司法審查中無效行政行為制度的探索

司法審查中無效行政行為制度的探索

無效行政行為的司法實(shí)踐關(guān)于行政行為，1在《中國行政法》的教科書中進(jìn)行了討論，2在《專業(yè)系統(tǒng)》中進(jìn)行了系統(tǒng)研究，3可以說是充分的理論積累。但這些學(xué)說主要不是對我國制度的解析,而往往把外國學(xué)說當(dāng)做“共同法學(xué)”和法律理念加以推行,既具有“情感法學(xué)”的成份又充滿爭議。4無效行政行為是需要由行政程序法加以規(guī)定的重要制度。我國并未在立法上建立起統(tǒng)一的無效行政行為制度,僅有個別疑似無效行政行為的碎片式條款。5可喜的探索是,現(xiàn)在已有多個地方開展了行政程序立法,建立了本地方的無效行政行為制度。6地方的先行先試,無疑將推動國家無效行政行為制度的建立。但目前地方的無效行政行為制度主要系借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立,且?guī)缀鯖]有進(jìn)入法院的視野,并未在司法裁判中得以驗(yàn)證。無效行政行為雖然并未在我國立法上完成制度性建構(gòu),但在司法上卻有大量實(shí)踐。當(dāng)事人在民事、刑事和行政訴訟中的爭議,逼迫法院對無效行政行為加以回應(yīng)。有關(guān)無效行政行為個案的反復(fù)實(shí)踐,各類案例的指導(dǎo)或示范,推動了多項(xiàng)司法解釋的出臺,提供了各項(xiàng)無效行政行為的可驗(yàn)證、可重復(fù)的規(guī)則。當(dāng)然,司法對無效行政行為的實(shí)踐是漸進(jìn)的,“創(chuàng)新不是大張旗鼓地進(jìn)行的”,7表現(xiàn)為一個漫長的過程,有必要運(yùn)用法社會學(xué)上的描述性研究方法,“對事實(shí)上在司法上實(shí)踐過的東西”進(jìn)行描述。8司法也只能形成基于特定情境的分散性規(guī)則,有必要運(yùn)用邏輯歸納法予以整合和定位。本文對無效行政行為的描述和歸納對象,限于最高人民法院的態(tài)度。第一,最高人民法院的司法解釋。為了說明最高人民法院司法解釋的背景和內(nèi)容,也將引用主持或參與制定司法解釋的說明、論證性文獻(xiàn)。第二,最高人民法院指導(dǎo)案例、《公報》公布的典型案例。指導(dǎo)案例系指根據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》遴選和公布,各級法院審判類似案例時應(yīng)當(dāng)參照的案例。典型案例系指“經(jīng)最高人民法院審判委員會反復(fù)推敲、字斟句酌”精選而在《最高人民法院公報》公布的案例。9第三,最高人民法院參考案例,即最高人民法院各業(yè)務(wù)庭遴選、編輯和出版的審判案例。第四,最高人民法院終審的其他案例。其中,指導(dǎo)案例、典型案例和參考案例盡管并非都系由最高人民法院裁判,但經(jīng)最高人民法院或業(yè)務(wù)庭遴選、公布或出版,已經(jīng)超出了地方意義,反應(yīng)和體現(xiàn)了最高人民法院的態(tài)度。本文基本上不使用學(xué)者有關(guān)無效行政行為學(xué)說的研究性文獻(xiàn),除個別情形外也基本不使用地方法院的司法政策和裁判文書?；谒冒咐^多,為閱讀的流暢性和處理之方便,本文對案例名稱予以縮略。案例縮略名一般由原告(起訴人)名加檢索項(xiàng)構(gòu)成。原告為自然人但有多個的,用“等”說明;原告為法人或其他組織的,提煉容易記憶的關(guān)鍵詞。檢索項(xiàng)即方括號部分,“最”系最高人民法院,“指”系指導(dǎo)案例,“典”系最高人民法院公報公布的典型案例,“參”系最高人民法院各業(yè)務(wù)庭所編寫、發(fā)布的參考案例;“民”、“刑”、“行”分別指民事案例、刑事案例、行政案例。最高人民法院指導(dǎo)案例檢索項(xiàng)的數(shù)字,系指導(dǎo)案例編號;最高人民法院典型案例檢索項(xiàng)的數(shù)字,系最高人民法院公報時間;最高人民法院參考案例檢索項(xiàng)的數(shù)字一般為案例編號,無編號的為裁判文書案號;最高人民法院終審案例和地方法院案例檢索項(xiàng)的數(shù)字,系裁判文書案號。一、．行政行為的構(gòu)成要件效力根據(jù)湖南泰和案[最參行第45號]裁判要旨理由,公定力系指行政行為一經(jīng)作出,即被推定為有效而“要求所有機(jī)關(guān)、組織和個人予以尊重”的法律效力。羅倫富案[最典行2002—5]判決較充分地闡發(fā)了行政行為的公定力,即行政行為對作出機(jī)關(guān)以外機(jī)關(guān)的拘束力。這在德國行政法上,也就是行政行為的構(gòu)成要件效力,是指“行政行為應(yīng)當(dāng)受到其他國家機(jī)關(guān)的尊重,并且作為其決定的既定‘事實(shí)要件’采用”。10這里的“尊重”,表現(xiàn)為行政行為對作出機(jī)關(guān)以外所有機(jī)關(guān)的拘束效力,11但“無效的行政行為沒有要件效力”。12(一)從實(shí)質(zhì)性行政行為的認(rèn)定看行政行為的公定力,以該行政行為構(gòu)成另一法律行為的基礎(chǔ)行為或前提要件為條件。如果該行政行為并非另一法律行為的實(shí)施要件,則不存在拘束性或公定力問題。民事訴訟所要解決的是民事爭議而不是行政爭議,審查行政行為的合法性并不是民事訴訟的任務(wù),大慶振富案[最典民2007—4]和交通勘察案[最參(2009)民二終字第99號]判決對此就有專門論證。但是,行政行為又經(jīng)常與民事訴訟發(fā)生密切關(guān)聯(lián),到底什么樣的關(guān)聯(lián)行政行為才能構(gòu)成民事裁判的基礎(chǔ)行為?對此,最高人民法院在民事訴訟中很早就開始了探索。1.實(shí)質(zhì)性行政行為。綠谷案[最典民2004—7]判決把行政行為區(qū)分為實(shí)質(zhì)性行政行為和形式性行政行為。該判決從司法權(quán)與行政權(quán)分工的角度指出:“實(shí)質(zhì)性的行政行為,如本案所涉的審批行為,是我國法律賦予有關(guān)行政主管部門的特有的權(quán)力”行為;形式性行政行為,是備案、登記等程序性行政行為。早些時審理的鄭某案[最參民房第1號]和后來的深圳蒲公堂案[最參(2007)民二終字第32號]、貴州捷安案[最參(2009)民二終字第3號]等判決都一致指出,行政機(jī)關(guān)的登記類行政行為即形式性行政行為,是指沒有直接決定實(shí)體法律關(guān)系存在與否的非設(shè)權(quán)性行為,是宣示性登記,只具有登記事項(xiàng)的公示效力、證據(jù)效力和對抗善意第三人的效力。由此看來,綠谷案[最典民2004—7]判決所稱的實(shí)質(zhì)性行政行為,是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)創(chuàng)設(shè)實(shí)體行政法關(guān)系的行為;形式性行政行為是指,行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)確認(rèn)或宣示法律事實(shí)或法律關(guān)系(多為民事法律關(guān)系)的行為。這一區(qū)分不同于德國行政法學(xué)上有關(guān)實(shí)體行政行為和形式行政行為的區(qū)分,而等同于德國行政法學(xué)上形成性行政行為和確認(rèn)性行政行為的區(qū)分。13但是,綠谷案[最典民2004—7]判決的上述區(qū)分不是為了下定義,而是為了確定法院在民事訴訟中對行政行為的審查范圍。