治理與國際關(guān)系

治理與國際關(guān)系

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，治理已成為一個話題。治理社會、全球治理、區(qū)域治理這樣的術(shù)語,成為對這個大變革時代的新概括。對于治理的具體含義眾說紛紜,莫衷一是。不過,一般而言,在一個有效治理的社會里,政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力,各種非政府組織、跨國公司、私人企業(yè)、利益集團(tuán)、社會運(yùn)動等其他的主體,也承擔(dān)著維持秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)社會發(fā)展的職能。這些調(diào)節(jié)形式(主體)跟政府組織相互依存,以共同的價值觀為指導(dǎo),進(jìn)行協(xié)商和談判,通過合作的形式來解決各個層次上的沖突問題。這樣,“參與”、“談判”和“協(xié)調(diào)”構(gòu)成了治理活動的主要內(nèi)容,“項(xiàng)目規(guī)劃”、“伙伴關(guān)系”和“意見一致”構(gòu)成了治理的三個關(guān)鍵詞。我們把一般的社會治理擴(kuò)展到超國家的層面,以地區(qū)主義的視角嘗試性地探討區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)與未來。一、壓迫與內(nèi)在需要—地區(qū)主義與區(qū)域治理的互動地區(qū)主義(Regionalism)是現(xiàn)代國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。它同全球化進(jìn)程一樣,是推動世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化的主要動力之一。地區(qū)主義是官方與民間的各種力量與組織,在從地區(qū)的角度考慮和處理政治、經(jīng)濟(jì)、社會等事務(wù)的過程中產(chǎn)生和體現(xiàn)出來的并反映了跨民族的地區(qū)利益與進(jìn)程的存在以及人們對這種存在的認(rèn)知。它是指地理位置相鄰或相近的國家(通常為三個以上國家),由于政治經(jīng)濟(jì)等方面的相互依存程度不斷加強(qiáng),出于增強(qiáng)各自的利益、管理復(fù)雜的相互依存關(guān)系和應(yīng)對地區(qū)內(nèi)外的各種共同挑戰(zhàn)的需要,通過正式或非正式的機(jī)制,從地區(qū)整體性的角度出發(fā)尋求地區(qū)事務(wù)上的共識和共同安排的一種合作意愿與政策,并在此架構(gòu)與秩序下處理相互關(guān)系的一種多邊主義制度形式。在許多情形下,地區(qū)主義起因于國家對全球和地區(qū)挑戰(zhàn)的積極適應(yīng)政策以及政府間的一致與協(xié)議。地理位置上的接近成為地區(qū)主義產(chǎn)生并發(fā)展的空間條件,地理上相鄰的國家由于擁有相同的歷史及文化,更容易產(chǎn)生親近感和群體意識。政治經(jīng)濟(jì)的相互依存則是地區(qū)主義產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)條件。只有地區(qū)內(nèi)的國家存在著比他們與外部世界更強(qiáng)的相互依存關(guān)系時,地理上的接近才更有現(xiàn)實(shí)意義。而政策的協(xié)調(diào)與合作為地區(qū)主義的進(jìn)展提供了切實(shí)保障。地區(qū)主義的長處在于能夠?qū)献饔幸庾R地進(jìn)行設(shè)計與提出政策,通過這種選擇使所有的參與國均能平等地獲益。協(xié)調(diào)與合作一般是以一系列的目標(biāo)、原則、規(guī)則和談判程序?yàn)榛A(chǔ),借助某種組織形式從法律與制度的意義上塑造地區(qū)的一體性,為地區(qū)內(nèi)各種相互作用關(guān)系提供“游戲規(guī)則”。以上這些條件共同構(gòu)成了地區(qū)主義的基礎(chǔ)和內(nèi)容。