土地制度的運作機制一個理論綜述

土地制度的運作機制一個理論綜述

土地制度學(xué)說的不足土地作為經(jīng)濟發(fā)展的三個要素之一，是經(jīng)濟發(fā)展的空間載體和基礎(chǔ)。近年來,有關(guān)土地制度的研究成了海內(nèi)外中國研究的熱點問題。但是,由于中國土地制度安排的特殊性,使它成了一個“人民群眾高度聚焦,政學(xué)兩屆高度關(guān)注但又不大講得清楚”(陳錫文語)的難點課題。正是針對這一社會各界都高度關(guān)注、但又因其復(fù)雜性、全局性而不容易講清楚的問題,學(xué)界展開了激烈討論。然而,與這種激烈程度不大相稱的是,許多研究成果卻未能深入揭示土地制度運作的外在條件和內(nèi)在機制,許多實踐性的政策主張既缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)也無長遠預(yù)期。更有甚者,許多從未對它做過深入系統(tǒng)研究的學(xué)人,出于知識分子批判的“天職”,或僅僅根據(jù)一些“道聽途說”,也在這一問題上發(fā)出他們的“道德”呼聲,這進一步混淆了人們對本來就十分復(fù)雜的土地制度的認識。為了恢復(fù)學(xué)界有關(guān)土地制度的一些“常識”,賀雪峰寫作了《地權(quán)的邏輯》(以下簡稱《地權(quán)》)一書,對以周其仁教授為代表的主流學(xué)界的土地制度學(xué)說進行了激烈批評,并引發(fā)了周、賀二位之間的激烈辯論。為進一步厘清土地制度的內(nèi)在機制,“以對周其仁的批評的回應(yīng)為基點”,賀雪峰進一步寫作了《地權(quán)的邏輯Ⅱ》(以下簡稱《地權(quán)Ⅱ》)一書,系統(tǒng)闡述了他有關(guān)中國建設(shè)用地制度的主張。《地權(quán)》一書主要從農(nóng)地角度討論中國土地制度,《地權(quán)Ⅱ》則主要對中國建設(shè)用地制度進行了系統(tǒng)辨析。本文以評述《地權(quán)Ⅱ》為重點,進一步闡述相關(guān)研究需要進一步解決的關(guān)鍵議題。土地制度安排從既有的農(nóng)地非農(nóng)使用的制度安排來看,我國《憲法》、《土地管理法》等規(guī)定,城市土地屬于國家所有,農(nóng)村土地(除少數(shù)國有農(nóng)場外)屬于集體所有。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地,必須通過土地征收變?yōu)閲型恋?。從建設(shè)用地角度講,這就是一種城鄉(xiāng)“二元”的建設(shè)用地制度,農(nóng)村建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地范疇,城市建設(shè)用地屬于國有土地范疇,二者必須通過政府的土地征收行為轉(zhuǎn)變土地屬性,不能直接對價交換。在土地征收過程中,按照農(nóng)地原有用途收益的“最高30倍”給農(nóng)民相應(yīng)補償,也就是說,從法律規(guī)范上講,農(nóng)民與農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益無關(guān)(高圣平、劉守英,2007)。地方政府通過土地征收壟斷一級土地市場,再通過土地開發(fā)和出讓,獲取巨額土地出讓收入,即一般所謂的“土地財政”或賣地收入。正是通過這種土地制度安排,地方政府獲得了城郊農(nóng)地非農(nóng)使用中的大部分增值收益,實現(xiàn)了“漲價歸公”。主流學(xué)界認為,正是因為這種政府壟斷土地征收和開發(fā)的制度安排,導(dǎo)致地方政府無限依賴土地財政,并產(chǎn)生了官商勾結(jié)、房價飛漲、土地利用低效、大規(guī)模土地金融風(fēng)險、農(nóng)民利益嚴重受損、城鄉(xiāng)收入差距進一步拉大等一系列連鎖問題。