國(guó)有企業(yè)地方政府的國(guó)有產(chǎn)權(quán)分配與政策執(zhí)行

國(guó)有企業(yè)地方政府的國(guó)有產(chǎn)權(quán)分配與政策執(zhí)行

一、本文研究的基本問題地方政府是公共事務(wù)的代理人，還是追求地方利益最大化的自利者？根據(jù)韋伯斯特官僚制的公共行政理論，作為行政組織之一的地方政府是上層政府的代理人，并按照等級(jí)制和非人格化擔(dān)任代理人。因此,地方政府的行為選擇是以服從上級(jí)為主的(韋伯,1997)。與此觀點(diǎn)類似,姚洋(2009)認(rèn)為中國(guó)政府是一個(gè)中性政府,在面臨利益沖突時(shí)總是采取有利于社會(huì)整體利益的中性行為。也有的學(xué)者認(rèn)為,地方政府的利益驅(qū)動(dòng)和相互競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力(Oi,1992;Walder,1995;Qian,2003)?？傊?地方政府的利益取向和行為邏輯,是理解中國(guó)發(fā)展模式的關(guān)鍵。本文通過研究各級(jí)政府在國(guó)有產(chǎn)權(quán)重置過程中的政策制定和執(zhí)行,分析其行為背后的利益導(dǎo)向和博弈邏輯。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門分級(jí)所有制的情況下,中央、省、市、縣等各級(jí)政府擁有相應(yīng)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)。假設(shè)各級(jí)政府都是利益中性的,那么在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的分級(jí)配置上就會(huì)采取有利于社會(huì)整體利益的行為,否則就會(huì)采取自身利益最大化的行為。本文的研究表明,地方政府兼具代理人和自利者的雙重角色,既代理上級(jí)政府指令和地方公共事務(wù),也追求自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益。不僅如此,本文的研究指出,國(guó)有產(chǎn)權(quán)的分級(jí)所有損害了公共政策的實(shí)施和市場(chǎng)機(jī)制的完善,地方政府應(yīng)逐漸剝離地方國(guó)有資本的所有權(quán)。2008～2010年的山西煤炭產(chǎn)業(yè)重組為上述問題提供了生動(dòng)樣本。2009年4月起,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了一輪大刀闊斧的兼并重組,在不到一年時(shí)間內(nèi),全省礦井?dāng)?shù)量從2600座銳減到1053座,煤炭企業(yè)由2200多家兼并為130家,且絕大多數(shù)地方國(guó)有和民營(yíng)煤礦被省級(jí)國(guó)企或央企收購(gòu)①1。外界普遍將此次煤改視為新一輪“國(guó)進(jìn)民退”的最強(qiáng)音,并引發(fā)廣泛的討論②2。此后不久,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)重組的做法得到中央政府的認(rèn)可,并在河南、內(nèi)蒙古等產(chǎn)煤大省份推廣3。上述產(chǎn)業(yè)重組(實(shí)質(zhì)上是煤炭產(chǎn)權(quán)的重新配置)中的政策過程和政府行為特別值得關(guān)注。顯然,它不是一般的市場(chǎng)兼并行為,而是一次完全由地方政府規(guī)劃和引導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)重置過程4。在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系初步建立、利益主體高度分化的背景下,這樣大規(guī)模的、迅速的國(guó)有化過程顯得格外醒目。那么,省政府為什么要出臺(tái)這樣一邊倒”的政策?它是如何出臺(tái)并迅速下達(dá)的?下級(jí)地方政府為何愿意去執(zhí)行這樣一個(gè)損害自身利益的政策?它們又是怎樣執(zhí)行的?對(duì)這些問題的研究,有助于我們理解地方政府的利益導(dǎo)向和博弈邏輯,進(jìn)而也有助于我們思考和探索中國(guó)進(jìn)一步深化市場(chǎng)改革和政府轉(zhuǎn)型的方向。本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于作者的一手訪談資料,以及政府部門官方網(wǎng)站、政策文件、主流媒體網(wǎng)絡(luò)報(bào)道和歷年煤炭工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒。調(diào)研歷時(shí)一年半,作者走訪了山西省晉城、太原、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治等多個(gè)縣市區(qū),調(diào)研范圍涉及省屬國(guó)有煤礦、市屬國(guó)有煤礦、縣國(guó)有煤礦、集體煤礦與民營(yíng)煤礦等各類煤礦。深度訪談業(yè)內(nèi)人士、地方官員與企業(yè)家30多人,并對(duì)其中較為核心的受訪者進(jìn)行了多次回訪。此外,本研究還通過調(diào)研渠道收集整理了各縣煤礦企業(yè)兼并重組前后的詳細(xì)數(shù)據(jù),包括產(chǎn)權(quán)變更、規(guī)劃產(chǎn)能等,并系統(tǒng)考察了各地煤炭產(chǎn)業(yè)和典型煤礦的歷史變遷。本文剩余部分安排如下,第二部分是地方政府利益取向、雙重角色和行為邏輯的理論分析;第三部分詳細(xì)考察了山西省煤炭產(chǎn)業(yè)的政策變遷,以及與產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管相伴隨的官員問責(zé),從而揭示政策出臺(tái)的原委,分析政策制定過程中的利益和博弈;第四部分剖析了此輪煤改前后的產(chǎn)權(quán)分布和利益格局;第五部分具體闡述了地方政府執(zhí)行政策時(shí)的角色差異和行為策略;最后第六部分給出本文的結(jié)論與政策啟示。二、地方政府的興趣、雙重角色和行為邏輯(一)政府的利益選擇怎樣理解中國(guó)地方政府的利益導(dǎo)向和行為邏輯?姚洋(2009)認(rèn)為,中國(guó)的政府是一個(gè)利益中性(disinterest)政府,政府對(duì)待社會(huì)各個(gè)集團(tuán)采取不偏不倚的態(tài)度,不和任何一個(gè)集團(tuán)結(jié)盟,并采取有利于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為(賀大興、姚洋,2011;姚洋,2009)。因此,地方政府的行為函數(shù)是社會(huì)整體利益最大化。然而,尋租理論則認(rèn)為,地方政府基于追利性而在市場(chǎng)中通過政府干預(yù)來(lái)尋取租金,政府的行為函數(shù)是政府利益最大化,或政府一把手的利益最大化(Blecher,1991;Murphy,1993;賀衛(wèi),1999)。地方政府的利益既包括經(jīng)濟(jì)利益,也包括政治利益(周業(yè)安,2003;周黎安,2007)。國(guó)有產(chǎn)權(quán)是政府擁有的最直接的利益品。觀察政府如何運(yùn)用國(guó)有產(chǎn)權(quán),能夠反映出政府的利益導(dǎo)向。對(duì)于利益中性的政府而言,政府通過國(guó)有部門提供公共物品、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,或者通過國(guó)有企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提供有效需求、進(jìn)行宏觀調(diào)控;對(duì)于自利型政府而言,政府通過嵌入國(guó)有部門來(lái)分配贊助物品(patronagegoods),實(shí)現(xiàn)政府自身的政治目標(biāo)(Michelson,2007;Naughton,2008),或者通過干預(yù)市場(chǎng)來(lái)獲取壟斷收益。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化,中央國(guó)有企業(yè)數(shù)量急劇減少,地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重也在持續(xù)下降。20世紀(jì)90年代中后期,政府減少了對(duì)國(guó)有企業(yè)的政治控制,轉(zhuǎn)而加強(qiáng)了提供規(guī)制與政策的管制者角色(Lietal.,2006)。2005年后,政府再度加強(qiáng)了國(guó)有部門在重要基礎(chǔ)領(lǐng)域的控制,將國(guó)有企業(yè)視為政權(quán)穩(wěn)固的基石⑤5。地方政府如何就國(guó)有產(chǎn)權(quán)的利益展開博弈呢?公共政策就是對(duì)社會(huì)價(jià)值的重新分配(Lasswell,1950;戴伊,2008)。因此,政策的制定和執(zhí)行過程也就是政府利益選擇和博弈的過程(杜魯門,2005)。顯然,如果政府是利益中立的,那么它將充當(dāng)各個(gè)利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)者,制定社會(huì)利益最大化的政策。在政策執(zhí)行過程中,地方政府充當(dāng)上級(jí)政府(政策制定者)的代理人,無(wú)偏差地執(zhí)行既定政策。然而,在真實(shí)世界中,政府更趨向于自利。政策過程中廣泛存在的“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象,表明政策執(zhí)行過程并非那么簡(jiǎn)單、無(wú)偏差,政策制定者與執(zhí)行者之間往往會(huì)基于利益得失而進(jìn)行博弈。這種博弈尤其是在地方政府(作為政策執(zhí)行者)與上級(jí)政府(作為政策制定者)之間更為顯著。丁煌(2004)直截了當(dāng)?shù)刂赋?中央和地方都是基于利益最大化原則進(jìn)行策略選擇。但是,最大化國(guó)有部門的經(jīng)濟(jì)利益并非政府的既定選擇。