農村社會事業(yè)發(fā)展基層體制機制調查報告

第農村社會事業(yè)發(fā)展基層體制機制調查報告

大力發(fā)展農村社會事業(yè)，推進公共服務向農村傾斜，補足這條經濟社會發(fā)展“短腿”中的“短腿”，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。經過調研，現(xiàn)就建立和完善農村社會事業(yè)發(fā)展基層體制機制報告如下。

一、全區(qū)教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)基本情況

全區(qū)現(xiàn)有各級各類學校234所，其中電大1所、中職學校2所、中學18所、九年一貫制學校6所、小學185所、幼兒園3所、特殊教育學校1所、民辦教育學校(園)18所;有在校學生106854人，其中公辦教育104515人、民辦教育2339人;有正式在編教職工5033名。

全區(qū)有區(qū)級醫(yī)療衛(wèi)生單位6個、街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心3個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院27個、村衛(wèi)生室158個、衛(wèi)生點17個;現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生人員1350人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員561人;另聘有鄉(xiāng)村醫(yī)生364人。

全區(qū)各街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)都設有文化衛(wèi)生服務中心，屬全額撥款事業(yè)單位，共有125人，其中文化專干60人。

(二)主要成績

新區(qū)建立以來，全區(qū)教育系統(tǒng)著力完成了四大歷史性任務：基本償清核定的“普九”欠債，消除了16956平方米d級危房，完善落實農村義務教育經費保障機制，基本解決代課教師問題。九年義務教育普及率達到100%，初中畢業(yè)生升入高中階段教育比例達到85.17%。建成國家級重點中職學校1所、市級重點中學2所。高考各項指標連續(xù)七年位居渝東南榜首，其中高考上線率達85%，比重慶市平均上線率高27.1個百分點，錄取率達78.5%，比重慶市平均錄取率高9個百分點。探索形成的農村中小學現(xiàn)代遠程教育“一機三用”模式成為全國先進。

農村衛(wèi)生工作運行管理機制不斷完善，政府在農村衛(wèi)生工作中的主導作用明顯加強，農村衛(wèi)生事業(yè)的公益性得到了較好體現(xiàn)。與比較,全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診人次、住院人次、業(yè)務收入和職工工資分別增長33.98%、303.8%、214.5%和228.94%，藥品收入占醫(yī)藥收入的比例從76.22%下降到了58%。與比較，參合農民人均年門診次數(shù)從0.83次上升到2.98次，生病住院率從2.1%上升到了6.7%，醫(yī)療服務需求大大提高。有效控制醫(yī)療服務成本，使農民的醫(yī)藥費用負擔減輕，與比較，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院門診次均處方費用從21.30元降到了17.45元，次均住院費用從518元降到了481.44元;村衛(wèi)生室門診次均處方費用為11.35元。與比較，免疫規(guī)劃接種率從85%上升到96.33%、住院分娩率從49%上升到86.17%、孕產婦死亡率從132/10萬降至49.63/10萬、嬰兒死亡率從25‰降至9.93‰。經過7年的努力，我區(qū)農村衛(wèi)生改革與發(fā)展的“經驗”在全市推廣，新農合工作被國家衛(wèi)生部、發(fā)改委等八部委表彰為全國新農合先進區(qū)縣。

文化設施建設有所進步，非物質文化遺產得到保護，城鄉(xiāng)群眾文化生活較為豐富多彩。民族文化宮已建成投入使用，完成了濯水等18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)綜合文化站建設，完成了城區(qū)支中心和兩河等5個鎮(zhèn)鄉(xiāng)基層服務網點建設。打造了鄉(xiāng)村文化節(jié)和武陵文化廣場等群眾文化品牌。加強了非物質文化遺產的普查、申報和保護工作，成功申報《南溪號子》入選首批國家級非物質文化遺產公示名錄,同時，《中塘向氏武術》、《后壩山歌》入選市級保護項目。組織編寫了《南溪號子》民歌集等地方文化教材。全區(qū)民族文化建設獲國家級獎項10余項，市級獎項40多項，一批文藝新作在中央電視臺和國家級刊物播出、發(fā)表。精心組織實施了送書、送戲、送電影到農村、學校、工地的工作，一定程度上豐富了廣大群眾的文化生活，促進了城鄉(xiāng)文化交流。