它指出,對形式性行政行為,“人民法院可以通過民事訴訟的判決結(jié)果直接或間接地”作出變更;對實(shí)質(zhì)性行政行為,法院“不能通過民事訴訟程序和作出民事判決予以變更。即使審批不當(dāng),也只能通過行政復(fù)議程序或者行政訴訟程序予以糾正”。所謂“通過民事訴訟的判決結(jié)果直接或間接地”作出變更,并非審查和判決變更該形式性行政行為,它是指法院對該形式性行政行為所確認(rèn)或宣示的法律事實(shí)或法律關(guān)系予以實(shí)質(zhì)性審查,根據(jù)當(dāng)事人的舉證和質(zhì)辯而不是根據(jù)該形式性行政行為的確認(rèn)或宣示對民事爭議作出判決。根據(jù)貴州捷安案[最參(2009)民二終字第3號]和中國信達(dá)案[最參(2005)民二終字第164號]等的實(shí)質(zhì)性審查,形式性行政行為的權(quán)利人具有按該行為推定的權(quán)利,爭議該權(quán)利的當(dāng)事人必須有足夠的證據(jù)才能獲得法院的支持。因此,綠谷案[最典民2004—7]判決不是基于行政行為的瑕疵及其程度而對形式性行政行為民事裁判拘束力的排除,而是對民事裁判基礎(chǔ)行為要件的確立,即民事裁判只以實(shí)質(zhì)性行政行為而不以形式性行政行為為基礎(chǔ)行為。這一判決已成為我國民事訴訟實(shí)踐的普遍認(rèn)識,14也與行政審判法官的認(rèn)識相一致。152.對案件事實(shí)和法律效果的涵攝。實(shí)質(zhì)性行政行為作為民事裁判的基礎(chǔ)行為,還必須以該行為涵攝了案件事實(shí)和法律效果為構(gòu)成要件。寧夏君信案[最參(2004)民二終字第260號]裁判摘要指出:“如果該審計(jì)報告未能直接、充分地證明案件爭議的事實(shí),不能單獨(dú)作為定案的依據(jù)。”成都春來案[最參(2009)民提字第60號]判決認(rèn)為,所提舉工商行政處罰決定書能證明當(dāng)事人的行為違法,但不能證明當(dāng)事人所有權(quán)關(guān)系。行政行為不能涵攝案件事實(shí)和法律效果的,即使系實(shí)質(zhì)性行政行為,也不能成為民事裁判的基礎(chǔ)行為。并且,根據(jù)寧夏君信案[最參(2004)民二終字第260號]判決,實(shí)質(zhì)性行政行為不以其理由而以其結(jié)論為限度對民事裁判發(fā)生拘束。民事訴訟上的這一發(fā)展,恰與德國法相契合。163.法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定。1999年,最高人民法院關(guān)于合同法的司法解釋第10條規(guī)定:“當(dāng)事人超越經(jīng)營范圍訂立合同,人民法院不因此認(rèn)定合同無效。但違反國家限制經(jīng)營、特許經(jīng)營以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營規(guī)定的除外?！?72002年,最高人民法院關(guān)于商標(biāo)民事糾紛的司法解釋第22條第1款規(guī)定:“人民法院在審理商標(biāo)糾紛案件中,根據(jù)當(dāng)事人的請求和案件的具體情況,可以對涉及的注冊商標(biāo)是否馳名依法作出認(rèn)定?！钡?款規(guī)定:“當(dāng)事人對曾經(jīng)被行政主管機(jī)關(guān)或者人民法院認(rèn)定的馳名商標(biāo)請求保護(hù)的,對方當(dāng)事人對涉及的商標(biāo)馳名不持異議,人民法院不再審查。提出異議的,人民法院依照商標(biāo)法第14條的規(guī)定審查。”18山西黃翰案[最參(2006)民二終字第19號]和浙江中光案[最參(2004)民二終字第143號]裁判摘要指出,民事法律行為不以法律規(guī)范強(qiáng)制規(guī)定的行政行為為依據(jù)的,不發(fā)生法律效力;法律規(guī)范沒有強(qiáng)制性要求的,則不影響效力。這些司法解釋和裁判都表明,民事裁判以行政行為為基礎(chǔ)行為,不僅取決于實(shí)質(zhì)性行政行為及其對案件事實(shí)和法律效果的涵攝,還取決于法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定。只有法律規(guī)范強(qiáng)制性規(guī)定民事裁判以實(shí)質(zhì)性行政行為為基礎(chǔ)行為時,才符合構(gòu)成要件。強(qiáng)制性規(guī)定在法條上的語義,根據(jù)武漢瑞通案[最參(2009)民二終字第140號]判決,典型的表現(xiàn)是“必須”、“不得”,即命令性和禁止性條款。這一要件也與德國法相一致。194.當(dāng)事人的約定。2001年最高人民法院的司法解釋指出:“審計(jì)是國家對建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督,不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下,才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”20也就是說,能夠涵攝案件事實(shí)和法律效果的實(shí)質(zhì)性行政行為,如果沒有法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定,但是有當(dāng)事人雙方的約定,可以作為民事裁判的基礎(chǔ)行為。通過上述探索,最高人民法院確立了能夠涵攝案件事實(shí)和法律效果的實(shí)質(zhì)性行政行為,如果有法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定或者當(dāng)事人雙方的約定,則可以作為民事裁判基礎(chǔ)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這一判斷標(biāo)準(zhǔn),除實(shí)質(zhì)性行政行為要件與行政訴訟實(shí)踐有沖突外,21對行政行為在其他場合是否構(gòu)成另一法律行為的基礎(chǔ)行為,具有借鑒意義。(二)對于個人合伙或者個體預(yù)防的法人資格應(yīng)依法定成立之法在行政行為構(gòu)成民事裁判的基礎(chǔ)行為的情況下,最高人民法院承認(rèn)該行政行為對相關(guān)民事裁判的拘束力,認(rèn)可該行政行為的判斷。22嘉和泰案[最典民2008—3]和蘇州廣程案[最參(2009)民二終字第15號]裁判摘要都指出,行政行為應(yīng)當(dāng)作為法院認(rèn)定合同是否有效的依據(jù)。但最高人民法院排除了某些行政行為對民事裁判的拘束力。1988年,最高人民法院關(guān)于民法通則的司法解釋第49條規(guī)定:“個人合伙或者個體工商戶,雖經(jīng)工商行政管理部門錯誤地登記為集體所有制的企業(yè),但實(shí)際為個人合伙或者個體工商戶的,應(yīng)當(dāng)按個人合伙或者個體工商戶對待?！?31994年,最高人民法院的司法解釋指出:“人民法院在審理案件中,對雖然領(lǐng)取了《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》,但實(shí)際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè),應(yīng)當(dāng)依據(jù)已查明的事實(shí),提請核準(zhǔn)登記該企業(yè)法人的工商行政管理部門吊銷其《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。