隨著中國(guó)從速度型發(fā)展轉(zhuǎn)向規(guī)制型發(fā)展,中國(guó)政府的政策目標(biāo)也從單一的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展(薛瀾、陳玲,2010)。從2004年后,中央開始頻繁使用“死亡指標(biāo)”6等約束性指標(biāo)等約束地方政府,并隨之引入嚴(yán)苛的官員問責(zé)機(jī)制,促使地方政府平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的雙重目標(biāo)。因此,除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外,安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)利益,直接決定了地方政府(及其一把手)的政治利益。這就意味著,在國(guó)有產(chǎn)權(quán)重新配置的過程中,政府將綜合考慮經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的選擇,進(jìn)而做出政策決策和執(zhí)行的具體行為?；谏鲜龇治?我們推出以下假設(shè)(hypothesis):地方政府的利益取向是本地利益最大化,其中本地利益既包含本地政府組織的自身利益,也包括本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和公眾的利益;既包含經(jīng)濟(jì)利益,也包含政治利益。政治利益涉及政治升遷、官員問責(zé)和地方穩(wěn)定等,而經(jīng)濟(jì)利益主要包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。(二)競(jìng)爭(zhēng)型政府的特征我們還認(rèn)為,地方政府既不是純粹的代理人,也不是完全的自利者,而是具有代理人和自利者雙重屬性的行動(dòng)者。地方政府作為代理人,受到上下兩種政策壓力,因而有兩種代理類型。一是地方政府作為上級(jí)政府的代理人,傳達(dá)和執(zhí)行來(lái)自上級(jí)政府的政策;二是地方政府作為地方公共事務(wù)的代理人,解決地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。地方政府作為自利者,也有兩種自利類型,一是通過開辦國(guó)有企業(yè)等形式,直接獲取經(jīng)濟(jì)利益;二是通過促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)健康發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng),擴(kuò)大本地稅基,間接獲取經(jīng)濟(jì)利益。因此,既是代理人又是自利者的地方政府,就有4種表現(xiàn)(圖1)。缺乏強(qiáng)有力的資源稟賦和發(fā)展實(shí)力的地方政府,傾向于將自己視為上級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu),順從并完成上級(jí)指令。如果同時(shí),地方政府通過開辦當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)的方式追求自身利益的最大化,則成為“計(jì)劃型政府”,就如同在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行動(dòng),在服從上級(jí)指令的同時(shí)維護(hù)本地國(guó)有企業(yè)的份額。如對(duì)上代理的地方政府通過促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的健康發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng)來(lái)擴(kuò)大稅基、獲取間接經(jīng)濟(jì)利益,則成為“監(jiān)管型政府”,主要的政策工具是通過市場(chǎng)監(jiān)管來(lái)完成上級(jí)指令。當(dāng)?shù)胤秸馁Y源稟賦和發(fā)展實(shí)力較強(qiáng)的情況下,地方政府傾向于以地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者自居,謀取一定的發(fā)展自主性。這樣的地方政府為對(duì)下代理型政府。與此同此,如該政府積極擴(kuò)大自身開辦的國(guó)有企業(yè),并參與當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng),那么該政府就成為“競(jìng)爭(zhēng)型政府”,具有一定程度的企業(yè)特點(diǎn)。如該對(duì)下代理的政府并非顯著增加本地國(guó)有企業(yè)比重,或積極促進(jìn)非國(guó)有部門企業(yè)發(fā)展,那么它將傾向于采取地方保護(hù)主義的方式來(lái)維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益,以擴(kuò)大稅基或獲取隱性收益,這就形成了“保護(hù)型政府”。應(yīng)該指出,上述政府角色的劃分是用來(lái)解釋政府行為內(nèi)在驅(qū)使的“理論原型”。在現(xiàn)實(shí)情境中,政府同時(shí)具備上述角色,在上述角色的驅(qū)使下行事,但各個(gè)角色的側(cè)重點(diǎn)有所差異,最終表現(xiàn)出政府行為模式的差異性。理論原型的價(jià)值,就在于發(fā)現(xiàn)其相互獨(dú)立的因素,并加以描述、解釋和推斷。(三)地方政府的利益訴求在分析了地方政府的利益導(dǎo)向和雙重角色后,我們?cè)賮?lái)看看地方政府在利益選擇和角色定位中采取怎樣的行為策略,并受到哪些因素的影響。我們認(rèn)為下列因素可能是重要的方面。首先,層級(jí)化的決策方式使得下級(jí)政府在上級(jí)決策階段的發(fā)言權(quán)很有限。在政策決策階段,尤其是政策意向的定位中,中國(guó)各級(jí)政府的決策權(quán)力向上集中,實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)的科層結(jié)構(gòu)(胡偉,1998)。決策往往是目標(biāo)導(dǎo)向,由決策部門主導(dǎo),上級(jí)政府享有政策制定的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)。下級(jí)政府有的被有選擇地邀請(qǐng)參與決策,主要作用是提供信息和意見,但沒有實(shí)質(zhì)影響決策的能力和權(quán)力。即便政策內(nèi)容損害地方政府利益,地方政府也無(wú)法逾越?jīng)Q策部門改變未來(lái)決策,只能在現(xiàn)有的政策空間下進(jìn)行抵抗、變通(Edin,2003;周雪光,2008,2012)。當(dāng)然,由于決策者和執(zhí)行者都是理性的官僚,在決策進(jìn)行之前,決策部門經(jīng)常通過“摸底”來(lái)進(jìn)行意見的綜合,以防止支付過多的執(zhí)行成本。因此,地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)和政策執(zhí)行權(quán)。此外,決策部門還通過“動(dòng)員會(huì)”等方式來(lái)宣傳和解釋政策的合理性,以獲得執(zhí)行者的支持。因此,地方政府在決策結(jié)構(gòu)中處于被動(dòng)位置,其地方利益有可能受損,所以可能會(huì)在執(zhí)行中出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”,追求自利。其次,地方政府的利益導(dǎo)向會(huì)受到非正式的隱性利益影響。當(dāng)?shù)丶扔械闹贫劝才湃绠a(chǎn)權(quán)格局、地方政企關(guān)系等,是一種長(zhǎng)期存在的且含有隱性利益在內(nèi)的非正式制度。不同產(chǎn)權(quán)屬性的企業(yè)和不同層級(jí)的政府之間通過產(chǎn)權(quán)利益相互嵌套,彼此共謀。這種長(zhǎng)期形成的既有隱性利益,對(duì)地方政府是不可缺失的一筆經(jīng)濟(jì)利益。此外,長(zhǎng)期形成的非正式的合約關(guān)系,例如地方發(fā)展基金、公共事業(yè)投入費(fèi),分紅制度等,是現(xiàn)有利益嵌套的制度基礎(chǔ),在此基礎(chǔ)上,決策者和執(zhí)行者都會(huì)路徑依賴,追求本級(jí)政府利益。例如,政府有收稅的權(quán)力,收稅要依賴于法制和企業(yè)的信息公開程度、企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況等真實(shí)信息。當(dāng)企業(yè)運(yùn)作規(guī)范,收稅的成本就很低,但作為轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國(guó)私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),卻很難收取足額的稅收。政企間共謀和之間形成的非正式合約降低了收稅的成本。因此,非正式的制度利益存在,是產(chǎn)權(quán)重置過程中,地方政府維持逐利特性的原因。第三,國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重對(duì)地方政府的行為策略和博弈模式有重要影響。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比重和多寡直接決定了地方政府控制本地經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的能力。國(guó)有產(chǎn)權(quán)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地區(qū),地方政府直接控制和主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),地方國(guó)有企業(yè)在本地市場(chǎng)具有壟斷力。而國(guó)有產(chǎn)權(quán)較少的地區(qū),地方政府在行業(yè)中充當(dāng)規(guī)制者或裁判員的角色。在產(chǎn)權(quán)混合的地區(qū),地方政府既是裁判員又是企業(yè)家,國(guó)有企業(yè)直接參與本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?？