他們認為應(yīng)該主動推動土地制度變革,變革的方向是改變既有的土地征收制度,推動農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“同地、同價、同權(quán)”,從而達到維護農(nóng)民利益,縮小城鄉(xiāng)收入差距的目的(周其仁,2010;蔣省三、劉守英、李青,2010,pp.50~68;張曙光,2011,pp.136~138)。賀雪峰認為,上述主張都有其部分合理之處,也看到了既有土地制度安排的一些關(guān)鍵性缺陷。但是,如果更加深入細致的分析,則發(fā)現(xiàn)上述主張,尤其是相關(guān)的政策變革建議有待商榷?！兜貦?quán)Ⅱ》一書正是正面尖銳回應(yīng)主流學(xué)界的上述理論學(xué)說的一本著作。與主流學(xué)界的看法針鋒相對,該書認為,既有的土地制度安排雖然還有諸多缺陷,但大體上相當(dāng)合理,甚至“極為精巧”(賀雪峰,2013,p.3)。正是仰賴既有的土地制度安排,地方政府通過壟斷土地征收和建設(shè)用地一級市場,通過低價征收和高價拍賣,獲得了城市建設(shè)用地的巨額增值收益,形成了具有公共財政性質(zhì)的“土地財政”,才使得地方政府能夠為招商引資提供低廉的土地供給,從而支撐了“中國制造”。同時,也正是仰賴巨額“土地財政”,地方政府才能夠在不依賴中央財政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的情況下從容地進行城市基礎(chǔ)社會建設(shè),中央財政才能更加從容地向中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。賀雪峰認為,中國既有的土地制度是中國20世紀資產(chǎn)階級革命和社會主義革命的成果之一,正是兩次革命消滅了土地私有制,實現(xiàn)了平均地權(quán),并逐步形成了以“漲價歸公”為核心的土地制度安排,從而消滅了封建性的土地食利階層(集團)?！爸袊恋毓?地利共享,消滅土地食利者的規(guī)范和實踐,可以稱作中國土地制度的憲法秩序”(賀雪峰,2013,p.36)。正是中國既有的土地制度安排,成為中國經(jīng)濟長期快速增長的一大密碼。從“漲價歸公”這一土地制度的憲法秩序的角度展開,賀雪峰進一步闡述了他關(guān)于建設(shè)用地價值來源、土地收益分配、土地財政與土地征收及城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑等一系列主張,下文稍微展開評述。針對主流學(xué)界所言的既有的土地征收制度讓農(nóng)民與土地增值收益無關(guān),導(dǎo)致其利益嚴重受損的說法,賀雪峰認為,抽象而言,這種說法是對的,但如果具體深入分析,則似是而非。主要原因在于,諸多學(xué)者往往以籠統(tǒng)的農(nóng)民概念來分析問題,而忽略了農(nóng)民已經(jīng)嚴重分化的社會事實。當(dāng)下,中國農(nóng)民至少分成了兩類:一類是5%的城郊村或城中村的農(nóng)民,他們有土地被征收的機會,事實上參與到了城市化進程中的土地收益分配;另一類是95%的非城郊農(nóng)民,他們的土地永遠也不可能被征收,也基本沒有可能分享城市化過程中的土地增值收益。賀雪峰認為,前者已經(jīng)是城市化進程的巨大受益者,通過土地征收和房屋拆遷,他們中的絕大多數(shù)人都實現(xiàn)了一夜暴富,而近年來出現(xiàn)的征地拆遷中的各種抗?fàn)幨录?甚至自焚)也只是農(nóng)民面對巨額利益時與地方政府的一種博弈策略。主流學(xué)界站在保護被征地農(nóng)民土地權(quán)利的角度來為“所有農(nóng)民”呼吁,是一種搞錯了對象的道德呼聲。相反,占中國95%的非城郊農(nóng)民根本沒有機會被征地,他們正期待著國家通過公共財政轉(zhuǎn)移支付來解決生產(chǎn)生活中的各種難題,如果要真正站在農(nóng)民的立場,應(yīng)該更多關(guān)心這部分農(nóng)民的利益訴求。如果不明真相的繼續(xù)為本已獲得巨大利益的5%的城郊農(nóng)民呼吁,只可能在中國再造出一個土地食利集團出來,結(jié)果不是縮小了城鄉(xiāng)收入差距,反而形成了一種“城市市民--城郊農(nóng)民--普通農(nóng)民”的三元利益結(jié)構(gòu)(賀雪峰,2013,pp.79~81),進一步拉大了城鄉(xiāng)收入差距和加劇了城鄉(xiāng)之間的隔閡。