工商行政管理部門不予吊銷的,人民法院在審理案件中對該企業(yè)的法人資格可不予認(rèn)定?！?4最高人民法院在2001年的一則司法解釋中,再次肯定了上述規(guī)則。(25]上述司法解釋中的自行認(rèn)定和“可不予認(rèn)定”等,就是對該行政行為公定力的排除。能排除行政行為公定力的原因,只能是該行政行為存在重大明顯瑕疵構(gòu)成無效。深圳三九案[最典民2003—4]法院審理發(fā)現(xiàn),作為基礎(chǔ)行為的行政許可證虛假、不具有真實(shí)性,遂不予采信。最高人民法院在民事裁判中并沒有明確指出“錯誤”、“不符合條件”等是否屬于重大明顯瑕疵,但在最高人民法院法官的工作研究論文中作出了明確的肯定性判斷。25當(dāng)然,最高人民法院排除某些行政行為對民事裁判的拘束,仍在探索之中,還沒有完成建立整體完全統(tǒng)一、前后始終一致的規(guī)則。26行政行為對刑事裁判也具有拘束力。江世田等案[最參刑第205號]判決認(rèn)為,被告人聚眾以暴力手段搶回被依法查扣的制假設(shè)備,構(gòu)成妨害公務(wù)罪。但是,刑事訴訟中也排除了某些行政行為的拘束力。劉起山等案[最典刑1994—2]判決表明,法院對進(jìn)行走私、收受賄賂而實(shí)施的行政行為不予認(rèn)可。王艷案[最參刑第419號]判決表明,被告人以欺詐手段獲取的結(jié)婚證,不拘束法院對重婚罪的認(rèn)定。(三)被訴行為的構(gòu)成要件行政行為對行政裁判具有拘束力。趙立新案[最參行第12號]裁判要旨指出:“企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì),應(yīng)以發(fā)生法律效力的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》為準(zhǔn)。因此,人民法院確定企業(yè)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì),應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)在工商行政管理機(jī)關(guān)注冊登記的具有法律效力的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上所確定的企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為準(zhǔn)?！痹摬门幸祭碛蛇M(jìn)一步說明,即使《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》存在瑕疵,法院也“只能依照法律規(guī)定的登記文本來確定”。但是,最高人民法院卻排除了某些行政行為的拘束力。沈希賢等案[最典行2004—3]被訴建設(shè)許可證,系以計(jì)劃部門的批準(zhǔn)行為為基礎(chǔ)行為。該基礎(chǔ)行為缺乏實(shí)施要件即環(huán)境部門批準(zhǔn)的環(huán)境影響報告書,存在瑕疵。限于受案范圍和起訴期限制度,審理法院通過對不確定法律概念即“有關(guān)批準(zhǔn)文件”的解釋,把基礎(chǔ)行為的要件作為頒發(fā)被訴建設(shè)許可證的共同要件,27通過推翻被訴建設(shè)許可證實(shí)現(xiàn)了推翻有瑕疵基礎(chǔ)行為的目的,表明了法院不受重大明顯瑕疵行政行為拘束的態(tài)度,實(shí)現(xiàn)了行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。282009年,《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱“最高人民法院行政許可法解釋”)第7條統(tǒng)一規(guī)定:在審理行政許可案件中,作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在重大明顯瑕疵的,法院不予認(rèn)可。這一司法解釋清晰而明確地宣布,法院不受無效行政行為的拘束,無效行政行為不具有公定力。這樣,在被訴行政行為的基礎(chǔ)行為不符合或不具備要件而導(dǎo)致該基礎(chǔ)行為無效時,法院就不需要再把基礎(chǔ)行為的要件作為被訴行為的共同要件。2011年公布的俞國華案[最參行第51號]裁判要旨指出:“復(fù)議機(jī)關(guān)未依行政復(fù)議法規(guī)定的申請復(fù)議期限受理案件并作出復(fù)議決定,不拘束人民法院對行政案件起訴期限的認(rèn)定。利害關(guān)系人即使在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)起訴,經(jīng)審查若屬逾期起訴且無正當(dāng)理由,應(yīng)當(dāng)不予受理或者駁回起訴?！边@一裁判要旨不僅再次表明最高人民法院排除某些行政行為公定力的態(tài)度,而且明確表達(dá)了“不受拘束”的意思。這與最高人民法院在此前的司法解釋和判決中有關(guān)“不予認(rèn)定”、“不予認(rèn)可”和“尊重”等相比,更為準(zhǔn)確地表達(dá)了公定力即對其他機(jī)關(guān)拘束力的規(guī)則。除行政訴訟對公定力的排除外,最高人民法院還表達(dá)了在強(qiáng)制執(zhí)行審查中排除法定行政行為公定力的態(tài)度,認(rèn)為房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆窃V執(zhí)行審查系一種無效審查,審查內(nèi)容包括“作為征收補(bǔ)償決定前提的征收決定是否明顯缺乏事實(shí)依據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù),是否嚴(yán)重違反法定程序,明顯超越職權(quán)以及明顯違反行政目的”。29(四)信賴保護(hù)與授益行政行為的公定力行政行為構(gòu)成另一行政行為基礎(chǔ)行為的,則對該另一行政行為具有拘束力。根據(jù)行政許可法第41條的規(guī)定和國務(wù)院法制辦的解釋,30許可證持有人在許可機(jī)關(guān)轄區(qū)外從事所許可行為,無需再申領(lǐng)許可。洋浦大源案[最(2003)行終字第2號]終審判決認(rèn)為,被告省林業(yè)局對原告根據(jù)工商營業(yè)執(zhí)照所核定的經(jīng)營范圍從事木材經(jīng)營活動實(shí)施處罰,違反信賴保護(hù)原則,構(gòu)成違法。信賴保護(hù)與授益行政行為的實(shí)質(zhì)確定力,是一個問題的兩個方面。31它是否與授益行政行為的公定力也構(gòu)成一個問題的兩個方面有待論證,但可以肯定的是,最高人民法院強(qiáng)烈要求被告林業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重工商營業(yè)執(zhí)照的態(tài)度?！白罡呷嗣穹ㄔ盒姓S可法解釋”第7條規(guī)定,對作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在重大明顯瑕疵的,法院不予認(rèn)可。這一規(guī)定的直接意義,當(dāng)然是法院拒絕受法定行政行為拘束的制度化。它的間接意義則是,法院通過否定以具有法定違法情形行政行為為基礎(chǔ)的行政許可行為,指示行政許可機(jī)關(guān)在行政許可中拒絕受該類行政行為的拘束。對此,此前的沈希賢等案[最典行2004—3]判決就有較明確的要求。法院認(rèn)為,“被告規(guī)劃委員會在審批該項(xiàng)目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時,應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報告書”。