傊?國(guó)有產(chǎn)權(quán)多寡將深刻影響地方政府的博弈策略。三、煤炭產(chǎn)業(yè)的調(diào)整歷程山西省是煤炭大省,2010年該省煤炭產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量22.3%,煤炭產(chǎn)值占全省GDP的50%以上7。煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管是該省地方治理的重中之重。改革開放前的山西煤炭產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,即煤炭企業(yè)的投資建設(shè)、資源分配、產(chǎn)品定價(jià)等都通過國(guó)家指令性計(jì)劃安排。20世紀(jì)80年代,為適應(yīng)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和快速增長(zhǎng)的能源需求,煤炭工業(yè)部提出“有水快流”、“國(guó)家、集體、個(gè)人(煤礦)一起上”的鼓勵(lì)方針⑧8,縣、鄉(xiāng)政府與個(gè)人紛紛投資建設(shè)小煤礦,煤炭企業(yè)產(chǎn)權(quán)逐漸多樣化。小煤礦的興起使得煤炭產(chǎn)能迅速擴(kuò)張,一度造成90年代中期煤炭市場(chǎng)供大于求、煤價(jià)下跌的局面。伴隨著小煤礦地位的不斷提升,國(guó)有煤礦,尤其是國(guó)有重點(diǎn)煤礦(俗稱“統(tǒng)配煤礦”,指中央政府所有的國(guó)有煤礦),面臨著高煤炭開采成本與低統(tǒng)配煤價(jià)格的雙重壓力。中央政府無(wú)力負(fù)擔(dān)對(duì)國(guó)有重點(diǎn)煤礦的政策性補(bǔ)貼,1998年,中央決定將94座國(guó)有重點(diǎn)煤礦下放給省級(jí)政府。2003年后,亞洲金融危機(jī)過后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來(lái)煤價(jià)飆升(圖2),煤炭行業(yè)又成為國(guó)內(nèi)投資熱點(diǎn),大量民間資本涌入山西。與此同時(shí),特重大礦難頻頻發(fā)生,多位省市主政官員被問責(zé)。在上述背景下,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了一系列調(diào)整。2001～2010年,山西省煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了3輪整改。第一輪以規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)閉非法煤礦為主,第二輪以煤炭資源市場(chǎng)化和煤礦產(chǎn)權(quán)私有化為主,第三輪則以資源整合、兼并重組為特征。(一)加大政府政策的引導(dǎo)力度,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量2001～2005年,山西省出臺(tái)一系列政策,關(guān)閉非法礦井,逐步規(guī)范煤礦行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和“六證”⑨9。同時(shí),政策制定者認(rèn)為,煤礦規(guī)模越小就越不安全、礦難死亡人數(shù)和煤礦經(jīng)營(yíng)規(guī)模顯著負(fù)相關(guān)?！笆濉蹦┢?山西省提出“關(guān)小、改中、建大”的政策思路,引導(dǎo)企業(yè)做強(qiáng)做大,并要求在“十一五”期間淘汰所有年產(chǎn)量9萬(wàn)噸以下的小煤礦⑩10。2000～2005年,山西省共關(guān)閉了4153個(gè)小型煤礦,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的單井年產(chǎn)量由2000年的2.3萬(wàn)噸提高到2005年的7.48萬(wàn)噸11。不僅如此,2005年8月再次啟動(dòng)“三大戰(zhàn)役”,以整合煤炭資源、提高煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度為目的,再次關(guān)閉非法礦井4876個(gè),重組合法小煤礦1188個(gè)12?？傮w而言,這一階段的產(chǎn)業(yè)政策以規(guī)范行業(yè)、整頓市場(chǎng)、關(guān)閉非法煤礦為主,還未涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。(二)礦權(quán)有償使用制度在第一輪整改過程中,中小煤礦產(chǎn)權(quán)不清的問題逐漸凸顯,特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制煤礦層層轉(zhuǎn)包,不少煤礦主追求短期收益、進(jìn)行掠奪式生產(chǎn)的現(xiàn)象十分普遍。因此,山西省2006年提出煤炭資源整合和有償使用的政策思路,促進(jìn)煤炭資源的市場(chǎng)化,并進(jìn)一步將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻從單井9萬(wàn)噸提高到30萬(wàn)噸,鼓勵(lì)企業(yè)自發(fā)進(jìn)行兼并重組,實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)(即“187號(hào)文件”)13。這一政策思路集中體現(xiàn)在礦權(quán)改革上?；凇坝泻惝a(chǎn)者有恒心”的理念,煤炭資源市場(chǎng)化的政策將采礦權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一,由煤礦承包人買下該礦井煤炭資源的采礦權(quán),政府按儲(chǔ)量和煤種的不同收取相應(yīng)的資源價(jià)款。采礦權(quán)價(jià)款的收取標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府根據(jù)市場(chǎng)情況調(diào)節(jié),在縣級(jí)國(guó)土部門收取采礦權(quán)價(jià)款后按照省、市、縣3:2:5比例分配。而采礦人繳納方式可以采取貨幣、轉(zhuǎn)為國(guó)有股份或轉(zhuǎn)為國(guó)家資本3種方式。在2006年政府出具的采礦權(quán)價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)中,不同的煤種的平均價(jià)格大致在3元/噸左右,平均一個(gè)中小型煤礦儲(chǔ)量大約為5000萬(wàn)噸,通常需要支付1億～2億元資金14。煤炭資源有償使用制度使得民營(yíng)企業(yè)有了“煤老板”的合法身份15。這一政策首先在山西臨汾進(jìn)行試點(diǎn),而后全省推廣。一時(shí)間,全國(guó)各地民營(yíng)資本紛紛涌入山西,煤礦的承包人變成了真正的私營(yíng)煤老板。其中最為出名的溫州“炒煤團(tuán)”在2005年到2006年兩年間,僅溫州平陽(yáng)縣水頭鎮(zhèn)進(jìn)入山西投資煤炭的資金就在300億元以上,在山西估計(jì)有500多座溫州人投資的小煤礦,總投資在500億元以上16。但出乎政策制定者的意料,礦權(quán)改革未能抑制重大事故的發(fā)生。2006年底開始到2007年,率先試點(diǎn)煤炭資源有償使用的臨汾市接連發(fā)生蘆葦灘、余家?guī)X、蒲縣、洪洞縣礦難,分別造成24、26、28、105人死亡,臨汾市市長(zhǎng)等多名干部被免職或立案?jìng)刹椤?007年5月,山西黑磚窯事件曝光,山西省省長(zhǎng)于幼軍被行政問責(zé),礦權(quán)改革放慢步伐17。(三)政府主導(dǎo)下的兼顧重組由于第二輪整改未見成效,礦難事故不降反升,山西省政府面臨的政治壓力陡然增大。于是,省政府將目標(biāo)轉(zhuǎn)向資源整合和兼并重組,大幅提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻,目標(biāo)在于通過煤炭企業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)和集團(tuán)化管理來(lái)降低安全事故發(fā)生率。2007年底,山西省臨汾市首推“再國(guó)有化”的“臨汾模式”,成為山西新一輪兼并重組的發(fā)端和藍(lán)本18。2008年上半年,由山西省煤炭廳牽頭組織的考察團(tuán)對(duì)各市縣情況進(jìn)行了摸底和調(diào)研,并著重考察了臨汾模式。2008年9月2日,山西省出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》(晉政發(fā)23號(hào),下文簡(jiǎn)稱“23號(hào)文件”),指定由6家國(guó)有企業(yè)為兼并主體19,將全省2840座煤礦兼并為1500座,并且全面淘汰單井生產(chǎn)規(guī)模30萬(wàn)噸以下的煤礦。時(shí)任省長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)主張,由專家制定煤礦整合方案、自上而下強(qiáng)制性推行上述政策。然而,該政策在大同、長(zhǎng)治等市的動(dòng)員會(huì)上遭到了地方政府,尤其是重點(diǎn)產(chǎn)煤縣的激烈反對(duì)20。幾天后,9月8日,省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因一起安全生產(chǎn)事件引咎辭職,“23號(hào)文件”被擱淺21。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)、黨組書記王君親自前往山西省赴任,擔(dān)任代省長(zhǎng)22?！?3號(hào)文件”擱淺期間,作為有著豐富業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的王君省長(zhǎng),多次與煤炭行業(yè)資深老專家們座談,探討實(shí)施“23號(hào)文件”的可能性。2009年2月,山西屯蘭煤礦再度發(fā)生特大礦難,78人死亡。新任省長(zhǎng)王君不得不加快煤炭行業(yè)重組的步伐23。