中國農(nóng)村公共服務均等化的困境與出路

中國農(nóng)村公共服務均等化的困境與出路

一、相關理論和問題的緊迫性(一)發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟模型劉鶴舒爾茨（劉鶴舒爾茨）對發(fā)展中國家和發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展進行了一系列研究，并提供了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的條件和路徑。劉易斯(lews,1954)在其發(fā)表的論文《勞動力無限供給下的經(jīng)濟發(fā)展》中通過構建發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門普遍存在的二元經(jīng)濟模型,揭示了發(fā)展中國家人口流動規(guī)律和工業(yè)擴張過程。舒爾茨(W.Schults)在其《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一文中也給出了發(fā)展中國家擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)長期規(guī)模狹小、技術變遷停止實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施。相關理論說明,在發(fā)展中國家,由于制度缺陷,政府職能缺位和資金技術的短缺等問題,農(nóng)業(yè)普遍成為滯后產(chǎn)業(yè),而農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)劃分中和在國民經(jīng)濟中的地位是極其重要的,因此,發(fā)展經(jīng)濟學家們普遍致力于解決發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸和制度障礙。公共物品和市場失靈理論為政府解決農(nóng)村公共服務的另一個重要源泉,公共物品的非排他性和外部性特征決定了私人供給的無效性和激勵不足問題,市場失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)為政府干預提供了理論支持,為了彌補市場失靈和私人投資不足,農(nóng)村公共服務勢必主要由政府的財政來給予擔保和扶持。(二)基尼系數(shù)的轉化改革開放以來,隨著開放程度和開放領域的進一步擴大和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,財富的分配和再分配問題矛盾越來越突出,最直接的證據(jù)就是貧富差距的逐漸擴大,而貧富差距問題的主要表現(xiàn)在于城鄉(xiāng)收入差距,地區(qū)收入差距和行業(yè)收入差距。2006年底的統(tǒng)計資料顯示,當年我國的基尼系數(shù)高達0.47,其還不包括城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入、投資性收入和社會福利間接收入。如果把上述轉化收入計算進去,相信基尼系數(shù)會更大。由于我國采取的是由點及面,由易到難的開放發(fā)展模式,試錯型的改革方式使得漸進式改革的制度變遷阻力減到最小,但其體制上的弊端沒有能夠很好地解決,當前包括社會保障在內(nèi)的公共服務項目在城市的范圍基本能夠滿足,但在農(nóng)村卻處于空白狀態(tài),成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗區(qū),在制度安排和設計上走出了一條符合自身發(fā)展現(xiàn)狀的道路,目前的資料和情況顯示,在少數(shù)示范地區(qū)和現(xiàn)行區(qū)改革已經(jīng)有了階段性成果。二、要素的特殊性由于要具體了解成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗過程中對村級公共服務的改革措施和達到均等化的具體前提要求,勢必要了解四川在自然要素、地理要素和人口要素、文化要素上的特殊性。四川省由于地處中國西南,地勢以山地和高地為主,僅成都平原相對適宜居住和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而四川古往今來都是人口大省和內(nèi)陸大省,缺少交通優(yōu)勢和地理優(yōu)勢,對于發(fā)展農(nóng)業(yè)來講就陷入了土地與人口的矛盾中,在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料極度稀缺的情況下保持著長時間的小農(nóng)經(jīng)濟。當前四川的農(nóng)戶普遍保持分散居住模式,土地也處于平均化分散化狀態(tài)之中。而對于成都平原來說,由于適宜農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn),從事第一產(chǎn)業(yè)的人口相對省內(nèi)較多,所以具有不可替代的示范作用。三、當前農(nóng)村公共服務的提供與土地流轉的現(xiàn)狀和研究結果(一)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移,公共服務和社會保障進一步完善作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗區(qū),成都市自2007年來就致力于解決城鄉(xiāng)突出的二元經(jīng)濟結構問題,著重解決城鄉(xiāng)收入差距過大和收入分配非均等化的問題。從理論上來說,三農(nóng)問題的最終解決是完成我國二元經(jīng)濟結構并軌和消失的最終標準,而近幾年來學界政界關于三農(nóng)問題的爭論從未停止過,但總體上來講,已經(jīng)形成三農(nóng)問題解決的總體思路,即農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移,公共服務和社會保障的完善,土地規(guī)?