當(dāng)然,地區(qū)主義在范圍與程度上有著很大的維度與伸展性,其包容的地域既可以是整個地區(qū),也可以是次地區(qū),相互依賴、作用與合作的事務(wù)領(lǐng)域既可以是全面的,也可以是單一的:政策的接近與合作既可以是高度組織的,也可以是松散的。這也就使地區(qū)主義在發(fā)展上由于區(qū)域的不同而具有多樣性的特點(diǎn)。從其演進(jìn)的過程看,地區(qū)主義的發(fā)展具有漸進(jìn)的特點(diǎn)。20世紀(jì)50年代,地區(qū)主義在西歐興起,當(dāng)時其程度也較低,主要以關(guān)稅同盟和貿(mào)易自由化為目標(biāo)。60年代地區(qū)主義發(fā)展較快,在非洲和拉美涌現(xiàn)了一大批組織,但由于缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和存在種種矛盾,地區(qū)主義的功能并未得到應(yīng)有的發(fā)揮,而且了一些出現(xiàn)曲折。地區(qū)主義在20世紀(jì)80年代有了新的發(fā)展,90年代進(jìn)入鼎盛時期,不僅形成了分別以西歐、北美、東南亞三個地區(qū)組織為核心的三個地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈,而且?guī)缀跏澜缟纤械膰叶疾煌潭鹊鼐砣说降貐^(qū)一體化的浪潮之中。對于這種現(xiàn)象,瑞士學(xué)者理查·鮑德溫解釋為:80年代中期,《單一歐洲法令》確立了建立歐洲統(tǒng)一市場的目標(biāo),其產(chǎn)生的示范效應(yīng)和壓迫效應(yīng)引發(fā)其他地區(qū)的地區(qū)主義進(jìn)程,有如多米諾骨牌一發(fā)而不可收。從內(nèi)因方面分析,地區(qū)主義是對經(jīng)濟(jì)全球化的一種回應(yīng),是從地區(qū)的角度和層面反映了商品、服務(wù)、生產(chǎn)要素跨國流動的程度和日益加強(qiáng)的趨勢,許多地區(qū)更是把它作為振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)、積極參與國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方式。正如1987年11月拉美的里約集團(tuán)首腦會議所指出的:“地區(qū)主義是頭等重要的政治義務(wù)和變革與現(xiàn)代化的工具,地區(qū)主義是拉美參與到國際關(guān)系中去并強(qiáng)化與第三世界國家共同談判地位的重要工具。我們時代的挑戰(zhàn)使密切的地區(qū)主義與合作成為一種迫切的需要?！眽浩扰c內(nèi)在需要構(gòu)成了地區(qū)主義發(fā)展的驅(qū)動力,但僅此還個足以解釋地區(qū)主義的穩(wěn)定性和體現(xiàn)于過程之中的整合與運(yùn)作狀況。換言之,地區(qū)各成員通過共同治理所作出的最基本的制度安排和構(gòu)建的機(jī)制及其運(yùn)作所產(chǎn)生的有效性是彰顯地區(qū)主義、穩(wěn)定和強(qiáng)化地區(qū)一體化的重要根據(jù)。在地區(qū)主義發(fā)展過程中,隨著地區(qū)各成員共同作出的制度安排和機(jī)制的發(fā)展,對地區(qū)事務(wù)也就提出了共同治理的要求與安排,區(qū)域治理在地區(qū)主義的發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。所以,在討論區(qū)域治理之前,我們有必要先澄清一下“治理”的內(nèi)涵。治理理論是近十幾年來逐漸興起的。在實(shí)踐上它被認(rèn)為是一個持續(xù)個斷的過程。在這個過程中,可以使對立的或各異的利益彼此適應(yīng),可以采取合作的行動。它既包括為保證人們服從的正式制度和體制,也包括人們同意或以為符合其利益的非正式的安排。它有四個特征:治理個是一整套規(guī)則,也個是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào):治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理小是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動。