(三)存在的主要問題

1.在教育、衛(wèi)生、文化發(fā)展上存在三大困難。一是投入嚴重不足?！皒x”期間，全區(qū)教育預計總共需投入建設資金44500萬元，其中新一輪城區(qū)中小學校布局調整工程13800萬元、農村中小學標準化建設工程8500萬元、職業(yè)教育基地建設16000萬元、教育信息化工程3700萬元、農村教師安居工程1500萬元、其他建設項目1000萬元。區(qū)本級財政將安排2億元，區(qū)教委爭資1.5億元，尚有1億元資金缺口。據(jù)統(tǒng)計，，我區(qū)人均衛(wèi)生事業(yè)費只有27.58元，處全市中下水平，與先進區(qū)縣差距更大。農村衛(wèi)生補助政策尚未完全落實，投入嚴重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室長期以來只能靠醫(yī)療服務收入(主要是藥品收入)生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院控制服務成本與支出增長的矛盾越來越尖銳，醫(yī)務人員收入呈下降趨勢，尤其是“工改”后醫(yī)務人員增資部分未落實，影響醫(yī)務人員工作積極性，農村衛(wèi)生改革與發(fā)展的成果難以鞏固;政府對村衛(wèi)生室的投入不足問題尤為突出，村衛(wèi)生室建設長期沒有專項經費，對鄉(xiāng)村醫(yī)生的經費補助與鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔的公共衛(wèi)生職責極不適應。全區(qū)力爭在明年內完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設，但現(xiàn)有資金(每鄉(xiāng)鎮(zhèn)20萬元)只能解決文化站辦公、活動用房及配備部分設備設施，如何保障后續(xù)資金投入，充分發(fā)揮文化站功能作用，為基層人民群眾提供更好的文化服務，還存在較大困難。

二是基礎設施設備差。我區(qū)現(xiàn)有學生10.7萬人，而學校占地總面積僅為147.9萬平方米，生均占地與國家標準相差較大，學校教學用房極度緊張，形成了大量的“大班額”，小學約占34%，初中約占56%。教學配套設施建設滯后，常規(guī)電教、實驗教學、圖書、音體美衛(wèi)勞科技等儀器設備配置較差，村小更為突出，嚴重影響了教育教學質量。通過近幾年加大農村衛(wèi)生基礎設施建設，一定程度改善了農村居民就醫(yī)條件，但由于歷史原因和經濟社會發(fā)展不平衡，我區(qū)農村衛(wèi)生基礎仍然薄弱，主要表現(xiàn)為偏遠、貧困人口對衛(wèi)生服務的利用能力較差，可及性較弱，調查結果顯示，我區(qū)住戶到達最近醫(yī)療點的距離在1公里以內的僅占28.67%，離最近醫(yī)療點的距離在5公里及以上的比例達15.17%，到最近醫(yī)療點的時間在30分鐘及以上的比例高達52.17%。

三是農村教師、衛(wèi)生人員、文化工作者的業(yè)務素質有待提高。首先是現(xiàn)有教師結構性矛盾突出。全區(qū)35周歲以下教師僅占教師總數(shù)的46.81%，大多數(shù)教師的第一學歷是中師，很多教師都是參加工作后再修完第二、第三學歷，教師中中文、政史等專業(yè)過剩，數(shù)學、英語、物理等專業(yè)緊缺，教學中存在跨專業(yè)教學的現(xiàn)象。其次是農村衛(wèi)生技術人員嚴重缺乏。城區(qū)聚集了60%以上的衛(wèi)生技術人員，僅服務20%左右的人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有40%的衛(wèi)生技術人員，卻服務80%的人口，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員學歷普遍較低，還有相當比例的人員不具備執(zhí)業(yè)資格，但又占著編制，新的大中專畢業(yè)生進不來。村醫(yī)素質更低，部分行政村因找不到合格的村醫(yī)而無法設置村衛(wèi)生室。再次是文化站工作人員嚴重錯位，街道鎮(zhèn)鄉(xiāng)所設的文化衛(wèi)生服務中心是一個從事多種工作的機構，造成了對文化工作的削弱，文化專干不專的現(xiàn)象較為普遍。同時由于近幾年機構改革中人員變化大，在現(xiàn)有的60名文化專干中，僅有8人受過1次以上的專業(yè)培訓，絕大多數(shù)人員從事文化工作時間較短，未受過專業(yè)培訓，業(yè)務素質普遍較低。

2.在農村教育運行中存在三大問題。一是中小學布局不合理。建區(qū)以來，我區(qū)按照“小學就近入學、初中相對集中和優(yōu)化配置教育資源”的原則，將原來的31所初級中學調整為19所，50所鎮(zhèn)、鄉(xiāng)中心校調整為34所，274所村、完小調整為157所，整體提高了教育教學質量和辦學效益。但是，隨著學齡人口不斷變化和城鎮(zhèn)化建設的深入推進，舉家外遷的農村人口逐年遞增，部分農村學校生源不足，個別村小一個班2—3年僅招幾名學生，教學成本太高，農村中小學布局結構極不適應未來教育發(fā)展的需要。

二是寄宿制學校建設起點低。由于我區(qū)系以前“普九”的區(qū)，“十五”期間國家二期“義教”工程沒有給我區(qū)安排專項資金，農村中小學寄宿制條件沒有得到改善，多數(shù)寄宿制學校都是把學校功能用房改作學生宿舍、食堂，其生均面積低于國家規(guī)定標準?，F(xiàn)有學生生活服務用房遠遠不能滿足學生生活需求，嚴重制約寄宿制學校的發(fā)展。