2009年4月,山西省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》(晉政發(fā)10號(hào),下文簡(jiǎn)稱“10號(hào)文件”),持續(xù)1年多政策醞釀的第三輪整改正式拉開序幕。“10號(hào)文件”大大強(qiáng)化了“23號(hào)文件”的做法,將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻由單井30萬(wàn)噸大幅提高到90萬(wàn)噸,煤礦總數(shù)由1500座減少到1000座,為此規(guī)劃部門會(huì)同煤炭廳等相關(guān)部門連夜加工重新制定了資源整合的規(guī)劃方案。雖然此次政策力度有所加大,但在政策執(zhí)行策略上,山西省政府做了較大的調(diào)整,讓地方政府成為了兼并重組的執(zhí)行主體,依據(jù)規(guī)劃部門出具的規(guī)劃方案負(fù)責(zé)境內(nèi)具體的方案設(shè)計(jì)和調(diào)整,而省級(jí)政府與專家最終“把關(guān)”。此外,該方案還在原先6家兼并主體的基礎(chǔ)上增加了兩家地方企業(yè),即山西煤炭運(yùn)銷集團(tuán)有限公司、山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)有限公司,與原先6家合稱“5+2+1”企業(yè),并將兼并主體設(shè)為3層(詳細(xì)見第四部分)。政府還陸續(xù)出臺(tái)一系列配套政策,強(qiáng)力推進(jìn)兼并重組的實(shí)施過程24。政府主導(dǎo)下的兼并重組立竿見影。“10號(hào)文件”發(fā)布僅10個(gè)月,山西省政府宣布該省煤炭產(chǎn)業(yè)兼并重組基本完成:全省煤炭企業(yè)由2200多家減至130家,煤礦總數(shù)由2600座減到1053座,70%的礦井規(guī)模達(dá)到90萬(wàn)噸/年以上,30萬(wàn)噸/年以下的小煤礦全部淘汰25?；仡櫳轿魇?001～2010年間煤炭產(chǎn)業(yè)政策的變遷歷程和第三輪整改的決策過程(圖3),以下3個(gè)事實(shí)十分清楚。(1)最新一輪的煤炭產(chǎn)業(yè)重組是在行業(yè)規(guī)范初步建立、礦權(quán)改革基本完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。到2008年前,山西省已經(jīng)基本建立了較為完善的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管制度,煤炭資源有償使用的制度安排已經(jīng)在全省推廣,煤礦產(chǎn)權(quán)私有化和市場(chǎng)化的過程也基本完成,外地資本如溫州“煤老板”也大量進(jìn)入山西煤炭產(chǎn)業(yè)。這意味著山西在2009年的兼并重組改革之前已初步具備煤炭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度條件。(2)煤炭企業(yè)兼并重組是由于重大安全事故導(dǎo)致官員問責(zé)、進(jìn)而由省級(jí)政府強(qiáng)力主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)重新配置。這首先表現(xiàn)在官員問責(zé)力度大,涉及了多層官員,包括省級(jí)官員,并直接導(dǎo)致多項(xiàng)改革提上議程。其次,決策部門(即省級(jí)政府)一再提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻,從單井年產(chǎn)量9萬(wàn)噸到30萬(wàn)噸、最后到90萬(wàn)噸,試圖以規(guī)模化生產(chǎn)來(lái)降低事故率。占煤炭企業(yè)總數(shù)90%以上的民營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體承包戶被擋在新門檻之外。再次,通過打包煤炭資源、指定國(guó)有兼并主體、規(guī)定煤礦兼并價(jià)格及指定中介評(píng)估機(jī)構(gòu)等直接干預(yù)市場(chǎng)的政策手段,決策部門取得了“立竿見影”的政策效果,不到1年就完成了大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。1547座煤礦被兼并掉,其中1084座被省政府指定的8家國(guó)有集團(tuán)所兼并。重組后的1053個(gè)煤礦中有407個(gè)由指定的8家國(guó)有集團(tuán)控股經(jīng)營(yíng)26。此外,強(qiáng)勢(shì)的決策部門通過政治施壓使得國(guó)有企業(yè)與地方政府快速執(zhí)行政策,甚至對(duì)國(guó)有企業(yè)兼并數(shù)量進(jìn)行了任務(wù)下達(dá),對(duì)各地政府保留礦井?dāng)?shù)量進(jìn)行了指標(biāo)控制。這還體現(xiàn)在每季度煤炭兼并重組工作會(huì)議的推進(jìn)和各類下發(fā)文件中“務(wù)必”、“加快”等字眼。因此,不管是“23號(hào)文件”還是“10號(hào)文件”,從改革者——省級(jí)政府角度來(lái)看,其政策目標(biāo)是希望更有效率地配置煤礦資源,提高煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度,進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn),以達(dá)到安全與發(fā)展共贏,緩解多次官員問責(zé)的燃眉之急。但是,安全與規(guī)模的雙重限定使得政策偏向于國(guó)有重點(diǎn)煤礦,其無(wú)論從安全還是規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)都大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與私營(yíng)煤礦,甚至諸多地方國(guó)有煤礦。(3)結(jié)構(gòu)化的共識(shí)決策給地方政府創(chuàng)造了逐利空間。追求共識(shí)是中國(guó)決策過程的基本特征(陳玲、趙靜、薛瀾,2010)。在缺乏共識(shí)的情形下,上級(jí)政府的決策無(wú)法得到下級(jí)政府的認(rèn)同和有效執(zhí)行。例如“23號(hào)文件”,在政策制定階段,省政府主要在內(nèi)部機(jī)構(gòu)和同級(jí)思想庫(kù)的范圍內(nèi)討論和確定方案。但最終在面向下級(jí)政府的“動(dòng)員會(huì)”上遭到地方政府的激烈反對(duì)。修改后的“10號(hào)文件”,在兼并重組的政策取向上與“23號(hào)文件”完全一致。不同的是,在2009年2月到2009年4月兩個(gè)月的政策方案的詳細(xì)設(shè)計(jì)過程中,省級(jí)政府召集省國(guó)有煤炭企業(yè)及省內(nèi)重點(diǎn)煤炭企業(yè)、各市煤炭行業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)、各產(chǎn)煤縣主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)各部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行了多次洽談和工作推進(jìn)會(huì)27。經(jīng)過多次討價(jià)還價(jià),并為了保證政策能夠執(zhí)行下去,最終省級(jí)決策者在“23號(hào)文件”上進(jìn)行了兩項(xiàng)重要的政策調(diào)整,與各級(jí)政府達(dá)成了決策上的共識(shí)。重要的政策調(diào)整包括:第一,使地方政府擁有了政策執(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)。第二,擴(kuò)大了兼并主體的范疇。地方政府不僅可以對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各類煤礦進(jìn)行打包,也可以對(duì)地方國(guó)有煤礦,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和私營(yíng)煤礦的兼并重組過程進(jìn)行調(diào)配,還可以創(chuàng)造條件成為兼并主體,這給予了地方政府一定的逐利空間。此外,針對(duì)煤礦安全責(zé)任的問題也幾經(jīng)討論28。最終結(jié)果使得地方政府獲得了爭(zhēng)取自身利益的空間。上述發(fā)現(xiàn)值得深思:重大安全事故頻發(fā),為什煤勾結(jié)”的地方人際網(wǎng)么既有的市場(chǎng)體系和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管不起作用?重大安全事故的頻繁發(fā)生有復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的原因,例如與民工流動(dòng)相關(guān)的戶籍制度和社會(huì)保障體系,地方煤礦與地方經(jīng)濟(jì)的相互嵌入、“官絡(luò)等等,多種因素不一而足。問題在于,為什么當(dāng)局沒有致力于繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管、保障產(chǎn)權(quán)、通過市場(chǎng)化的方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組和規(guī)?；a(chǎn),而是采取一種極為激進(jìn)的、行政的手段進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重置呢?在上述政策的執(zhí)行過程中,基層政府面臨巨大的政策執(zhí)行壓力,不僅需要限時(shí)、定量完成上級(jí)給定的煤炭資源重組的考核指標(biāo),而且還得兼顧地方企業(yè)利益和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。那么,基層政府究竟采取了什么樣的行為策略?要回答這個(gè)問題,首先要弄清楚各地重組前的產(chǎn)權(quán)格局以及地方政府與企業(yè)的利益關(guān)系,才能清楚地理解基層政府的行為策略、限制和邏輯。