換句話說,這就是要求被告審查基礎(chǔ)行為是否存在重大明顯瑕疵,拒絕受存在重大明顯瑕疵基礎(chǔ)行為的拘束。因此,具有法定情形的行政行為不能拘束其他行政行為的實(shí)施。二、非排除其他效力的態(tài)度根據(jù)湖南泰和案[最參行第45號]裁判要旨理由,行政行為除了公定力以外,還具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。(一)強(qiáng)制執(zhí)行裁定不作為行政行為法定條件的依據(jù)在德國,“行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)通過專門的行政程序強(qiáng)制公民或者其他法律主體履行公法義務(wù)”,“行政機(jī)關(guān)享有相對于債務(wù)人的特權(quán),即可以自己設(shè)定執(zhí)行的根據(jù)并且自己執(zhí)行,無須申請法院”。32也就是說,德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行與我國行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行不同。但是,行政行為無論由誰執(zhí)行,都存在無效行政行為是否執(zhí)行問題。對此,德國行政法的態(tài)度是“行政行為無效的,不得執(zhí)行”。33“無效行政行為自始不產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。沒有法律效果和約束力,公民不必服從,行政機(jī)關(guān)不得執(zhí)行。任何人任何時間都可以主張其無效?！?4在我國,根據(jù)湖南泰和案[最參行第45號]裁判要旨理由,通過相應(yīng)的行為依法實(shí)現(xiàn)行政行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù),即為行政行為的執(zhí)行力。那么,我國最高人民法院是否認(rèn)可無效行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行力?早在1985年,《最高人民法院關(guān)于人民法院依法執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定應(yīng)用何種法律文書的問題的批復(fù)》(以下簡稱“最高人民法院應(yīng)用法律文書批復(fù)”)就規(guī)定,行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的,法院“如果發(fā)現(xiàn)處罰決定確有錯誤,則不予執(zhí)行,并通知主管行政機(jī)關(guān)”。這一司法解釋的背景是,1982年民事訴訟法(試行)第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件,適用本法規(guī)定”之后,立法上出現(xiàn)了“訴訟——執(zhí)行”條款,即當(dāng)事人對行政處罰不服的可在法定期限內(nèi)向法院起訴,逾期不起訴又不執(zhí)行的可由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。在1982年前,法律上幾乎看不到這類條款,如環(huán)境保護(hù)法(試行)和森林法(試行)都未規(guī)定這類條款。民事訴訟法(試行)后的海洋環(huán)境保護(hù)法和森林法,則都規(guī)定了這一條款,但法院對行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行程序,并沒有法律規(guī)定。于是,最高人民法院基于司法實(shí)踐的需要,根據(jù)民事訴訟法(試行)第170條有關(guān)執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)“了解案情”的規(guī)定,作出了對被執(zhí)行行政行為進(jìn)行司法審查的解釋。1991年,基于實(shí)踐中“不予執(zhí)行”已擴(kuò)大到行政處罰以外行政行為的經(jīng)驗(yàn),35以及行政訴訟法的制定和實(shí)施,《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》(以下簡稱“最高人民法院貫徹行政訴訟法意見”)第85條規(guī)定:“如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書確有錯誤,經(jīng)院長批準(zhǔn),不予執(zhí)行,并將申請材料退回行政機(jī)關(guān)?！痹诋?dāng)時,上述規(guī)定主要是司法審查的需要,但在理由上卻已經(jīng)有無效行政行為學(xué)說的支持。最高人民法院法官江必新在1989年結(jié)合行政訴訟法的起草指出,現(xiàn)實(shí)中存在當(dāng)事人不敢告行政機(jī)關(guān)的情況,但行政行為的無效不取決于相對人的態(tài)度和訴訟時效是否已過。“行政行為確屬無效或部分無效的,可以在行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時,要求行政機(jī)關(guān)撤銷或變更其決定。如果行政機(jī)關(guān)拒絕撤銷或變更,可不予執(zhí)行?！?61999年的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱“最高人民法院行政訴訟法解釋”)第95條規(guī)定,行政行為具有法定違法情形的,法院裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。這一規(guī)定是對行政訴訟法第66條行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行條款的解釋,依據(jù)是行政訴訟法第5條行政行為的合法性審查條款。它在目的上是為了實(shí)現(xiàn)司法審查,在功能上卻已與無效行政行為不具有強(qiáng)制執(zhí)行力原理相契合。最高人民法院法官認(rèn)為,它是區(qū)別于行政行為合法性審查制度的無效審查制度,37是對大陸法系無效行政行為制度的借鑒。38同時,在起草者主觀上,裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行制度是作為司法審查制度組成部分加以考慮的。“最高人民法院行政訴訟法解釋”規(guī)定“是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”的核心內(nèi)容是,“法院應(yīng)當(dāng)‘對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查’。其重要意義是,明確了法院對具體行政行為合法性審查原則的適用范圍,更加符合行政訴訟法的立法精神”。39把被執(zhí)行行政行為納入司法審查的正當(dāng)性理由,是無效行政行為學(xué)說。“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為,是否當(dāng)然具有強(qiáng)制執(zhí)行力,是一個有爭論的問題。根據(jù)傳統(tǒng)的公定力理論,行政機(jī)關(guān)的行政行為一經(jīng)作出即被假設(shè)具有法律效力,對相對人具有約束力?！F(xiàn)代很多國家的行政法理論已經(jīng)對公定力理論作了修正。美國的執(zhí)行訴訟制度及相關(guān)的理論便是一個典型的例子。”