而且,一旦城郊農(nóng)地非農(nóng)收益的價值大部給了5%的城郊農(nóng)民,則地方政府仰賴的“土地財政”收入頃刻消失,中國大部分地方政府要么無力進行基礎(chǔ)社會建設(shè),無法通過低地價來進行招商引資,處于“看守政府”狀態(tài);要么就不得不依賴中央財政的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付,從而改變中央可能向中西部落后地區(qū)和廣大純農(nóng)業(yè)型地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移能力。更有甚者,中國低廉地價優(yōu)勢的消失,很可能導(dǎo)致目前中國制造業(yè)在全球競爭力的喪失,最終會影響到大規(guī)模勞動密接型產(chǎn)業(yè)的生存,從而讓大規(guī)模農(nóng)民工再次失業(yè)。針對以周其仁教授為代表的學(xué)者提出的借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)等政策來進行土地制度變革,“還權(quán)賦能”的主張,即試圖在農(nóng)村集體建設(shè)用地上做文章,通過將農(nóng)民宅基地價值“顯化”,使之由資源變?yōu)橘Y產(chǎn),從而創(chuàng)造出“巨額貨幣財富”的做法,賀雪峰也持否定態(tài)度。他認為,這種做法最關(guān)鍵的錯誤在于誤解了土地級差收益的來源,誤解了農(nóng)地非農(nóng)使用價值的來源和內(nèi)在機制,結(jié)果只注重在生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域或分配領(lǐng)域做文章,而不是在生產(chǎn)力和經(jīng)濟社會發(fā)展方面做文章。賀雪峰認為,根據(jù)中國當(dāng)前的土地制度安排,農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益主要有兩大來源:一是因區(qū)位優(yōu)勢產(chǎn)生的級差地租,可以稱為價值A(chǔ),這主要受土地不可移動的自然屬性所決定。由于土地不可移動,隨著城市化的平面擴張,處于城郊地區(qū)的土地由于具有區(qū)位優(yōu)勢就產(chǎn)生了巨額級差地租,當(dāng)然因區(qū)位不同,不同地塊的級差地租也差異巨大。二是由于國家保持偏緊的建設(shè)用地供給導(dǎo)致的建設(shè)用地相對稀缺所形成的“指標價格”,可以稱為價值B。價值B來自于國家的政策管控,是建設(shè)用地供給稀缺情況下為獲得用地資格所必須付出的“入場券”價格,類似于計劃經(jīng)濟時期的糧票等票據(jù)價格,成渝地區(qū)的地票交易進一步將價值B“顯化”出來。因此,賀雪峰認為,周其仁等所謂的盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn),說到底只是在集體建設(shè)用地指標(即價值B)上做文章,而這一價值的來源又恰恰在于國家的政策管制,若是通過政府行為大規(guī)模推動農(nóng)村集體建設(shè)用地指標“入市”,結(jié)果只可能導(dǎo)致因管控所導(dǎo)致的用地指標稀缺性的消失,從而導(dǎo)致土地交易市場的崩潰,因建設(shè)用地稀缺而抬高的建設(shè)用地市場價值不再存在或極大降低。“因為土地市場的崩潰,使農(nóng)民騰出來的建設(shè)用地根本無法入市,也就根本達不到所謂盤活土地資源和顯化土地價值的目標,當(dāng)然也就不可能通過‘還權(quán)’來‘賦能’”(賀雪峰,2013,p.75)。所以,這種期望通過“增減掛鉤”制造指標以獲得本身即由國家管控所形成的指標價值的做法,本身就是一個內(nèi)在矛盾。