四、礦產(chǎn)資源方面的利益結(jié)構(gòu)煤炭資源是自然資源性財(cái)產(chǎn),煤炭產(chǎn)權(quán)包括煤炭資源所有權(quán)和采礦權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》(1996)中規(guī)定,礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán),個(gè)人和單位可依法獲得采礦權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,實(shí)行的是資源所有權(quán)和采礦權(quán)相結(jié)合的單一國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度;改革開放初期,資源所有權(quán)和采礦權(quán)一度極為混亂,絕大多數(shù)煤礦沒有國(guó)家正式授權(quán)的開采許可。20世紀(jì)90年代后逐漸建立“國(guó)家所有,分級(jí)管理”的煤礦產(chǎn)權(quán)制度,由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)煤炭資源所有權(quán)的開發(fā)、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。2001～2010年,山西省逐步完善了煤炭資源有償使用和煤礦產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的政策。在上述體制下,山西省的煤礦經(jīng)營(yíng)主體大體可分為6類,即(1)中央直屬國(guó)有企業(yè)、(2)省屬國(guó)有企業(yè)、(3)地市國(guó)有企業(yè)、(4)縣國(guó)有企業(yè)、(5)二輕集體29與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及(6)民營(yíng)煤礦企業(yè)。各級(jí)政府不同程度控制著相應(yīng)級(jí)別的煤炭經(jīng)營(yíng)企業(yè),成為“官煤勾結(jié)”最初的制度溫床。例如縣級(jí)國(guó)有煤礦的利潤(rùn)往往是縣級(jí)政府的預(yù)算外收入,縣政府對(duì)其有直接的控制力與管理力,一些縣級(jí)國(guó)有煤礦礦長(zhǎng)和中層干部直接由縣政府任免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦的利潤(rùn)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有,但縣級(jí)政府對(duì)其也有著間接的控制力。而民營(yíng)煤礦中的大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦轉(zhuǎn)包改制而成,鄉(xiāng)村集體或占有一定股份,或享有固定分紅和其他回報(bào)。這些民營(yíng)煤礦因此被形象地稱之為“戴紅帽子”的煤礦。2006年煤炭資源有償使用的產(chǎn)權(quán)改革之后,一批民營(yíng)煤礦正式摘掉了“紅帽子”,成為真正的“民(私)營(yíng)煤礦”。煤礦開發(fā)的收益體現(xiàn)在稅收、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和資源價(jià)款上。煤礦企業(yè)的稅收依據(jù)其產(chǎn)權(quán)性質(zhì),分別向中央、省、市和縣四級(jí)財(cái)政繳納各類稅目。煤礦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)也依據(jù)產(chǎn)權(quán)屬性不同而分歸不同產(chǎn)權(quán)所有人,如各級(jí)政府財(cái)政可支配部分國(guó)有煤礦的利潤(rùn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民營(yíng)煤礦收益歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或個(gè)體投資者所有。實(shí)施煤炭資源有償使用的政策后,煤炭資源價(jià)款在各級(jí)政府間進(jìn)行分配,縣級(jí)政府占50%,省級(jí)政府占30%,中央政府占20%30。值得注意的是,在山西省重點(diǎn)產(chǎn)煤縣,煤炭產(chǎn)業(yè)稅收往往占財(cái)政收入70%以上,煤炭經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)煤縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。不僅如此,地方煤礦企業(yè)在當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、以工補(bǔ)農(nóng)、以煤補(bǔ)綠(化)等公共事業(yè)方面均(通過攤派)扮演重要角色。以某縣為例,該縣平均每個(gè)縣營(yíng)礦每年在公共事業(yè)方面的投入約為5000萬(wàn)～6000萬(wàn)元;一個(gè)30萬(wàn)噸/年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,每年在公共事業(yè)方面的投入約為2000萬(wàn)～3000萬(wàn)元;一個(gè)15萬(wàn)噸/年的村辦煤礦,每年在公共事業(yè)方面的投入大約500萬(wàn)～800萬(wàn)元31。一定程度上講,這些煤礦企業(yè)實(shí)際上是產(chǎn)煤縣公共事業(yè)建設(shè)的最主要的資金保障。尤其在中國(guó)五級(jí)政府、四級(jí)財(cái)政的體制下,鄉(xiāng)級(jí)政府沒有稅收收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施,例如學(xué)校、公路、醫(yī)院以及養(yǎng)老院等,幾乎全部依賴當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦與私人煤礦的攤派。在就業(yè)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)煤礦是地方農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要出口。據(jù)初步估算,一個(gè)15萬(wàn)～30萬(wàn)噸小型煤礦大約可容納80～100人就業(yè)。不過,經(jīng)多年發(fā)展,山西重點(diǎn)產(chǎn)煤區(qū)屬地的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大多不再下井從事高危險(xiǎn)一線工作,而單純從事井上二線作業(yè),如洗煤、煉焦、煤炭運(yùn)輸?shù)裙ぷ?。大部分井下作業(yè)人員是來(lái)自河南、安徽、河北等鄰近省份農(nóng)村地區(qū)的務(wù)工人員。由于地方政府的財(cái)政收入、基礎(chǔ)建設(shè)和就業(yè)高度依賴本級(jí)國(guó)有或集體企業(yè),而非在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)的央企和省屬企業(yè),因此兼并重組的煤改政策觸及地方政府的核心利益。同時(shí),中央和省屬企業(yè)與地方政府也有著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系,使得地方政府的行為策略更加多樣化。此輪重組中,省政府直接指定了8家兼并主體(即兼并重組中的買方)。其中有5家省屬礦務(wù)局、2家省屬集團(tuán)公司和1家中央企業(yè),簡(jiǎn)稱“5+2+1”32。地方政府長(zhǎng)期以來(lái)和這三類企業(yè)存在親疏遠(yuǎn)近的關(guān)系。(1)兼并主體中的“5”指5家省屬國(guó)有煤炭企業(yè)(俗稱“礦務(wù)局”),其行政級(jí)別與地級(jí)市級(jí)別等同,其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)作為省級(jí)政府的預(yù)算外收入,因而被稱為“省長(zhǎng)的錢袋子”33。也正是上述原因,礦務(wù)局與屬地政府的關(guān)系向來(lái)較為緊張,一旦礦區(qū)內(nèi)發(fā)生房屋裂縫、公路坍塌、水井干涸等煤地糾紛(由于地下煤炭開采造成地面上的土地和設(shè)施破壞),屬地政府往往由于行政級(jí)別的緣故無(wú)力與礦務(wù)局進(jìn)行討價(jià)還價(jià),只能“打碎牙齒往肚里咽”;然而,在土地劃撥、水電供應(yīng)、行政審批等涉及地方政府行政管轄權(quán)的事項(xiàng)中,屬地政府也可對(duì)礦務(wù)局形成一定掣肘。因此,省礦務(wù)局與屬地政府長(zhǎng)期以來(lái)形成了矛盾和制衡的關(guān)系。(2)兼并主體中的“2”是另外兩家省屬企業(yè),即山西省煤炭進(jìn)出口集團(tuán)和山西省煤炭運(yùn)銷集團(tuán),它們則與地方政府形成了利益共享的合作關(guān)系。這兩家企業(yè)原本以煤炭貿(mào)易和煤炭運(yùn)輸為主業(yè),在企業(yè)擴(kuò)張的過程中投資、兼并了多處地方煤礦,進(jìn)而成為除五大礦務(wù)局以外的大型煤業(yè)集團(tuán)。與礦務(wù)局不同的是,由于業(yè)務(wù)形態(tài)的緣故,這兩家企業(yè)在山西各市縣都建立了相應(yīng)的運(yùn)輸和分銷機(jī)構(gòu),因?yàn)橐矠榭h市各級(jí)政府創(chuàng)造了稅收和預(yù)算外收入。例如,山西煤運(yùn)集團(tuán)的子公司包括各地的市煤運(yùn)、縣煤運(yùn)等,其經(jīng)營(yíng)效益與地方政府財(cái)政有直接的關(guān)系,因此煤運(yùn)集團(tuán)不僅是“省長(zhǎng)的錢袋子”,也同時(shí)是“市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)的錢袋子”。(3)兼并主體中的“1”是一家中央國(guó)有企業(yè)——中國(guó)中煤能源集團(tuán)有限公司34。中煤集團(tuán)在山西朔州市已經(jīng)擁有一家子公司,即中煤平朔煤業(yè)有限責(zé)任公司。