40因此可以說,“最高人民法院行政訴訟法解釋”已經(jīng)建立起對法定行政行為排除強(qiáng)制執(zhí)行力的制度。2011年的行政強(qiáng)制法第58條,作了類似“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條的規(guī)定,即法院發(fā)現(xiàn)申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為具有法定違法情形的,“在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見”,并裁定不予執(zhí)行。這就以法律的形式確認(rèn)了司法解釋建立的,對法定行政行為排除強(qiáng)制執(zhí)行力的“無效審查”制度?！皬男姓?qiáng)制法第57條和第58條的關(guān)系來看,人民法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行也只能采取無效性審查標(biāo)準(zhǔn)?！趦H僅只能‘書面審查’和‘7日內(nèi)’就必須作出執(zhí)行裁定的情況下,人民法院根本就不具備進(jìn)行合法性、合理性,甚至可執(zhí)行性審查的條件,只能按照無效性標(biāo)準(zhǔn)對明顯違法的具體行政行為進(jìn)行審查?！?1但是,該法沒有把排除強(qiáng)制執(zhí)行力的行政行為范圍進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行,而仍限定在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的范圍內(nèi),仍具有司法審查的性質(zhì)。2011年,最高人民法院《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》強(qiáng)調(diào)在執(zhí)行中應(yīng)堅(jiān)持公正、中立的司法審查,指示執(zhí)行法院不得強(qiáng)制執(zhí)行特定的房屋征收補(bǔ)償決定。2012年出臺的《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱“執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定規(guī)定”)第6條,吸收了上述緊急通知的內(nèi)容,貫徹了“最高人民法院行政訴訟法解釋”和行政強(qiáng)制法關(guān)于法定行政行為不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的制度。42對此,早在該司法解釋發(fā)布前,最高人民法院法官就根據(jù)“最高人民法院行政訴訟法解釋”和行政強(qiáng)制法非訴強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定表態(tài)認(rèn)為,對房屋征收補(bǔ)償決定的非訴強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)堅(jiān)持無效性審查制度。“鑒于我國房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆窃V執(zhí)行不僅是一個法律問題,更是一個涉及社會穩(wěn)定的大局問題。國有土地上房屋征收非訴強(qiáng)制執(zhí)行的無效性審查標(biāo)準(zhǔn)有其特殊內(nèi)容?！?3他們認(rèn)為,首要的內(nèi)容就是審查房屋征收補(bǔ)償決定是否具有無效情形。對法定行政行為強(qiáng)制執(zhí)行力的排除,是最高人民法院在探索強(qiáng)化司法審查中發(fā)展起來的,是在行政行為各法律效力制度中率先予以探索并取得成效的領(lǐng)域,并已積極尋求無效行政行為學(xué)說的支持。行政行為的司法強(qiáng)制執(zhí)行,已經(jīng)是行政行為的最后環(huán)節(jié)。在學(xué)理上,沒有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政行為也就沒有其他法律效力。但基于司法審查的局限性,排除強(qiáng)制執(zhí)行力除了與行政行為的法定違法情形已建立起邏輯聯(lián)系外,與行政行為的其他法律效力之間的邏輯聯(lián)系仍缺乏制度建設(shè)。(二)對無效行政行為排除形式的初步思考1.形式確定力的排除未獲實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在德國,形式存續(xù)力是指行政行為不可訴請撤銷性?！靶姓袨榈牟豢稍V請撤銷性意味著根據(jù)實(shí)體法的規(guī)定,相對人不能或不能再以常規(guī)的救濟(jì)途徑對于行政行為中規(guī)范的內(nèi)容訴請撤銷。而此處的‘常規(guī)救濟(jì)途徑’專指行政復(fù)議與行政訴訟。”44法定國家機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行的撤銷,不屬于可撤銷性,也不屬于形式存續(xù)力的任務(wù)。無效行政行為不具有形式存續(xù)力,不受救濟(jì)期限的限制。45德國的形式存續(xù)力,在我國稱為形式確定力,指復(fù)議期限或訴訟期限屆滿,當(dāng)事人不得向復(fù)議機(jī)關(guān)或法院主張撤銷或變更。最高人民法院對無效行政行為是否具有形式確定力,持謹(jǐn)慎態(tài)度。行政復(fù)議法和行政訴訟法沒有對無效行政行為的行政復(fù)議申請期限和行政訴訟起訴期限作出特別規(guī)定,“最高人民法院行政訴訟法解釋”所規(guī)定的確認(rèn)無效判決也不是針對無效行政行為的判決。46同時,我國當(dāng)前社會穩(wěn)定的形勢相當(dāng)嚴(yán)峻,對形式確定力的排除不利于對社會穩(wěn)定的維護(hù)。47基于上述法的安定性背景,最高人民法院在是否排除某些行政行為的形式確定力問題上并未貿(mào)然探索,反而堅(jiān)持行政行為原則上都具有形式確定力的態(tài)度?？迂愒竅最參行第46號]和俞國華案[最參行第51號]判決都認(rèn)為,相對人在救濟(jì)期限屆滿后請求救濟(jì),復(fù)議機(jī)關(guān)或法院予以受理的,屬于錯誤受理,法院應(yīng)予糾正。基于“最高人民法院行政訴訟法解釋”有關(guān)裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行的規(guī)定,各地法院在實(shí)踐中紛紛采用了聽證的方式。其中,江蘇省高級人民法院還于2009年制定了《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽證審查若干問題的規(guī)定(試行)》。這一司法政策詳細(xì)規(guī)定了聽證原則、聽證的范圍和聽證參與人,以及聽證的告知、申請、通知和撤回。其第3條明確規(guī)定:“本規(guī)定所稱聽證,是指人民法院對行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人申請強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為,在作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定前,為了查清案件事實(shí),審查執(zhí)行依據(jù),依照本規(guī)定聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證的活動?！