如果真通過成立地票交易所等辦法實現(xiàn)用地指標的自由海量供給,則因國家宏觀政策控制所導(dǎo)致指標稀缺的價值B就會逐漸消失。而且,國家通過用地管控形成指標,又通過“農(nóng)民上樓”來整理指標,這一正一反的政策配套,實踐中很可能是無謂地折騰了農(nóng)民。針對主流學(xué)界一致表示擔(dān)憂甚至否定的“土地財政”問題,賀雪峰也表達了不同意見。他認為,“土地財政”的存在雖然有很多瑕疵,但是我們不能盲目否定土地財政,更不能因此就認為應(yīng)當(dāng)將土地財政裝到“城郊農(nóng)民的口袋里去”。賀雪峰認為,土地財政具有公共財政的性質(zhì),正是仰賴土地財政,地方政府才能較好地進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),才能以低地價招商引資,也才能相對自主地(不過分依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付)開展社會經(jīng)濟建設(shè)。同時也正是仰賴既有的土地征收制度和土地財政,中國城市化進程才沒有出現(xiàn)一般發(fā)展中國家所普遍出現(xiàn)的大規(guī)模貧民窟,中國城市的基礎(chǔ)設(shè)施才可能與歐美日相媲美,一句話,中國實現(xiàn)了“低成本的城市化”。中國的“低成本的城市化”擴張本身沒有錯,正是這種低成本的城市化,可以讓中國城市化相對較快發(fā)展并相對可以持續(xù)。若是此時取消了土地財政,中國必將陷入“劣質(zhì)城市化”的陷阱。若是進展順利,20年之后,中國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化即將結(jié)束,那時城市化發(fā)展就將由大規(guī)模擴展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)換,到時不僅不再需要大規(guī)模農(nóng)地的非農(nóng)使用,即土地財政的基礎(chǔ)自然消失,同時城市基礎(chǔ)社會建設(shè)的壓力也大大減小,也不必再依賴土地財政。換句話說,當(dāng)前推倒土地財政,既不明智,也不現(xiàn)實。在上述一系列主張的前提下,賀雪峰進一步闡述了他關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的看法。他認為,在人財物大規(guī)模外流的情況下,農(nóng)村出現(xiàn)部分空心村現(xiàn)象都很正常,農(nóng)民宅基地的退出也是自然而然的一種過程。而且,農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的一個關(guān)鍵區(qū)別就是前者有可能復(fù)墾為耕地,即是一種潛在的耕地,而后者則不可能。正是農(nóng)村建設(shè)用地這種潛在的耕地的存在,保障了中國耕地供給的部分彈性,也為保障糧食安全提供了部分余地。若是通過大規(guī)模的“增減掛鉤”、“農(nóng)民上樓”的辦法在短期內(nèi)將農(nóng)民的宅基地全部復(fù)墾,很可能的結(jié)果恰恰是消滅了既有制度的彈性,結(jié)果不僅折騰了農(nóng)民,從長遠來看,還給國家糧食安全和耕地安全造成很大的負面影響。而且,筆者認為,人為的大規(guī)模促成“農(nóng)民上樓”,還可能造成一種吊詭的“反城市化”效應(yīng)。這里所說的“反城市化”效應(yīng),是指農(nóng)民的集中居住從長遠來看其實是限制了農(nóng)民向城市的自然流動,人為將農(nóng)民“鎖定”在村莊中的現(xiàn)象。其主要發(fā)生機制是:第一,“集中居住”一次性掏空了農(nóng)民的多年積蓄。農(nóng)民集中居住僅靠土地復(fù)墾費用遠遠不夠,還需要自身再掏出一部分積蓄才能順利“上樓”,同時,上樓以后的生活成本等會有一個明顯的上升,這也會減緩農(nóng)民的積累,農(nóng)民這些積累資金本可以成為農(nóng)民長期內(nèi)進城的重要資本。