整體而言,治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增加公共利益。所以,“治理是一種公共管理活動和公共管理過程,它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式?！币虼藢⒅卫淼母拍钜氲降貐^(qū)主義的發(fā)展進(jìn)程中,則提出了區(qū)域治理的問題。所以,區(qū)域治理是治理理論在區(qū)域?qū)哟紊系倪\(yùn)用,它通常就指在具有某種政治安排的地區(qū)內(nèi),通過創(chuàng)建公共機(jī)構(gòu)、形成公共權(quán)威、制定管理規(guī)則,以維持地區(qū)秩序,滿足和增進(jìn)地區(qū)共同利益所開展的活動和過程,它是地區(qū)內(nèi)各種行為體共同管理地區(qū)各種事務(wù)的諸種方式的總和。地區(qū)主義與區(qū)域治理具有一種相互依存、相互強(qiáng)化的關(guān)系。地區(qū)主義為區(qū)域治理提供了可能的條件,在實(shí)踐中,區(qū)域治理蘊(yùn)含在地區(qū)主義的進(jìn)程之中。地區(qū)主義與區(qū)域治理在內(nèi)容上義相互交義和相互包含,兩者是對同一對象所選擇的個同的認(rèn)識角度。具體言之,(1)區(qū)域治理所限定的“地區(qū)”范圍,是地區(qū)主義發(fā)展的空間范圍。地區(qū)主義標(biāo)志著一組地理相鄰或相近的國家和次國家區(qū)域形成一個相對獨(dú)立、且具有相當(dāng)程度的互動關(guān)系的地域空間。區(qū)域治理正是在這一特定的地域范圍內(nèi),各行為體通過一定的機(jī)制和規(guī)則共同管理政治、經(jīng)濟(jì)和其他社會事務(wù)的活動和過程。(2)地區(qū)主義以地區(qū)一體化的形式表現(xiàn)出來,按其內(nèi)容和程度可以分為經(jīng)濟(jì)、政治、社會和國家等不同層次的一體化,每一個層次都有其特定的內(nèi)容和表現(xiàn)形式;在一體化的進(jìn)程中,任何一體化的決定事實(shí)上都是一種政治決定,而任何方面的一體化進(jìn)展,最后也必然影響到政治層面。因此,尤論處于河種層次的地區(qū)主義,都與政治安排具有直接的關(guān)聯(lián)性,而作出政治安排的過程即是治理的過程。只個過治理更側(cè)重于考察影響政治安排和制度有效的各種變量。(3)盡管以卡爾·多伊奇、厄恩斯特·B·哈斯等為代表的西方學(xué)者對地區(qū)主義研究所采用的方法不盡相同,對地區(qū)主義實(shí)現(xiàn)形式的闡釋也各有差異,但他們的理論均涉及地區(qū)共同體、機(jī)構(gòu)的建立、地區(qū)主義的目標(biāo)、地區(qū)主義制度安排等基本內(nèi)容,這些內(nèi)容從治理的角度來研究便是治理的權(quán)威、治理的對象、治理的目標(biāo)、治理的機(jī)制和治理的績效等問題。與地區(qū)主義理論有所不同的是,區(qū)域治理所關(guān)注的重點(diǎn)是地區(qū)共同體權(quán)力的來源、合法性以及權(quán)力的運(yùn)作方式,以及各種行為體(包括非政府組織和公民組織)對地區(qū)主義目標(biāo)確立和實(shí)現(xiàn)的影響力與作用方向。從目前世界上存在的地區(qū)主義的進(jìn)程中,我們或多或少都可以看見治理在其中所發(fā)揮的作用,這其中以歐盟發(fā)展進(jìn)程中的區(qū)域治理模式為最典型。二、從利益重新分配到機(jī)制化的調(diào)節(jié)歐盟被認(rèn)為是目前地區(qū)主義推進(jìn)最為成功的形式,歐盟的治理也成為90年代后歐洲地區(qū)主義研究中的一個熱門話題。隨著《馬斯特里赫特條約》、《阿姆斯特丹條約》及《尼斯條約》的相繼簽署,歐盟的制度化和超國家主義建設(shè)得到了很大的加強(qiáng),人們開始探討地區(qū)主義在歐洲的發(fā)展是否會帶來歐盟層次上治理的變化以及歐盟新治理的特征問題。眾所公認(rèn),歐盟作為一個政治制度正處于變革的過程中,它是一個有著較高流動性、多維度、多原則的政治組織。