平朔礦區(qū)不僅為全國(guó)13個(gè)煤炭大基地之一,基本覆蓋了所在地區(qū)朔州市轄區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)煤田,也是我國(guó)改革開放以后第一個(gè)最大的中外(美)合作項(xiàng)目。因其地位顯赫,山西省政府將該企業(yè)納入兼并主體的范疇。而中國(guó)還有一家煤炭行業(yè)的央企——神華集團(tuán)35,由于神華并未申請(qǐng)作為兼并主體來(lái)參與重組,其在山西境內(nèi)的下屬煤礦保德煤礦得以“單獨(dú)保留”,即不參與兼并和被兼并?！?0號(hào)文件”規(guī)定,除了指定的這8家中央和省屬國(guó)有企業(yè)外,達(dá)到特定生產(chǎn)規(guī)模的地方國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)理論上講也可能成為兼并主體36。但實(shí)際上能夠達(dá)到該規(guī)模門檻的企業(yè)數(shù)量極為稀少。最終,數(shù)量眾多的市縣國(guó)有煤礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦和民營(yíng)煤礦因其生產(chǎn)規(guī)模過小,成為被兼并重組的對(duì)象,或者干脆被政策性關(guān)閉。對(duì)于作為被兼并對(duì)象的小型煤礦,選擇與誰(shuí)兼并是個(gè)兩難問題:倘若被指定的“5+2+1”企業(yè)兼并,此類企業(yè)資產(chǎn)雄厚、投產(chǎn)快、審批手續(xù)便捷,便于盡快恢復(fù)生產(chǎn)。但重組后原所有人的自主權(quán)較弱,加上稅收嚴(yán)格、未來(lái)可支配利潤(rùn)少;倘若被市縣國(guó)有煤礦兼并,此類企業(yè)的好處是人際熟、保留的自主權(quán)較強(qiáng),甚至能夠大體保留原有管理團(tuán)隊(duì)和務(wù)工人員,稅收亦可與地市政府協(xié)商,但地方國(guó)有企業(yè)財(cái)力有限,投資少、投產(chǎn)晚。實(shí)際上,由于煤炭資源按照煤層和地理位置被“打包”后重組,單個(gè)小型的煤礦的選擇極為有限。五、礦產(chǎn)資源豐富山西省的煤炭重組政策主要由縣級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。我們以山西省晉城市為例,觀察該市各個(gè)產(chǎn)煤縣的政策執(zhí)行策略。晉城市是山西省產(chǎn)煤大市,全市約一半(49%)的土地面積下面蘊(yùn)藏著豐富的煤層,煤礦稅收占全市財(cái)政收入的近70%37。晉城市下轄澤州、高平、陽(yáng)城、沁水、陵川、開發(fā)區(qū)和城區(qū)等7縣(區(qū)),除開發(fā)區(qū)和城區(qū)外,其余5縣均為山西省重點(diǎn)產(chǎn)煤縣。晉城市轄區(qū)范圍內(nèi)還有一個(gè)市屬國(guó)有煤礦(蘭花集團(tuán))和一個(gè)省屬礦務(wù)局(晉煤集團(tuán))?？h級(jí)以下煤礦的產(chǎn)權(quán)狀況,各縣形態(tài)各異。例如,陽(yáng)城地方煤礦以國(guó)有和集體所有為主;高平和澤州則是國(guó)有、集體與個(gè)體所有的混合區(qū)域;沁水、陵川和城區(qū)以個(gè)體所有制為主,大部分煤礦是民營(yíng)煤礦。重組后,晉城市煤礦數(shù)量從385個(gè)減少到129個(gè),被兼并的259個(gè)煤礦全部都是縣級(jí)以下地方煤礦,市級(jí)國(guó)有礦的數(shù)量反而從11個(gè)增加到15個(gè)(見表1)。觀察晉城市各縣的煤礦重組過程,具有重要的典型意義。(一)地方兼并企業(yè):性質(zhì)、規(guī)模和規(guī)模地方政府既是上級(jí)政府的代理人,執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策,同時(shí)又是地方經(jīng)濟(jì)利益的代表,是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的自利者。地方政府的雙重身份決定了政策執(zhí)行的雙重策略。在煤炭產(chǎn)業(yè)重組炭資源“打包”,并負(fù)責(zé)落實(shí)和推進(jìn)兼并重組38。于是,一個(gè)策略問題產(chǎn)生了:縣級(jí)政府優(yōu)先選擇誰(shuí)來(lái)兼并本地煤礦?可供選擇的兼并主體有央企、省屬國(guó)有企業(yè)、市屬國(guó)有企業(yè)、縣屬國(guó)有企業(yè)、大型民營(yíng)企業(yè)等。那么現(xiàn)實(shí)情況怎么樣呢?政策的具體執(zhí)行過程中,縣級(jí)政府負(fù)責(zé)將轄區(qū)內(nèi)的煤晉城市原有煤礦385座,根據(jù)政策要求,重組后應(yīng)削減到129座?！?0號(hào)文件”規(guī)定了三類兼并主體:一是“5+2+1”的省企和央企。二是“年產(chǎn)量300萬(wàn)噸以上規(guī)模,且至少包含一個(gè)單井年產(chǎn)120萬(wàn)噸煤礦的地方骨干企業(yè)”,全市只有1家市屬國(guó)有企業(yè)(蘭花集團(tuán))符合條件。三是“由地方政府提出的,原則上包含一個(gè)單井年產(chǎn)90萬(wàn)噸煤礦,且重組后年產(chǎn)量不低于300萬(wàn)噸規(guī)模的地方新建企業(yè)”。以上條件中,第一類和第二類都是上級(jí)政府所屬的國(guó)有企業(yè),只有第三類企業(yè)給各縣留有回旋空間(前提是該縣已經(jīng)擁有年產(chǎn)90萬(wàn)噸以上的煤礦)。那么究竟有多少家地方企業(yè)有條件變?yōu)椤暗谌惣娌⒅黧w”呢?統(tǒng)計(jì)表明,重組前,晉城市轄區(qū)內(nèi)達(dá)到單井90萬(wàn)噸生產(chǎn)規(guī)模的地方煤礦僅有4座(不含市級(jí)及以上國(guó)有煤礦),其中3座縣級(jí)國(guó)有煤礦、和1個(gè)民營(yíng)煤礦。于是,以僅有的3座縣級(jí)國(guó)有煤礦為基礎(chǔ),陽(yáng)城、高平、澤州三縣分別成立了由縣級(jí)政府控股的陽(yáng)泰公司、科興公司和天泰公司39。另一個(gè)民營(yíng)煤礦屬于沁和能源集團(tuán),后者也經(jīng)過整合擴(kuò)建后擠進(jìn)地方兼并主體行列。有意思的是,不具備條件的縣政府也不甘落后,通過與省政府討價(jià)還價(jià)、特批等方式組建新的地方兼并主體。例如,陵川縣合并、擴(kuò)建了當(dāng)?shù)貛讉€(gè)“單獨(dú)保留”40的股份制煤礦,成立了由陵川政府控股的崇安公司。陽(yáng)城縣北留鎮(zhèn)還整合了當(dāng)?shù)?家股份制煤礦,成立全省唯一一家特批的、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控股的兼并主體,即皇城相府(集團(tuán))有限公司。此外,在煤炭企業(yè)兼并重組過程中還有一類特殊的企業(yè),包括中外合資企業(yè)(亞美大寧)、中央控股企業(yè)(天地王坡、保利平山)和民營(yíng)企業(yè)(青龍同昌)等41。這幾家企業(yè)僅作為“單獨(dú)保留”礦井而存活,或僅兼并了極少量相鄰小礦(或政策性關(guān)閉小礦)。幾乎沒有真正參與這場(chǎng)重組盛宴。最終,重組后的晉城市煤炭產(chǎn)業(yè)只剩下14家企業(yè),控制了全市129個(gè)地方煤礦,如表2所示。上述14家企業(yè)中,省屬國(guó)有企業(yè)3家,整合煤礦占地方礦井總數(shù)48.1%,占總產(chǎn)能43.5%;縣國(guó)有企業(yè)4家和市國(guó)有企業(yè)1家,整合煤礦占礦井總數(shù)39.5%,占總產(chǎn)能39.8%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)企業(yè)3家,整合煤礦占礦井總數(shù)10.1%,占總產(chǎn)能9.6%;央企控股企業(yè)和中外合資企業(yè)3家,整合煤礦占礦井總數(shù)2.4%,占總產(chǎn)能7.1%。至此,結(jié)果顯然易見!省、市、縣各級(jí)國(guó)有企業(yè)是地方煤礦重組的最大贏家,其產(chǎn)能比例從28.7%飆升至83.3%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)企業(yè)大幅縮減,從66.9%跌落到9.6%;中央控股企業(yè)和中外合資企業(yè)似乎“置身事外”,變化甚微(圖4)。從結(jié)果中還可以看出,縣政府在政策執(zhí)行過程中采取了雙重策略:一方面按照省政府“10號(hào)文件”的要求,基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)國(guó)有的兼并份額;另一方面,還通過組建新企業(yè)擴(kuò)大了縣級(jí)國(guó)有的份額。這雙重策略折射出地方政府的雙重身份:前者體現(xiàn)出縣級(jí)政府是上級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu),履行上級(jí)政府制定的產(chǎn)業(yè)政策;后者體現(xiàn)出縣級(jí)政府作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或政府自身的利益代表,追求地方利益的最大化。(二)反復(fù)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行結(jié)果的分析。在政策那么,具有代理人和自利者雙重屬性的政府行動(dòng)者,在產(chǎn)權(quán)重置過程中會(huì)有哪些不同的表現(xiàn)呢?地方政府在產(chǎn)權(quán)重置過程中究竟傾向于直接利益還是間接利益,取決于其自身國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重的變化。若地方政府自身國(guó)有產(chǎn)權(quán)比例在重組后顯著下降,則我們認(rèn)為,該政府呈現(xiàn)出為追求間接利益的自利取向。若地方政府自身國(guó)有產(chǎn)權(quán)比例在重組后顯著增加,則我們認(rèn)為,該政府呈現(xiàn)出為追求直接利益的自利取向。地方政府在產(chǎn)權(quán)重置中究竟是對(duì)上代理還是對(duì)下代理,情況則比較復(fù)雜。