贝祟愃痉ㄕ咴谄渌胤揭灿小?8正是在這些司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,行政強(qiáng)制法第58條規(guī)定了法院的聽取意見制度,裁定期限、說明理由和送達(dá)制度,以及裁定不予執(zhí)行的異議制度。這種非訴執(zhí)行的聽證審查制度已儼然成為行政訴訟的簡化版,非訴執(zhí)行裁定書也與行政訴訟裁判文書相差無幾。49正在探索的“裁執(zhí)分離”模式,則已接近執(zhí)行訴訟制度。50上述執(zhí)行審查,都是法院在起訴期限屆滿后對申請執(zhí)行的行政行為的審查?；谏鲜鲇^察,如果把相對人不履行無效行政行為的義務(wù)當(dāng)作“置之不理”,把法院對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行審查當(dāng)作無效行政行為的確認(rèn)訴訟,那么也許可以說我國對無效行政行為排除形式確定力的制度獲得了初步的發(fā)展。2.實(shí)質(zhì)確定力的排除已釋放出空間。在德國,實(shí)質(zhì)存續(xù)力是指行政行為的作出機(jī)關(guān)不得撤銷、廢止或變更行政行為。51無效行政行為不具有實(shí)質(zhì)存續(xù)力。德國行政法上的實(shí)質(zhì)存續(xù)力,對應(yīng)到我國行政法上,就是行政行為的實(shí)質(zhì)確定力。最高人民法院認(rèn)可行政行為的實(shí)質(zhì)確定力。焦志剛案[最典行2006—10]裁判摘要指出:“依法作出的行政處罰決定一旦生效,其法律效力不僅及于行政相對人,也及于行政機(jī)關(guān),不能隨意被撤銷。已經(jīng)生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷,不利于社會秩序的恢復(fù)和穩(wěn)定?！钡?最高人民法院并不主張行政行為的絕對實(shí)質(zhì)確定力。2003年的司法解釋指出:“房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以撤銷錯誤的注銷抵押登記行為?！?2焦志剛案[最典行2006-10]裁判摘要也指出:“錯誤的治安管理行政處罰決定只能依照法定程序糾正?！边@種糾正,根據(jù)坑貝元案[最參行第46號]裁判要旨理由,不是通過行政復(fù)議和行政訴訟糾正,而應(yīng)該是行政行為作出機(jī)關(guān)的“自我糾錯”。在此,最高人民法院雖然還沒有把“自我糾錯”與法定違法情形聯(lián)系起來,卻在堅(jiān)持法的安定性原則的同時,為實(shí)現(xiàn)依法行政和排除法定行政行為的實(shí)質(zhì)確定力留下了空間。當(dāng)然,對無效行政行為是否具有實(shí)質(zhì)確定力問題,似乎還無法梳理出最高人民法院是否已經(jīng)具有清晰的思路。在《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》的條文中,很難發(fā)現(xiàn)有關(guān)無效行政行為的規(guī)定。起草者針對第2條規(guī)定的撤訴條件指出:“如果行政行為在訴訟中被發(fā)現(xiàn)是具有重大明顯違法的無效行政行為,則不存在和解的條件。因?yàn)闊o效的行政行為自始就不產(chǎn)生法律效力,相對人無需服從,不存在處分的基礎(chǔ)?！淮嬖谶m用和解程序的空間。但是,如果相對人因無效行政行為受到損失,在訴訟中雙方可就有關(guān)賠償?shù)膯栴}達(dá)成和解?！?3由此看來,行政機(jī)關(guān)不能改變所作無效行政行為并與原告達(dá)成撤訴的和解協(xié)議,而只能由法院裁判。這似乎模糊了對無效行政行為實(shí)質(zhì)確定力的排除。(三)法定行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行力的排除在德國行政法上,并沒有獨(dú)立的行政行為拘束力之說,而是包含于行政行為的實(shí)質(zhì)確定力,即行政行為對作出機(jī)關(guān)和相對人雙方的約束力。54根據(jù)湖南泰和案[最參行第45號],“拘束力”是行政行為的一種獨(dú)立法律效力,指行政行為“約束和限制”作出機(jī)關(guān)和相對人行為的效力。最高人民法院支持行政行為的拘束力。2004年的司法解釋指出:“違反森林法的規(guī)定,在林木采伐許可證規(guī)定的地點(diǎn)以外,采伐本單位或者本人所有的森林或者其他林木的,除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木以外,屬于《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第5條第1款第1項(xiàng)‘未經(jīng)林業(yè)行政主管部門及法律規(guī)定的其他主管部門批準(zhǔn)并核發(fā)林木采伐許可證’規(guī)定的情形,數(shù)量較大的,應(yīng)當(dāng)依照刑法第345條第2款的規(guī)定,以濫伐林木罪定罪處罰?！?5但法定行政行為強(qiáng)制執(zhí)行力的排除制度,其實(shí)也是對行政行為拘束相對人效力的排除制度。一方面,相對人對行政行為不申請復(fù)議、不起訴又不履行義務(wù),即“置之不理”。另一方面,法院對行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為,發(fā)現(xiàn)存在法定情形的,則裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。也就是說,具有法定情形的行政行為不能拘束相對人。2007年,《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定,“被告改變被訴具體行政行為,原告申請撤訴,符合下列條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許”。能代表最高人民法院態(tài)度的相關(guān)說明指出:“無效的行政行為自始就不產(chǎn)生法律效力,相對人無需服從,不存在處分的基礎(chǔ)。”56這一制度設(shè)計(jì)并未與不可訴請撤銷性相聯(lián)系,并非排除無效行政行為的形式確定力制度,卻鮮明地表達(dá)了無效行政行為對相對人不具拘束力的態(tài)度。盡管最高人民法院對無效行政行為是否可以拘束作出機(jī)關(guān)的態(tài)度模糊,但對相對人已失去拘束力的行政行為是否繼續(xù)拘束作出機(jī)關(guān)已無關(guān)緊要了。三、非全日制條件和標(biāo)準(zhǔn)(一)從“高度違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”到“不得被強(qiáng)制執(zhí)行的無效瑕疵”1997年德國行政程序法第44條第1款概括規(guī)定:“行政行為具有嚴(yán)重瑕疵,該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者,行政行為無效?！痹摋l第2款列舉規(guī)定了絕對無效暇疵的類型,第3款列舉規(guī)定了不屬于重大明顯瑕疵的類型。57那么,我國最高人民法院排除行政行為法律效力的情形是什么或有哪些呢?1.排除強(qiáng)制執(zhí)行力的法定情形。1985年的“最高人民法院應(yīng)用法律文書批復(fù)”規(guī)定,法院不予強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定的法定情形是“處罰決定確有錯誤”。其中的“錯誤”,就是瑕疵或違法。