歐盟是一個新的治理機(jī)制,又是一個準(zhǔn)聯(lián)邦的“起調(diào)節(jié)作用的國家”,也具有國家的某些特征。因此,歐盟這樣的區(qū)域治理模式是以一種“新治理”的面貌出現(xiàn)的。由于歐盟自身的政治架構(gòu)與其成員國國內(nèi)政治的不同,它是一個“多層面治理”的獨(dú)特制度,是政治控制的新形式,是由國家和超國家力量構(gòu)成的一張制度網(wǎng)。這是由歐盟治理的特征、決策程序及其對事務(wù)的規(guī)制的特點(diǎn)決定的。歐盟治理有許多相互關(guān)聯(lián)的特征。首先,治理的主體呈現(xiàn)多元化趨勢,它不再單純地由國家來引導(dǎo),非國家行為體的作用更加明顯,一切具有社會政治、經(jīng)濟(jì)及行政管理職能的行為體均參與其中。其次,這個進(jìn)程中的國家與非國家角色的關(guān)系是多中心的和非等級的,而且是相互依存的。第三,治理的關(guān)鍵職能在于實(shí)現(xiàn)社會及政治生活的規(guī)則化,而不是資源的重新分配。其目的是為了在現(xiàn)有框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)決策的民主化,而不是為了改變現(xiàn)有的決策規(guī)則。換句話說,歐盟治理是與傳統(tǒng)的國家中心的、命令和控制的、重新分配的和意識形態(tài)的政體與政治進(jìn)程完全對立的。歐盟的決策與國內(nèi)政治不同。它不存在核心的議程安排和協(xié)調(diào)中心,不像總統(tǒng)制或者議會制中的多數(shù)派集團(tuán)那樣有決策核心。從初始到適應(yīng)和執(zhí)行,這個進(jìn)程總是復(fù)雜的,包容著國家和非國家多層面之間持久的權(quán)衡考慮和合作。在政策采用階段,要滿足選民們的無數(shù)需求,需要有公開的政策共同體或政策網(wǎng)絡(luò)。在這里,私人利益集團(tuán)同歐盟各國中央及地方的官員一道進(jìn)行積極且平等的參與。市場規(guī)則的技術(shù)性也意味著,在政策進(jìn)程中技術(shù)專家有著很不尋常的突出地位。在決策階段,非正式的契約、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范繼續(xù)界定著政策選擇,為歐盟理事會和歐洲議會中的立法者提供信息和專家的意見,并最終塑造了政策的結(jié)果。例如,在政策上取得的一致,通常是在決定送達(dá)歐盟理事會進(jìn)行正式的立法決策之前的很長時間里做出的。當(dāng)歐盟理事會制定政策時,存在著非正式的規(guī)定,即需要理事會成員間的共識,這樣可以確保在理事會進(jìn)行有效多數(shù)表決時政策決議可以獲得通過。最后,在政策實(shí)施階段,歐盟國家及個人的作用以及歐盟層面及歐盟成員國層面的因素均可以對決策的實(shí)施產(chǎn)生影響。而且歐盟各機(jī)構(gòu)及其各成員國的相關(guān)機(jī)構(gòu)都制約著歐洲聯(lián)盟的立法進(jìn)程。在這個進(jìn)程中,沒有任何地方存在明顯的權(quán)力等級以及中央權(quán)威,所以這是一個“沒有政府的治理”。尤其應(yīng)指出的是,規(guī)制歐盟單一市場的能力和需要,是這個新治理制度的推動力。隨著單一市場建設(shè)日益接近完成,一個頗有特色的調(diào)節(jié)的模式得到了發(fā)展。以絕對總和的資源分配為目標(biāo)的調(diào)節(jié)治理,是對重新分配(零和)政治傳統(tǒng)的根本性突破。取得和達(dá)到這個目標(biāo)的主要機(jī)制,就是把制定規(guī)制的權(quán)力委派給獨(dú)立的力量,遠(yuǎn)離如議會和政府等機(jī)構(gòu),因?yàn)樗麄內(nèi)菀妆徽莆者@些部門權(quán)力的特殊的利益集團(tuán)所控制。例如,通過把制定規(guī)制的權(quán)力委托給歐盟委員會,因?yàn)樗粫粐覂?nèi)部特殊的部門利益和黨派意識所左右。成員國政府就能夠取得比通過政府間合作或獨(dú)立的國家行動也許更多、更可信的結(jié)果。這個新的決策風(fēng)格以及從利益重新分配向機(jī)制化的轉(zhuǎn)變,在歐洲促生了治理的轉(zhuǎn)型。