由于所有縣都被要求增大上級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重,因此,我們無(wú)法單純從上級(jí)國(guó)有比重的增減來(lái)區(qū)分代理類型。而且,各縣因資源稟賦和政策門檻的限制,能夠完成上級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)比例有所不同。因此,我們引入一個(gè)情景估測(cè)指標(biāo)。依據(jù)“10號(hào)文件”的政策門檻要求和晉城市轄區(qū)內(nèi)385座煤礦的具體規(guī)模和大小,我們可以估算出每個(gè)縣若完全按照上級(jí)政策要求執(zhí)行的結(jié)果,即本縣轄區(qū)內(nèi)上級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)(省、市)的規(guī)劃產(chǎn)能Mi(推測(cè)值)見表4,而實(shí)際執(zhí)行結(jié)果中上級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的規(guī)劃產(chǎn)能Ti(實(shí)際值)見表3。則本縣的對(duì)上代理完成率(完成上級(jí)國(guó)有占可完成上級(jí)國(guó)有的比率)為Ti/Mi。若某縣的Ti/Mi值大于六縣平均值則認(rèn)為該縣的代理類型為對(duì)上代理,反之則為對(duì)下代理。通過數(shù)據(jù)分析,我們得知各縣煤炭產(chǎn)業(yè)重組完成后新的產(chǎn)權(quán)比例如表3所示,估算的各地方政府完成上級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比例和規(guī)劃產(chǎn)能如表4所示。綜合分析地方政府的利益導(dǎo)向和代理類型,結(jié)果如圖5所示。圖5非常清楚呈現(xiàn)了雙重角色下各縣角色的不同。作為“監(jiān)管型政府”的沁水、城區(qū)兩縣,由于缺乏強(qiáng)有力的資源稟賦和發(fā)展實(shí)力,地方政府則通過促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng)來(lái)擴(kuò)大稅基、獲取間接經(jīng)濟(jì)利益,其對(duì)上代理的特征使得政府表現(xiàn)出強(qiáng)硬的市場(chǎng)規(guī)制者角色。作為“競(jìng)爭(zhēng)型政府”的高平、澤州、陵川等縣區(qū),呈現(xiàn)出典型的對(duì)下代理且政府自身逐利特征。地方政府利用其對(duì)下代理職能,以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益為由,對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行巧取豪奪,使得地方國(guó)有部門的市場(chǎng)份額和經(jīng)濟(jì)利益得到大大強(qiáng)化。政府傾向于以地方經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者自居,呈現(xiàn)出典型的企業(yè)家特點(diǎn)。作為“保護(hù)型政府”的陽(yáng)城縣,在對(duì)下代理的同時(shí),為了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和公眾利益,并不顯著增加自身國(guó)有產(chǎn)權(quán)比重,而是對(duì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一定程度的保護(hù)。因此,“保護(hù)型政府”慣于采用地方保護(hù)主義的方式來(lái)維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益,以擴(kuò)大稅基或獲取隱性收益的方式賺取間接利益。(三)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)然而,地方政府角色差異的背后顯現(xiàn)的是其對(duì)市場(chǎng)干預(yù)方式的不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中,國(guó)家完全掌控經(jīng)濟(jì)部門,不存在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是全方位的(McMillanandNaughton,1992)。在私有化程度居中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府擁有國(guó)有的戰(zhàn)略部門,在關(guān)鍵行業(yè)中具有壟斷特權(quán),在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不僅是裁判員還是運(yùn)動(dòng)員。因此,政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)多為導(dǎo)向型,指導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(Rosovsky,1972;Amsden,2001;Okhmatovskiy,2010)。在私有化程度很高的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)僅為規(guī)制性,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度保障,因此政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)多在于制度或政策層面(Russo,2001;Shaffer,1995;Shleifer,1998)。晉城市各縣的煤炭產(chǎn)業(yè)中,陽(yáng)城以國(guó)有制和集體所有制為主,澤州和高平是國(guó)有、集體和民營(yíng)的混合體制,而沁水則是民營(yíng)為主。那么,在執(zhí)行煤炭產(chǎn)業(yè)重組中,國(guó)有制份額的多寡是否會(huì)影響政策執(zhí)行的結(jié)果呢?研究表明答案是肯定的。下面我們對(duì)各縣政策執(zhí)行的差異化策略展開分析。1.陽(yáng)城縣與外資企業(yè)“包”的重組陽(yáng)城縣內(nèi)所有煤礦均屬國(guó)有制或集體所有制,縣政府在該縣的煤炭產(chǎn)業(yè)中擁有非常強(qiáng)的控制權(quán),政府直接主導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)重組的全過程。重組前全縣共有煤礦74個(gè),其中縣國(guó)有煤礦共13個(gè),二輕礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦61個(gè)。在前期煤炭資源“打包”的過程中,為保證本地經(jīng)濟(jì)利益和本地職工就業(yè)問題,陽(yáng)城縣基本保留了經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)條件較好的礦井42。陽(yáng)城共有29個(gè)“包”,其中全部的縣級(jí)國(guó)有煤礦被打成12個(gè)“包”,并重組在一起成立了“陽(yáng)泰公司”。而其余17個(gè)“包”則被“5+2+1”省屬企業(yè)、市屬國(guó)企和1家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別兼并43。陽(yáng)泰集團(tuán)之所以沒有兼并掉當(dāng)?shù)厮械泥l(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦,主要是因?yàn)槌杀竞桶踩珒煞矫娴目紤]。如果全部兼并,陽(yáng)泰公司將要支付高達(dá)20多億元的社會(huì)集資款44,并要承擔(dān)諸多生產(chǎn)條件不佳礦井的安全責(zé)任,所以最終基于政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的雙重考慮選擇了放棄,優(yōu)化了結(jié)果。不僅如此,陽(yáng)城縣還需要給予省級(jí)政府面子,歡迎各類省屬企業(yè)入駐,并指派部分“包”給省屬企業(yè)。在此過程中,縣政府為了防止在縣域煤炭行業(yè)內(nèi)一家獨(dú)大,縣政府無(wú)法做主的局面產(chǎn)生,縣政府同時(shí)引入了省屬企業(yè)晉煤集團(tuán)和煤運(yùn)公司,此外還照顧了市屬企業(yè)蘭花集團(tuán)。之所以煤運(yùn)公司兼并數(shù)量遠(yuǎn)大于晉煤集團(tuán)是因?yàn)檫x擇煤運(yùn)公司可以更多地保持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理團(tuán)隊(duì)和職工,穩(wěn)定就業(yè),并且縣政府可以繼續(xù)通過煤運(yùn)公司的子公司獲取利益。重組完成后,陽(yáng)城縣的地方煤礦產(chǎn)能由縣國(guó)有占35.4%、集體所有制占64.6%的格局變?yōu)榱耸?guó)有、市國(guó)有、縣國(guó)有和集體所有制分別占46%、3.6%、37.6%,12.7%?？h政府的策略是完全保留原有縣國(guó)有煤礦,通過“資源打包”少量擴(kuò)張了縣級(jí)國(guó)有的產(chǎn)能和比例,同時(shí)保留了一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦(見表3、表5)。大部分的集體所有制煤礦則成為縣政府用來(lái)平衡各級(jí)國(guó)有和向上層政府示好的工具。2.煤運(yùn)公司的并購(gòu)澤州縣的煤炭產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)混合所有制的特征,且個(gè)體民營(yíng)煤礦占多數(shù)。重組前全縣共106座煤礦,其中縣級(jí)國(guó)有煤礦9座,二輕集體礦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦3座,個(gè)體民營(yíng)煤礦94座,產(chǎn)能分別占17.8%、6.3%和75.9%。在本級(jí)國(guó)有比重不占優(yōu)勢(shì)的情況下,澤州縣政府運(yùn)用“企業(yè)家”思維,采取合資策略,爭(zhēng)取本級(jí)政府的最大化利益。