，重要是規(guī)范性的文獻(xiàn)，極少有文獻(xiàn)的執(zhí)行監(jiān)督或仲裁員這項(xiàng)要素。因此，許多寫得較好、很得人心的文獻(xiàn)，就是由于沒有這一條，在碰到糾紛、頂?；蚋深A(yù)的時(shí)候，就執(zhí)行不下去，以致互相仿效，使文獻(xiàn)聲勢(shì)虎頭蛇尾。這一問(wèn)題，是與我國(guó)行政法部門法制建設(shè)不健全直接有關(guān)。我們?cè)诠膶?shí)踐中，應(yīng)當(dāng)逐步完善公文強(qiáng)制執(zhí)行的特性要素，適應(yīng)行政立法的規(guī)定，依法進(jìn)行行政管理。３．檢查文獻(xiàn)本身與否規(guī)范化、原則化。盡管我國(guó)憲法、組織法以及國(guó)務(wù)院有關(guān)現(xiàn)行國(guó)家機(jī)關(guān)文書解決暫行方法對(duì)法律、公文的制訂作了原則規(guī)定，奠定了規(guī)范化的基礎(chǔ)。但是由于法治觀念強(qiáng)化需要時(shí)間，新時(shí)期的文書工作又面臨新狀況，因此，現(xiàn)在各級(jí)各類機(jī)關(guān)制發(fā)的公文，特別是規(guī)范性文獻(xiàn)，確實(shí)存在本身不規(guī)范的狀況。重要是在限定文獻(xiàn)制發(fā)等級(jí)、統(tǒng)一文獻(xiàn)使用名稱、確認(rèn)文獻(xiàn)收發(fā)關(guān)系等方面，還缺少統(tǒng)一原則，造成部分文獻(xiàn)制發(fā)失控，影響了法定效力的發(fā)揮。按照法律形式體系是個(gè)和諧一致整體的規(guī)定，需要對(duì)文獻(xiàn)本身規(guī)范化加以嚴(yán)肅地制約：（１）多個(gè)不同層次的規(guī)范性文獻(xiàn)只能由對(duì)應(yīng)的、一定的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)制訂；（２）多個(gè)不同層次的規(guī)范性文獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)有專用名稱和統(tǒng)一規(guī)格；（３）多個(gè)不同層次的規(guī)范性文獻(xiàn)的法律地位和效力應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定；（４）多個(gè)不同層次的規(guī)范性文獻(xiàn)應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的行文關(guān)系和解決程序。只有加強(qiáng)對(duì)這些方面的控制，就能較好地避免政出多門、互相扯皮、彼此脫節(jié)的現(xiàn)象，就能有效地維護(hù)行政法制的嚴(yán)肅性。現(xiàn)在，我們僅在行政法規(guī)的名稱上就令人眼花繚亂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，諸如條例、細(xì)則、規(guī)定、方法等，不下四五十種，有必要進(jìn)行清理。這樣，有助于對(duì)公文的控制，也有助于確認(rèn)其法定效力。（二）有關(guān)文獻(xiàn)執(zhí)行信息的反饋解決公文法定效力的發(fā)揮，需要有個(gè)調(diào)節(jié)過(guò)程，這對(duì)文獻(xiàn)的制訂機(jī)關(guān)，以及文獻(xiàn)執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)都十分重要。對(duì)文獻(xiàn)執(zhí)行狀況的調(diào)節(jié)，是通過(guò)信息反饋來(lái)解決的。因此，隨時(shí)掌握文獻(xiàn)施行中的動(dòng)態(tài)變化，在動(dòng)態(tài)中調(diào)優(yōu)，達(dá)成制發(fā)文獻(xiàn)的目的，是我們必須運(yùn)用的控制論辦法。根據(jù)反饋信息的綜合分析，對(duì)文獻(xiàn)效用實(shí)施調(diào)節(jié)的重要類型有四種：１．強(qiáng)調(diào)性調(diào)節(jié)。就是在文獻(xiàn)已經(jīng)收到明顯效果狀況下，為了進(jìn)一步增強(qiáng)其行政效力和宣傳效力，再次發(fā)出同一性質(zhì)同一內(nèi)容的文獻(xiàn)。２．修訂性調(diào)節(jié)。就是根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和實(shí)際狀況，對(duì)原發(fā)文獻(xiàn)的不合理部分加以修改、補(bǔ)充和調(diào)節(jié)。３．變更性調(diào)節(jié)。就是在總結(jié)文獻(xiàn)執(zhí)行狀況和預(yù)測(cè)文獻(xiàn)執(zhí)行前景的基礎(chǔ)上，認(rèn)為按原文獻(xiàn)施行，可能影響其法定效力發(fā)揮，需要作大幅度甚至根本性的變更。４．自主性調(diào)節(jié)。就是指公文在自行運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程