第二,農(nóng)民“集中居住”以后,由于年輕人仍舊大部在外務(wù)工,所以集中居住區(qū)呈現(xiàn)出明顯的“老人化”趨勢,這些老人區(qū)對各項公共服務(wù)和福利的需求急速上升,基層政府不得不調(diào)整部分財政資金來對集中居住區(qū)進行后續(xù)扶持和建設(shè)。這反過來會壓縮本已有限的財政投入到城市建設(shè)的份額,延緩城市建設(shè)的步伐。第三,農(nóng)村一次性建設(shè)了不少集中居住區(qū),不僅在經(jīng)濟上掏空了農(nóng)民的積蓄,同時從其他方面對農(nóng)民進城也形成了一種“束縛”。最后,賀雪峰針對成都地區(qū)以土地為媒介,以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤為主要政策手段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式難以持續(xù)的困境,提出了一種“以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介,以公共財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付為主要政策工具的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案”(賀雪峰,2013,p.259)。他認為這種方案具有更普遍的操作性和適用性。通過這種方案,不僅可以將村莊建設(shè)為“生產(chǎn)性的村莊”,而且不必要突破既有的土地制度限制,最關(guān)鍵是能將農(nóng)村進一步建設(shè)為中國現(xiàn)代化過程中的穩(wěn)定器和蓄水池。土地制度的創(chuàng)新《地權(quán)Ⅱ》一書較為系統(tǒng)地為我們呈現(xiàn)了一幅與主流學(xué)界的主張相當(dāng)不同的“地權(quán)邏輯”,為我們恢復(fù)了諸多被學(xué)者有意無意遺忘了的“常識”,為當(dāng)下激烈的土地問題爭論提供一種相當(dāng)重要而又獨特的聲音,為決策部門做出更加科學(xué)的“頂層設(shè)計”提供了必要的參考。與目前絕大部分有關(guān)土地制度的混沌言論相比,其新穎之處至少有三:首先,從中國社會經(jīng)濟發(fā)展的全局研究“地權(quán)的邏輯”,注重地權(quán)的內(nèi)生性。當(dāng)前,國內(nèi)有關(guān)土地制度的諸多討論往往忽略了土地制度所連帶的一系列矛盾網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系格局。換句話說,不少討論將土地制度抽離了地方社會經(jīng)濟發(fā)展模式之外來討論,將土地制度當(dāng)成了一個相對獨立和外生的變量,結(jié)果提出的許多政策建議經(jīng)不住仔細推敲,也缺乏現(xiàn)實可操作性?！兜貦?quán)Ⅱ》一書看到了土地制度“深嵌”在地方社會經(jīng)濟發(fā)展的模式之中,才會尊重土地制度的復(fù)雜性,才會看到激進的土地制度變革對于既有的社會經(jīng)濟格局所可能造成的巨大沖擊,所提出的政策建議也更顯務(wù)實。其次,《地權(quán)Ⅱ》一書則注重從常識出發(fā),十分注重地權(quán)變革的歷史和現(xiàn)實約束條件,注意多方行動主體之間的復(fù)雜互動關(guān)系和多元利益格局。第三,《地權(quán)Ⅱ》一書在批判性和建設(shè)性方面都有建樹。例如本書最后部分所提出的“以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介,以公共財政轉(zhuǎn)移支付為主要政策手段”的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑等。失地農(nóng)民征地拆遷中土地收益分配的內(nèi)在機制然而,雖然《地權(quán)Ⅱ》一書為我們打開了認識土地制度的又一扇窗口,但仍然為我們留下了諸多有待進一步正面深入研究的問題。無論是賀雪峰還是他所激烈批評的主流學(xué)界,在與地權(quán)相關(guān)的以下關(guān)鍵議題方面都還缺乏深入的研究。