；s化經(jīng)營。而從總體水平上來看,除了個別示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外,大部分成都周邊農(nóng)民依然采取分散承包經(jīng)營,家庭主要收入依然來自農(nóng)產(chǎn)品出售和外出勞動收入。公認的是,最近幾年,四川全省作為勞動力輸出大省向全國各地不同程度地輸送了大量農(nóng)村剩余勞動力,所以不難理解為什么大部分農(nóng)戶的主要增收原因都來自于家人外出打工收入。這從另一方面也間接證明了當前城市工作部門的工資水平要遠遠大于農(nóng)村務農(nóng)收入,即二元經(jīng)濟結構不斷擴大。其次,針對遺留農(nóng)業(yè)人口,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和完善相關政策和公共服務也是必然要求。查閱資料和走訪中可以發(fā)現(xiàn),總體上來看,經(jīng)過3年左右的改革探索,當前成都市周邊農(nóng)村的公共服務供給水平基本達到最低要求,除了郊區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務提供狀況較差之外,其他都有很大改善。根據(jù)成都市政府2008年11月的政府文件《關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見》我們把公共服務分為如下幾個大類,根據(jù)不同的大類,可以了解目前各公共服務供給的主體情況。(二)農(nóng)戶對政府公共服務的滿意程度走訪調(diào)研的主要目的是了解當前農(nóng)戶對于政府已經(jīng)提供的公共服務的意見和獲取其最需要的應該由政府提供的相關公共服務,通過實地調(diào)研和訪談統(tǒng)計目前公共服務普及狀況和主要存在問題,搞清楚公共服務均等化的具體含義。針對這些目的,我們設計制作如下簡單訪談問卷,針對問卷的統(tǒng)計結果,簡要敘述當下農(nóng)戶對政府所提供的公共服務的滿意程度和主要問題。經(jīng)過數(shù)據(jù)搜集,篩選,整理,統(tǒng)計,90.45﹪的農(nóng)戶認為集中居住更好,可支配收入和凈收入有所增加,85.79﹪農(nóng)戶認為政府提供的包括水電、道路、衛(wèi)生、教育、治安、社會保障比較充足,對目前生活的改善狀況比較滿意,而對于土地流轉方面,35.7﹪農(nóng)戶認為由于本身擁有土地規(guī)模太小,流轉的協(xié)商和談判費用太高,所以采取作為自留地或者交由集體進行談判流轉,而事實上采取個人流轉的方式極少,因為流轉農(nóng)戶的主要收入已經(jīng)不再來源于農(nóng)產(chǎn)品收入,而集體流轉的農(nóng)戶,則交由集體進行土地規(guī)模整理和規(guī)模流轉,主要采取方式為公司加合作社,或者公司加農(nóng)戶的方式進行,這類農(nóng)戶收入除了農(nóng)業(yè)收入外還有土地分紅或者租金收入和工資收入。而對于農(nóng)產(chǎn)品的流通渠道,政府出臺了農(nóng)產(chǎn)品價格最低收購政策,剩余農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)民可以進行市場交易,而最低收購價格則是國家設置的最低限價格管制。四、當前農(nóng)村公共服務平等對待的現(xiàn)狀和主要問題及原因(一)均等化和政府公共服務的供給程度實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化是中央政府和地方政府在解決當前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和三農(nóng)問題的重要課題,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化和收入分配均等化是兩個聯(lián)系極其緊密的重大項目。而對于均等化的相關概念界定,即使在學術界也爭論頗多,我們暫時不去定義均等化的相關標準,但一般可以認為,均等化就是平均和公平,其目的是實現(xiàn)各自主要需求。而關于政府的公共服務的供給程度,這里不做討論,這是由于公共物品的非排他性導致市場失靈,其結果是價格機制失效,私人投資難以進入,導致需求曲線和供給曲線失效,均衡則不存在,不能判斷公共產(chǎn)品的供給是否過度。有一點需要注意的是,雖然政府仍然是經(jīng)濟人,以成本最小或者受益最大為目標,但由于其公共物品的性質(zhì)決定政府的介入正是彌補市場失靈的最好手段。因此,一般來說,均等化的結果是在城鄉(xiāng)發(fā)展差距的前提下,農(nóng)村供給相對過多,但與需求結構往往不能吻合,造成大量資源浪費。這也是合理的,因為很難通過市場手段解決農(nóng)村公共服務供給不足的狀態(tài),而政府的投資往往帶有盲目性。(二)主要問題1.公共服務建設緩慢由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收入十分有限而公共服務的開支數(shù)目巨大,導致以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體進行的公共服務建設顯得力不從心,近期中央已經(jīng)意識到這個問題,財政開始向地方傾斜,使得地方財政不足的現(xiàn)象大大緩解。2.注重對重點群體的關注這也是由于我國的國情決定的,農(nóng)業(yè)人口過多,土地相對人口稀缺,導致我國農(nóng)業(yè),農(nóng)民與土地的矛盾突出,即使在改革試驗區(qū),現(xiàn)實狀況也是決策者不得不考慮的問題。因此,當前主要面對的群體只能是農(nóng)戶中相對收入較高群體,這部分群體的整體特征為有一定的資金積累和消費能力,向往高層次的需求和生活階段。