三是留守兒童管理難。據(jù)不完全統(tǒng)計，我區(qū)現(xiàn)有留守兒童1萬余名，其中雙親長年外出的4000余名，絕大部分農村中小學只負責對學生上學期間的管理，而在放學后和節(jié)假日就無人管理和照顧，加之校園外部環(huán)境復雜，部分學生出現(xiàn)了“5+2=0”現(xiàn)象。

3.在文化站管理上體制不順，缺乏活力?，F(xiàn)行的管理模式中，人、財、物、事都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理，文廣局雖然對文化站具有業(yè)務指導職能，但力度有限，心有余而力不足。不能統(tǒng)籌調配人員，不能形成人員合理流動機制，沒有生機和活力。

二、建議意見

針對上述情況，我們提出如下建議：

(一)進一步明確政府職責,合理布局農村中小學，加快寄宿制學校建設

認真貫徹執(zhí)行《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》，各街道辦事處、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)人民政府要切實負責組織適齡兒童入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學;維護學校的治安和正常教學秩序，治理校園周邊環(huán)境，改善農村中小學辦學條件，切實保障農村義務教育快速健康持續(xù)發(fā)展。

為了減少結構性浪費，提高規(guī)模辦學水平，對農村中小學布局應適度調整，加快寄宿制學校建設步伐。對初中學生年招生規(guī)模不足100人的九年一貫制學校，取消其初中部，將其初中學生及教師一同并入就近中學;對學生總規(guī)模在500人以下的初級中學，從今年秋季開始停止招生，將其招生范圍劃歸相應中學，有效整合初中教育資源;對部分生源較差的村小予以撤銷。同時加大對中心校、完小的寄宿制學校建設力度，制定相應政策，鼓勵農村小學生住讀和留守兒童托管。

(二)合理分配教學資源，確保均衡發(fā)展

我們要吸取以往的教訓。現(xiàn)在出現(xiàn)的“大班額”、昂貴的擇校費等問題，都是我們辦的那些重點中小學所造成，教學資源都向這些重點中小學傾斜，不講究合理布局，各學校平衡發(fā)展，導致生源都擁入重點中小學，跨地區(qū)讀重點中學。政府和教育主管部門要吸取這個教訓，今后一定要盡可能地合理布局學校，合理分配教學資源，促進各學校的平衡發(fā)展。

(三)加大對社會事業(yè)的`投入，完善投入機制并用好這些投入

教育上1億元的資金缺口，需要加大投入。財政要對農村衛(wèi)生組織形成補償機制，由政府承擔農村衛(wèi)生組織為農村居民提供基本衛(wèi)生服務的人力成本和物耗成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的房屋建設、設備配置、人員經費，應該由區(qū)財政全額預算解決。村衛(wèi)生室的房屋建設、設備配置，原則上也應以財政投入為主。鄉(xiāng)村醫(yī)生的勞務經費和社會保險經費，建議由區(qū)財政按不低于村“三職”干部的標準給予補助。在完善農村衛(wèi)生補償機制的同時，建立健全工作績效考核評價機制，讓農村衛(wèi)生組織在公益性、福利性主導下健康發(fā)展，既要堅決糾正農村衛(wèi)生組織在利益驅動下盲目追求經濟效益的做法，也要著力提高經濟收益。在加大投入的同時，也要用好這些投入。要引入民營機制發(fā)展我區(qū)社會事業(yè)，鼓勵民營參與，我區(qū)民營醫(yī)院沒有國家大規(guī)模投入，卻不斷發(fā)展壯大，其運作機制和體制值得我們很好借鑒。

(四)改革和完善農村醫(yī)療衛(wèi)生體制

要推進鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生組織一體化管理，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理村衛(wèi)生室的責任。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的職責，把村衛(wèi)生室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能在村級的延伸，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室人、財、物統(tǒng)一管理，實行鄉(xiāng)村醫(yī)生工資制、養(yǎng)老保險制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院對村衛(wèi)生室的統(tǒng)一核算，理順村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的關系。明確村衛(wèi)生室產權由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所有，優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍年齡和知識結構，鄉(xiāng)村醫(yī)生納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一管理，但不占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人員編制。加大對農村衛(wèi)生人員的培訓，提高現(xiàn)有衛(wèi)生人員素質。暢通醫(yī)療衛(wèi)生單位的進人渠道，突破現(xiàn)行人事政策，允許醫(yī)療衛(wèi)生人員在衛(wèi)生系統(tǒng)內部合理、有序流動。引進民營醫(yī)院的用人機制，對緊缺人才和研究生以上學歷人員，要制定確有吸引力的優(yōu)惠政策，真正做到“引得進”和“留得住”。

(五)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站管理體制，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站陣地建設，創(chuàng)新農村文化活動方式，豐富農村文化活動內容

實行“條管為主，條塊結合”的管理模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的工作人員歸口區(qū)文廣新局主管，各街道辦事處、鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府協(xié)管，以確保文化干部專職專責。制定長期規(guī)劃，利用請進來，走出去的方式對文化專干進行培訓，建設一支高素質的基層文化干部隊伍。

要認真貫徹落實國務院《關于進一步加強基層文