它并沒有區(qū)分行政行為的瑕疵程度及瑕疵類型,可能因?yàn)楫?dāng)時司法審查經(jīng)驗(yàn)還沒有累積到一定程度,還沒有制定行政訴訟法。1991年的“最高人民法院貫徹行政訴訟法意見”第85條沒有參照行政訴訟法第54條規(guī)定的違法情形,反而承襲上述司法解釋,也“并未對何謂確有錯誤作出規(guī)定”。58但基于這是對行政訴訟法的解釋,可以合理推斷,法院仍會以該法第54條規(guī)定的違法情形為參照,把握對“錯誤”的歸類及程度裁量。1999年的“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條規(guī)定:“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;(二)明顯缺乏法律依據(jù)的;(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！毙姓V訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定的判決撤銷或者部分撤銷行政行為的法定情形是,主要證據(jù)不足,適用法律、法規(guī)錯誤,違反法定程序,超越職權(quán),以及濫用職權(quán)。兩者相比,“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條規(guī)定的法定情形,有明顯性標(biāo)準(zhǔn)的限定,且把違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)納入明顯缺乏法律依據(jù)。59至于“明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的”情形,則有賴于司法裁量。60前文述及,在上述制度設(shè)計(jì)時已經(jīng)有無效行政行為學(xué)說的支持,因此,行政行為不得被強(qiáng)制執(zhí)行的無效瑕疵即重大明顯瑕疵制度,已經(jīng)初步確立。2011年行政強(qiáng)制法第58條第1款采納了上述法定情形。該款規(guī)定:“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的,在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;(二)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！?012年的“執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定規(guī)定”第6條第1款,除了繼續(xù)把明顯缺乏事實(shí)根據(jù)和明顯缺乏法律依據(jù)作為不予執(zhí)行的法定情形外,還規(guī)定了五種不予執(zhí)行的法定情形:“超越職權(quán)”,“明顯不符合公平補(bǔ)償原則,嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益,或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營條件沒有保障”,“明顯違反行政目的,嚴(yán)重?fù)p害公共利益”,“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”,以及“法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形”。其中,從明顯缺乏法律依據(jù)中分離出了違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán),把違反法定程序擴(kuò)大和完善為“嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序”,61把濫用職權(quán)區(qū)分出“明顯不符合公平補(bǔ)償原則,嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益,或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營條件沒有保障”和“明顯違反行政目的,嚴(yán)重?fù)p害公共利益”。這就吸收了2011年最高人民法院《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》有關(guān)“補(bǔ)償安置不到位或具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行”的情形。并且,該條規(guī)定取消了“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條和行政強(qiáng)制法第58條第1款所規(guī)定的有關(guān)法定情形上的司法裁量權(quán),規(guī)定“法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形”。在最高人民法院看來,土地管理法第78條62和行政處罰法第3條所規(guī)定的“無效”,63都屬于這一類。64這樣,不予執(zhí)行的法定情形得以細(xì)化了,法定情形不限于違法還包括嚴(yán)重不合理,不限于實(shí)體還包括嚴(yán)重違反程序,把原來是否無效具有存疑的條款發(fā)展成了無效規(guī)則。最高人民法院之所以作出上述細(xì)化法定情形、擴(kuò)大法定情形范圍及限縮司法裁量權(quán)規(guī)定,則是因?yàn)?“征收補(bǔ)償問題復(fù)雜多樣,目前法律、法規(guī)和司法解釋規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)往往比較原則、籠統(tǒng)、分散,有必要綜合匯總并結(jié)合新情況、新問題及行政立法及政策的最新成果,使之具體化并一目了然;在嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)的同時給予法官必要的裁量權(quán),堅(jiān)決防止濫用強(qiáng)制手段和‘形式合法、實(shí)質(zhì)不合法’現(xiàn)象的發(fā)生?！?5至于把嚴(yán)重違反正當(dāng)程序納入法定情形,從而擴(kuò)大不予強(qiáng)制執(zhí)行的法定情形,也有充分的法律依據(jù)。66現(xiàn)在有一種改革建議是,僅規(guī)定裁定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予執(zhí)行,以及規(guī)定無效行政行為轉(zhuǎn)為執(zhí)行訴訟,而不規(guī)定行政行為的重大明顯瑕疵情形。67如果按這一改革建議,則將完全瓦解“最高人民法院行政訴訟法解釋”關(guān)于重大明顯瑕疵行政行為不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行效力的制度。并且,它將使裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行喪失正當(dāng)性基礎(chǔ)。在行政程序法尚未制定,無效行政行為制度尚未建立的情況下,無效行政行為的執(zhí)行訴訟也難以操作。2.排除公定力的法定情形。2009年的“最高人民法院行政許可法解釋”第7條規(guī)定:“作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的,人民法院不予認(rèn)可:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù);(二)明顯缺乏法律依據(jù);(三)超越職權(quán);(四)其他重大明顯違法情形?！