失地農(nóng)民征地拆遷補償?shù)膶嵶C研究。主流學(xué)界認為,既有的征地補償政策只按照農(nóng)地原有用途進行補償,將農(nóng)民排除在農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益分配之外。這種補償?shù)念~度很低,嚴重損害了農(nóng)民的土地權(quán)利,造成了失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活困難,是一種在新時代繼續(xù)剝奪農(nóng)民的非公平政策。正是在土地征收上的價格“剪刀差”,讓地方政府具有極大的動力去胡亂拆遷農(nóng)民的房子和儲備土地,結(jié)果在新時期進一步拉大了城鄉(xiāng)差距?！兜貦?quán)Ⅱ》一書則認為,城中村及城郊失地農(nóng)民在既有的征地拆遷政策下,已經(jīng)是既得利益者,他們中的不少人往往因征地拆遷而一夜暴富,在短期內(nèi)打破了家庭的社會經(jīng)濟平衡,甚至已經(jīng)形成了一個“土地食利階層”。現(xiàn)在,中國既有失地農(nóng)民規(guī)模達數(shù)千萬之巨,同時還以每年數(shù)百萬人口劇增。總體來看,主要有三類失地農(nóng)民:一是城中村農(nóng)民。他們中的絕大部分由于可以通過自建房租轉(zhuǎn)等獲得較大經(jīng)濟收益,所以屬于失地農(nóng)民中的富裕階層。二是城郊地區(qū)的失地農(nóng)民。他們有的只被征地,有的既被征地又被拆遷,一般而言,只被征地的農(nóng)民收益相對較低,一旦涉及拆遷,則收益較高,這才刺激了不少城郊農(nóng)民“種房子”以等待拆遷。三是因國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型工礦建設(shè)而涉及的非城郊的失地農(nóng)民。他們中的大部分人只涉及征地問題,加之國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性和政府強制性,補貼標準往往較低,他們的征地收益一般都較低。由于失地農(nóng)民群體規(guī)模巨大,內(nèi)部分化也非常嚴重,不僅涉及不同地域因社會經(jīng)濟發(fā)展水平導(dǎo)致的征地補償?shù)木薮蟛町?就是在同一地區(qū),也因不同家庭博弈能力的差異而使補償結(jié)果差異巨大。所以,對于規(guī)模巨大而又內(nèi)部分化相當(dāng)大的失地農(nóng)民群體在征地拆遷中獲得的補償及其后續(xù)的社會經(jīng)濟狀況,學(xué)界需要進行大規(guī)模的細致的實證研究。這一實證研究的結(jié)果對于爭論各方進一步深化各自的研究都非常關(guān)鍵。土地增值收益分配的內(nèi)在機制分析。目前,各方一致公認的是,政府通過土地價格的“剪刀差”一次性獲得了巨額的土地收益,這就是以土地出讓金為主體的“土地財政”,雙方爭論的焦點是如何看待土地財政。但是,對于土地收益(如直接的巨額土地出讓金)分配的內(nèi)在機制,我們目前還知之甚少。例如,對于國家相關(guān)政策所規(guī)定的從土地出讓收入中計提耕地保護開發(fā)費用、教育基金、水利基金、廉租房建設(shè)基金等,在地方政府的具體分配中,有多少得到了落實?落實了多大比例?又如,根據(jù)中央相關(guān)政策規(guī)定,土地出讓收入應(yīng)全部納入財政預(yù)算,?？顚Ｓ?主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。那么,在實踐中,有多大比例土地出讓收入納入了財政預(yù)算?多大比例被政府轉(zhuǎn)移到了政府性投資公司中去撬動金融資本?多大比例用于土地開發(fā)和新一輪的征地拆遷?目前,學(xué)界對這些問題的認識都非常模糊,對其內(nèi)部機制缺乏深度的解剖。各類政府性投資公司的性質(zhì)及內(nèi)在機制。