公共權(quán)力正越來越多地被在歐洲和國家層面上的“獨(dú)立的第四政府部門”所取代。歐盟委員會和歐盟的各機(jī)構(gòu)處在不斷增長的行政實(shí)體的網(wǎng)絡(luò)的中心位置,它們維系著歐盟各成員國與歐洲市場之間的非統(tǒng)治型的關(guān)系,并且重新制定并規(guī)范著二者之間的關(guān)系。傳統(tǒng)意義上在處理國家與市場關(guān)系問題上,往往通過民主政治的渠道進(jìn)行競爭和交易;而歐盟目前在處理歐盟各成員國與歐洲市場的關(guān)系時則通過機(jī)制化的超國家機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。總之,歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個多層面治理的獨(dú)特制度。這個超越國家的治理,并不單純意味著是在國家之上的治理,而是將治理推進(jìn)到了一個更高的層次,即超國家的治理機(jī)制。歐盟不是重新回到早期創(chuàng)造國家的進(jìn)程和政策。相反,它是一個由共享的價值與目標(biāo)、由共同的決策風(fēng)格所集中在一起的各成員國和超國家機(jī)制的制度網(wǎng)。換句話說,歐盟是一個政治控制的新穎形式,或者是一種后現(xiàn)代的國家形式。結(jié)論:區(qū)域治理的未來歐盟治理模式是與歐洲地區(qū)主義的深入推進(jìn)分不開的,基于此,要分析區(qū)域治理的發(fā)展趨勢,必須與地區(qū)主義的進(jìn)展及深化等內(nèi)容聯(lián)系起來加以綜合考慮。毫無疑問,區(qū)域治理的發(fā)展與地區(qū)主義的發(fā)展密不可分。地區(qū)主義在當(dāng)代雖然還處于過程之中,但無論在深度和廣度上都己進(jìn)入了一個新的層次,并表現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢頭。全球主義和地區(qū)主義是當(dāng)代國際關(guān)系發(fā)展進(jìn)程的體現(xiàn),就其關(guān)系而論,全球主義的進(jìn)程強(qiáng)化了地區(qū)主義,或者把地區(qū)主義看作是全球主義發(fā)展的一個階段,兩者并存不悖。漢斯·莫爾曾指出:“從政治意義上講,通過地區(qū)一體化來推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)秩序的開放不僅不是最差的選擇,而且還可能是最好。總的來看,地區(qū)主義將有利于而不是阻礙國際自由化的進(jìn)程,因?yàn)樗鼤购笳咴谡紊细雍戏ɑ?在社會上更易于被接受。”隨著全球化進(jìn)程的加快,地區(qū)主義還可能會從中獲得薪的發(fā)展條件和新的發(fā)展機(jī)遇。全球化的發(fā)展正在創(chuàng)造一種“新的世界經(jīng)濟(jì)和世界社會”,如何使這個新的世界社會有序,以羅斯諾等為代表的一些學(xué)者提出了全球治理的模式。在全球治理的條件下,我們應(yīng)該如何看待區(qū)域治理與全球治理的關(guān)系如何?對此看法固然存在分歧,但絕大多數(shù)學(xué)者都持樂觀、肯定的態(tài)度。如星野昭吉就把區(qū)域治理視為全球治理結(jié)構(gòu)中的組成部分,“區(qū)域合作與區(qū)域一體化在全球治理結(jié)構(gòu)中占有十分重要的地位。全球治理的框架似乎是由一個區(qū)域合作與區(qū)域一體化,也就是區(qū)域主義的幾大中心構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)”,“由區(qū)域政治范疇中的治理可以構(gòu)成全球治理的整體”。而戴維·赫爾德則把區(qū)域治理看作是全球治理結(jié)構(gòu)體系中的一個中間層次。也有學(xué)者把區(qū)域治理理解為是實(shí)現(xiàn)全球治理的基礎(chǔ)和條件,“從長遠(yuǎn)來看,這種區(qū)域的共同治理有利于全球治理,理由很簡單,在十幾個區(qū)域的基礎(chǔ)上建立一種治理體系,要比在目前189個會員國基礎(chǔ)上建立一種治理