因此,大部分改革試點先對這一群體進行開展。包括本次調(diào)研的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。五、特色產(chǎn)業(yè)支撐下的公共服務供給不足通過調(diào)研,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村的公共服務供給主要有兩種模式,即計劃模式和市場模式,前者主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、基建和社保方面,后者主要體現(xiàn)在就業(yè)、生產(chǎn)和流通方面。而目前起著示范作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn),都是以土地整理后的宅基地或者社區(qū)為依托,以特色產(chǎn)業(yè)為支撐,發(fā)展公共服務。以安仁鎮(zhèn)為例說明。安仁鎮(zhèn)處于成都市大邑縣,近幾年以打造旅游產(chǎn)業(yè)為主,全鎮(zhèn)定位為世界博物館小鎮(zhèn),從理論上來說,每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展都依賴于某個特色產(chǎn)業(yè),而農(nóng)村勞動力的轉移和重新就業(yè)也是依靠于背后幾項產(chǎn)業(yè)的依托。按照安仁鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃,其特色旅游產(chǎn)業(yè)主要依靠當?shù)亍叭揭缓觾晒沛?zhèn)”展開,以旅游業(yè)中的博物館業(yè)、公館業(yè)為主,目前各項工作已經(jīng)全面展開,包括人口流動安置、招商引資等相關配套政策相繼出爐,但整體上還有些不足之處。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,安仁鎮(zhèn)由于近幾年在農(nóng)村宅基地建設和農(nóng)村社區(qū)建設上突出的成就而聞名,據(jù)我們的調(diào)查走訪得知,安仁鎮(zhèn)關于農(nóng)戶宅基地建設、社區(qū)建設、土地流轉和公共服務建設方面采取的主要方案有:(一)土地流轉的方式從上圖了解到,目前的常見宅基地建設都是通過土地整體規(guī)劃整理之后由政府統(tǒng)一規(guī)劃,然后進行統(tǒng)一建設或者私人購買建設,當前主要是后者居多,實行分批入住,進行土地整理之后,多余土地劃歸集體所有,集體可以用土地租賃、承包等流轉方式進行流轉,所得收入歸集體所有,農(nóng)戶可根據(jù)事前與集體簽訂契約中入股情況進行分紅。宅基地建設完成后,需要進行產(chǎn)權界定,根據(jù)國家法律和相關政策的規(guī)定,土地的產(chǎn)權歸國家或集體所有,由個人出資修建的住宅產(chǎn)權歸私人所有,并頒發(fā)產(chǎn)權證。農(nóng)民個人擁有土地的使用權、收益權和承包權,但不擁有所有權。(二)公共服務:社區(qū)建設是公共服務的一個重要方面,但公共服務在實行宅基地建設和居民入住基本完成之后,便會形成一個社區(qū)居住群。因此相關的配套服務呼之欲出,社區(qū)建設主要體現(xiàn)在公共服務建設方面。以安仁鎮(zhèn)金城社區(qū)為例。當前的社區(qū)公共服務建設基本符合居民滿足,但是由于作為示范鎮(zhèn)可能在政府資金投入方面不存在問題,但是難以具有普遍適用性。因此,可以相信,在其他農(nóng)村地區(qū),資金問題仍然是一大瓶頸。(三)“集體”帶動“承包”,解決村民就業(yè)問題在土地流轉方面可以分為集體和農(nóng)戶土地流轉,在現(xiàn)行情況下兩者兼有,但仍以前者為主,這是因為,土地流轉過程是一個討價還價的交易機制,農(nóng)戶個人很難在信息不對稱的市場上找到買主,即使能找到買主,也沒有討價還價的優(yōu)勢談判力量,農(nóng)戶的利益容易受到損害。而通過集體,能夠大幅降低信息搜尋費用和交易成本,通過聯(lián)合成立合作社增強討價還價的力量也能減少在交易過程中不平等交換出現(xiàn)的幾率。集體通過土地整理和集中,新增土地用于集體統(tǒng)一處理和流轉,集體土地按照每戶人口數(shù)目入股,所得租金也按股份分紅。另外,中央和地方政府出臺了相關土地補償基金,用于補償土地整理新增土地的各級集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。農(nóng)戶個人可以承包、轉包、租賃土地,也可交予集體進行流轉,所得收入歸個人所有,土地流轉之后,剩余勞動力可以外出打工獲取收入,還可在當?shù)鼐蜆I(yè)或者受雇于土地承包的企業(yè),獲得工資收入。但目前為止,形成土地規(guī)?；鬓D和承包的優(yōu)勢策略是引入公司,形成公司加農(nóng)戶或者公司加集體合作社和農(nóng)戶的方式,這樣,既可以解決勞動力就業(yè)問題,也可以解決農(nóng)村社會保障問題。但就現(xiàn)實來看,很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在引進公司方面還很欠缺。(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與公共服務在所調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有形成了特色的社區(qū),以霧中山鄉(xiāng)同源小區(qū)為例,這里的農(nóng)戶主要是以集體工作為主,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)則以茶樹和棗等經(jīng)濟作物為主,由于人均耕地面積極少,便干脆實行集體勞動方式進行規(guī)?；?近幾年來產(chǎn)量有了很大提高,另外,小區(qū)的公共服務建設方面并沒有由政府一包到底,而是由村民自治委員會經(jīng)過民主決策