主流學(xué)界對于“土地財政”的一大擔(dān)憂即是各地以土地為抵押,以地方性政府投資公司為融資平臺所形成的“土地金融”,由于有政府信用和土地收入做抵押,各地政府性融資平臺均借貸了巨額金融資本,形成了很大的金融風(fēng)險。應(yīng)該來說,學(xué)界的這種憂慮確實并非杞人憂天。比如,據(jù)國家審計署對地方政府債務(wù)審計表明,截至2012年底,“36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元,比2010年增加4409.81億元(其中12個地方政府本級減少1417.42億元,24個地方政府本級增加5827.23億元),增長12.94%”?！?個省、17個省會城市承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元,占這些地區(qū)債務(wù)余額的54.64%,比2010年增長1183.97億元”(《新京報》“36個地方債3.8萬億”)。可見,地方債務(wù)的一半以上是以土地出讓收入做抵押。而就全國情況來看,2010年全國地方債務(wù)總額已經(jīng)達到10.7萬億元之巨,最近三年又呈明顯上升之勢。據(jù)相關(guān)研究表明,地方債務(wù)大部分都是以土地直接作為抵押品到金融機構(gòu)借貸的金融資本,土地價格及土地市場的波動直接攸關(guān)地方政府債務(wù)的歸宿。所以,各地方政府在很大程度上不得不維持相對高位的土地價格,并用各種手段激活土地市場,結(jié)果在一定程度上直接推高房價,加劇了普通市民的生活成本。比如,國際上一般的情況是,住宅的建設(shè)成本中72%是建筑和安裝,地價、利潤及其他占28%;而我國住宅建設(shè)成本占42%,地價、稅費和其他占58%(周黎安,2008,p.187)。顯然,中國城市目前的高房價與地方政府“經(jīng)營土地”的行為模式密切相關(guān)。但是,學(xué)界目前對于政府性投資公司的性質(zhì),內(nèi)部資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與運作機制等方面還缺乏系統(tǒng)研究,對存在的相關(guān)金融風(fēng)險也更多只是推測,對如何防范或規(guī)范化地方政府融資行為則很難提出切實的建設(shè)性意見。賀雪峰《地權(quán)Ⅱ》一書對這一問題也未做任何深入的探討,這也是本書最大的缺憾之一,所以也就不能正面有力回應(yīng)主流經(jīng)濟學(xué)家所提出的這一挑戰(zhàn)。如何徹底實現(xiàn)“漲價歸公”。《地權(quán)Ⅱ》一書的最核心觀點是,中國當(dāng)前的土地制度的核心是“漲價歸公”,即使有諸多缺陷,我們應(yīng)該完善它而不是推倒重來。但是,正是在“漲價如何歸公”這一問題上,《地權(quán)Ⅱ》一書卻沒有給出很好的答案。賀雪峰認為,地方政府通過壟斷土地一級市場和土地開發(fā)權(quán),利用土地價格“剪刀差”的方式獲得的巨額土地財政收益是一種公共財政,再用土地財政來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補地方政府的其他財政缺口,此即所謂“漲價歸公”。對此,本文不敢茍同。筆者同意土地財政具有公共財政性質(zhì),大部分土地財政也確實被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)上。但是,不能以此即定論土地財政實現(xiàn)了土地收益的“漲價歸公”。值得追問的是,目前仍舊占中國人口最大多數(shù)的農(nóng)民,尤其是賀雪峰所言的95%的永遠沒有被征地機會的遠郊農(nóng)民,他們是否該添入“歸公”之列?回答是肯定的。那么,既有的土地增值收益分配(或者直接說土地財政分配)是否有這最大多數(shù)的、在目前的中國社會經(jīng)濟格局中仍舊處于絕對劣勢的農(nóng)民的位置?答案是否定的。不僅國家規(guī)定的從土地出讓收入中需要直接返還“農(nóng)口”的比例極低(僅水利基金、農(nóng)田保護基金兩項),而且,就是這一極低的比例,在實踐中也根本沒有落到實處。由于