具體做法是與晉煤集團(tuán)進(jìn)行商業(yè)談判,以4個(gè)縣國(guó)有煤礦入股,與省屬國(guó)有企業(yè)晉煤集團(tuán)合資成立“天安公司”,其中澤州縣政府持股49%,晉煤集團(tuán)控股51%。天安公司兼并了本地30個(gè)煤礦“包”中的21個(gè)“包”,共計(jì)56座煤礦,占當(dāng)?shù)乜偖a(chǎn)能的一半以上。由于當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)煤礦與地方政府長(zhǎng)期而穩(wěn)定的合作關(guān)系,故而紛紛加入“天安公司”。為此,晉煤集團(tuán)向天安公司注資30多億元,且按照每噸煤26元/年的額度向縣政府支付優(yōu)先股紅利,用以支持當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)基金和行政費(fèi)用45。根據(jù)測(cè)算,在兼并重組之前,晉煤集團(tuán)支付的地方公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)約每噸煤11元/年,因此,差額部分(15元/噸年)相當(dāng)于政府通過天安公司獲得的投資收益46?！疤彀材Ｊ健钡奶厥庵幵谟谡粌H獲得了煤炭資源的收益,也巧妙地轉(zhuǎn)移了建設(shè)投資成本和安全生產(chǎn)的責(zé)任。這種半透明的參股方式使得縣政府極大擴(kuò)張了自身利益。澤州縣剩余的9個(gè)煤礦包中,5個(gè)被縣政府新成立的控股企業(yè)“天泰公司”重組,3個(gè)被省屬企業(yè)煤運(yùn)公司兼并,另有1個(gè)煤礦包為央企控股企業(yè)所有47。重組后,澤州縣政府控制的當(dāng)?shù)孛禾慨a(chǎn)能約占46.9%(含縣政府通過天安公司控制的產(chǎn)能),遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原先的17.8%,成為重組的大贏家(見表3、表6)。同樣基于政治收益的考慮,澤州縣政府還歡迎了另外一家省屬國(guó)有煤運(yùn)公司的入駐。與澤州縣類似,高平的煤炭產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)混合所有制的特征,重組前當(dāng)?shù)毓灿?04座煤礦,其中縣國(guó)有煤礦6座,二輕集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦12座,個(gè)體民營(yíng)煤礦86座,產(chǎn)能分別占18.43%、13.82%和67.7%。高平縣政府先在縣國(guó)有煤礦的基礎(chǔ)上成立“科興公司”,由縣政府控股,然后再通過科興集團(tuán)兼并縣國(guó)有煤礦和資源好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)煤礦。另外,也是本著對(duì)政治收益(服從上級(jí)、安全生產(chǎn)和本地穩(wěn)定)的考慮,縣政府也積極促成了省屬煤運(yùn)公司和市屬蘭花集團(tuán)對(duì)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和民營(yíng)煤礦的兼并。因?yàn)?比起五大礦務(wù)局來(lái)說(shuō),選擇煤運(yùn)公司可以更大程度上保持這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和民營(yíng)煤礦的原有員工格局,維持地方就業(yè)穩(wěn)定,情況和陽(yáng)城類似。在此過程中,高平市政府充當(dāng)起這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦和民營(yíng)煤礦的話語(yǔ)代表,與各大主體進(jìn)行商業(yè)談判,以政府姿態(tài)幫助這些小煤礦尋找到更好的買家,并與各大主體協(xié)商了重組后對(duì)地方公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)支付的問題。重組后縣國(guó)有的煤炭產(chǎn)能從18.43%提高到45%(見表3、表7)。青龍同昌煤礦成為該縣唯一單獨(dú)保留的民營(yíng)煤礦,且規(guī)劃產(chǎn)能從30萬(wàn)噸擴(kuò)大到90萬(wàn)噸48。以上分析,我們可以看出澤州、高平兩縣政府在執(zhí)行上級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí),還表現(xiàn)出非常強(qiáng)的企業(yè)家特征,政府自利傾向非常大,成為兼并重組中的贏家,使用的執(zhí)行手段為“商業(yè)談判”。3.黨組織行為的分析沁水縣的煤炭產(chǎn)業(yè)以個(gè)體和股份制為主,大部分地方煤礦是民營(yíng)企業(yè)。重組前,沁水縣共有44座煤礦,總產(chǎn)能1404萬(wàn)噸/年,其中縣國(guó)有煤礦4座,二輕集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦2座,民營(yíng)煤礦38座,比例為11.6%、3.2%、85.2%。重組過程中,沁水縣共組成了20個(gè)煤炭資源“包”,其中9個(gè)被“5+2”省屬國(guó)有企業(yè)兼并,2個(gè)被市屬國(guó)有企業(yè)兼并,8個(gè)被民營(yíng)企業(yè)兼并,另有1個(gè)為央企控股煤礦所有(單獨(dú)保留)。重組后,縣國(guó)有比重從11.6%下降到0,民營(yíng)比重從85.2%下降到42.1%(見表3、表8)。沁水縣政府的策略與鄰縣顯著不同,縣國(guó)有的產(chǎn)能比重不但沒有增加,反而徹底減少到零49。在兼并重組過程中,縣政府主要發(fā)揮指令和協(xié)調(diào)的功能,將大小肥瘦的煤礦搭配組合成“包”,然后分配給兼并主體。當(dāng)?shù)厝税堰@種做法叫做“拉郎配”?？h政府還召開多次兼并重組洽談會(huì),邀請(qǐng)兼并主體和被兼并主體雙方參加,進(jìn)行洽談協(xié)商。另外,上一輪資源有償使用致使資源豐富的沁水吸引了大量溫州商人投資,這些民營(yíng)煤礦,有的還處于投資建設(shè)期、尚未投產(chǎn)獲利就面臨兼并重組,引起“煤老板”們的極大不滿?？h政府要說(shuō)服這些外地“煤老板”不是一件容易的事兒,只能通過“連哄帶嚇唬”50。因?yàn)槎鄶?shù)民營(yíng)煤礦在審批手續(xù)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移及債權(quán)債務(wù)方面存在混亂,而且有的還有過偷稅漏稅等非法經(jīng)營(yíng)的行為,縣政府借機(jī)施壓,才完成了兼并重組的任務(wù)。沁水縣為什么沒有趁機(jī)擴(kuò)張縣級(jí)國(guó)有的產(chǎn)能呢?重組前,沁水縣政府擁有的4個(gè)國(guó)有煤礦均未超過30萬(wàn)噸/年的產(chǎn)能,根本不具備成立新的兼并主體條件,且政府在沁和能源集團(tuán)已擁有18.5%的股權(quán),實(shí)則隱性持股。重組后,這4個(gè)縣國(guó)有煤礦則分別被沁和能源(2個(gè))、晉煤集團(tuán)(1個(gè))、進(jìn)出口集團(tuán)(1個(gè))等兼并。沁水縣的策略是在自身無(wú)法創(chuàng)造條件獲得利益的情況下,做好規(guī)制者的角色,通過施壓或強(qiáng)制命令的方式積極完成上級(jí)政府任務(wù)。利用拉郎配的模式讓資源稟賦差的民營(yíng)煤礦找到買家,并將一部分縣國(guó)有和資源好的民營(yíng)煤礦配給了縣政府隱性持股的民營(yíng)主體。不難看出,沁水縣政府角色更多的表現(xiàn)為規(guī)制者,政府自利程度較小。陵川縣的地方煤礦也以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和個(gè)體民營(yíng)為主。重組前共有27個(gè)煤礦,國(guó)有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和民營(yíng)煤礦各占13.1%、20.2%和66.7%。但是由于陵川地處山區(qū),煤炭資源儲(chǔ)量不多、開采條件不好,沒有哪家大企業(yè)愿意來(lái)兼并。而當(dāng)?shù)匾矝]有任何一個(gè)煤礦達(dá)到90萬(wàn)噸規(guī)模,或者有足夠財(cái)力兼并其他煤礦。因此,在晉城市政府的建議下,陵川縣將所有的縣國(guó)有煤礦整合成崇安公司,然后再由崇安公司兼并掉轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體與民營(yíng)煤礦。重組后,崇安公司的規(guī)劃產(chǎn)能達(dá)到375萬(wàn)噸,勉強(qiáng)夠上300萬(wàn)噸的企業(yè)門檻51。城區(qū)(縣級(jí))轄區(qū)內(nèi)的大部分煤礦都是民營(yíng)礦,儲(chǔ)量也非常少,全部煤礦整合到一起,產(chǎn)能也達(dá)不到300萬(wàn)噸的門檻。因此,該區(qū)不可能成立新的兼并主體(無(wú)論國(guó)有還是民營(yíng))。不過,城區(qū)地處平原,煤礦開采條件比陵川好。最終情形是,在市政府的撮合下,所有煤礦都被區(qū)政府“指派”兼并給省屬企業(yè)晉煤集團(tuán)52。通過分析各地產(chǎn)權(quán)重組情況,可以十分清楚地揭示各地政府的行為策略,該策略可以從兩個(gè)方面來(lái)闡述。一方面,我們?cè)俅斡∽C了地方政府作為代理人和自利者的雙重身份,地方政府的目標(biāo)函數(shù)中包含經(jīng)濟(jì)收益、政治收益,而政治收益表現(xiàn)在服從上級(jí),取得政績(jī);安全生產(chǎn)、避免問責(zé);就業(yè)穩(wěn)定、獲得群眾支持等方面。具體表現(xiàn)在:(1)各縣均有50%左右的煤炭資源被省市兩級(jí)國(guó)有企業(yè)占有。只有在資源稟賦很差(如陵川縣)的情況下,上級(jí)國(guó)有企業(yè)才沒有染指地方煤礦。這說(shuō)明各縣作為上級(jí)政府“代理人”的方面,相互看齊,保持策略一致。(2)各縣成立了一批新的縣級(jí)國(guó)有企業(yè)(成為兼并主體),以保留和擴(kuò)大縣級(jí)政府的自身利益,并控制了各地約40%以上的煤炭資源。各縣通過成立“國(guó)門新貴”(科興、天泰、陽(yáng)泰