边@一司法解釋具有以下重要意義:(1)明確規(guī)定了對基礎(chǔ)行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。起草者指出:“所謂關(guān)聯(lián)行政行為指的是作為行政許可基礎(chǔ)的行政行為。比如飯店的營業(yè)許可就需要以衛(wèi)生許可和消防許可等行政行為為基礎(chǔ)。關(guān)聯(lián)行政行為在行政許可領(lǐng)域是大量存在的,堪稱行政許可與其他行政行為相區(qū)別的重要特點(diǎn)之一,因此,對關(guān)聯(lián)行政行為如何審查或者說審查到什么程度,就成為一個帶有普遍性的問題。我們認(rèn)為,對關(guān)聯(lián)行政行為的審查程度應(yīng)當(dāng)?shù)陀趯Ρ辉V行政行為的合法性審查,具體可以參照《若干解釋》第95條之規(guī)定,即非訴執(zhí)行案件中,對申請執(zhí)行的具體行政行為的審查?！?8對行政許可基礎(chǔ)行為的審查之所以能夠借鑒強(qiáng)制執(zhí)行審查,在于行政許可基礎(chǔ)行為和申請強(qiáng)制執(zhí)行的行政行為都是已發(fā)生形式確定力的行政行為,除非它具有重大明顯瑕疵。(2)排除公定力與排除強(qiáng)制執(zhí)行力的法定情形實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。如上所述,這些法定違法情形也系借鑒“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條而作的規(guī)定,排除公定力的法定情形與法律和司法解釋中排除執(zhí)行力的法定情形一致?！俺铰殭?quán)”只是從“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”中分離了出來,“其他重大明顯違法情形”只是比“其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”更為概括。(3)整合并正式確立了“重大明顯瑕疵”制度。該條第4項(xiàng)規(guī)定了“其他重大明顯違法情形”?！斑`法情形”即瑕疵的中國化表達(dá),“其他”重大明顯瑕疵則表明前三項(xiàng)規(guī)定中雖沒有“重大”兩字但都屬于重大明顯瑕疵。并且,該條系借鑒“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條而作的規(guī)定,因而就意味著是對被排除法律效力行政行為存在法定違法情形探索的一次總結(jié),確認(rèn)了排除強(qiáng)制執(zhí)行力的法定情形也都屬于明顯重大瑕疵。(4)為其他領(lǐng)域個案中重大明顯瑕疵的認(rèn)定提供了參照系。排除公定力的司法探索,還表現(xiàn)為民事、刑事和行政個案。在這些個案中,未經(jīng)法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、未遵循法定期限而獲得訴權(quán)是不是重大明顯瑕疵并不明晰,甚至在司法解釋中不具備企業(yè)法人資格的營業(yè)執(zhí)照是否屬于重大明顯瑕疵也不是很清晰?！白罡呷嗣穹ㄔ盒姓S可法解釋”第7條的規(guī)定,盡管不能適用于行政許可案件以外的案件,但為其他領(lǐng)域個案中重大明顯瑕疵的認(rèn)定提供了參照系。這樣,最高人民法院通過統(tǒng)一和整合重大明顯瑕疵,打通了排除公定力與排除強(qiáng)制執(zhí)行力間的關(guān)節(jié),促進(jìn)了無效行政行為分散性規(guī)則的整合。(二)對行政強(qiáng)制法第65條的明顯性標(biāo)準(zhǔn)在德國,瑕疵“所謂特別嚴(yán)重,是指具有這種瑕疵的行政行為不符合有關(guān)憲法原則或者法律制度的基本觀念”。69瑕疵的明顯性標(biāo)準(zhǔn)則主要為:第一,這種明顯性不是從行政主體內(nèi)部來觀察的,而是社會外部可以觀察到的。第二,這種明顯性既不取決于關(guān)系人即行政主體和相對人的認(rèn)識能力,也不取決于專家的認(rèn)識能力,而是一般公民的認(rèn)識能力。第三,這種明顯性需要達(dá)到毫無爭議的程度。第四,這種明顯性不局限于文書上的明顯,還包括綜合全案可以認(rèn)定的明顯。70瑕疵的重大明顯性標(biāo)準(zhǔn),對特別法中所規(guī)定條款是否屬于無效行政行為條款,以及對個案中行政行為的瑕疵是否構(gòu)成無效,具有重要意義。例如,行政許可法第69條第2款規(guī)定:“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的,應(yīng)當(dāng)予以撤銷?！钡?款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定撤銷行政許可的,被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)?！钡谌狈﹁Υ玫闹卮竺黠@性標(biāo)準(zhǔn)時,我們就無法判斷欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段是否構(gòu)成行政許可行為的重大明顯瑕疵,該行政許可行為是否屬于無效。我們只能從“不受保護(hù)”即不適用該法第8條規(guī)定的信賴保護(hù)原則,而不適用信賴保護(hù)原則的情形只能是無效行政行為,71推斷基于欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段而實(shí)施的行政許可行為屬于無效行政行為。因此,有必要梳理最高人民法院對瑕疵的重大明顯性標(biāo)準(zhǔn)的探索。1.瑕疵的明顯性標(biāo)準(zhǔn)?！白罡呷嗣穹ㄔ盒姓V訟法解釋”第95條第一次確立了行政行為瑕疵的明顯性標(biāo)準(zhǔn),在每類瑕疵前都用“明顯”加以限定。這里的明顯性標(biāo)準(zhǔn),即“卷面無錯誤標(biāo)準(zhǔn)”?！皩Ρ簧暾垐?zhí)行的具體行政行為的司法審查,與行政訴訟中的司法審查,所適用的程序應(yīng)當(dāng)有較大區(qū)別。在這種司法程序中,相對人對被申請的具體行政行為已經(jīng)喪失訴權(quán),沒有設(shè)定雙方當(dāng)事人對抗辯論的程序,法院僅通過對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行時提供的材料進(jìn)行審查,來判斷具體行政行為的合法性?！?2但這種“卷面錯誤”標(biāo)準(zhǔn),又容易引發(fā)與“最高人民法院行政訴訟法解釋”第86條規(guī)定的申請執(zhí)行條件間的混淆。73“最高人民法院行政訴訟法解釋”第95條在瑕疵前以“明顯”限定的方法,為行政強(qiáng)制法第58條所采納。但該條第1款規(guī)定,行政行為具有重大明顯瑕疵的,法院“在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見”。這就把最高人民法院的瑕疵明顯性標(biāo)準(zhǔn)作了推進(jìn),即不限于“卷面錯誤”或文書上的明顯,還包括綜合全案可以認(rèn)定的明顯。這樣,明顯性標(biāo)準(zhǔn)也從形式審查發(fā)展成為實(shí)質(zhì)性審查。“執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定規(guī)定”貫徹了行政強(qiáng)制法發(fā)展了的明顯性標(biāo)準(zhǔn)。74其第5條規(guī)定:“人民法院在審查