生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資分析

生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資分析

“自2005年以來，北京垃圾日處理能力的年增長8%。預(yù)計2015年全市垃圾日處理能力將達(dá)到1152萬噸，大約3萬噸，這將無法承擔(dān)北京現(xiàn)有的廢物處理設(shè)施和技術(shù)手段?！北本┦凶h會副主席魏潘明在“2009中國固體和固體框架高級論壇”上發(fā)表。垃圾的快速增長,不僅僅是像北京這樣的特大城市所面臨的問題,“垃圾圍城”將很快在一些二三線城市出現(xiàn)。隨著地主政府對這一問題日漸重視,“中國固廢行業(yè)將進入‘黃金十年’”,中國城市建設(shè)研究院院長徐文龍說。他預(yù)計,未來10年左右時間,焚燒處理率會從目前的10%上升到30%,生物處理將由5%上升到10%,采用填埋方式處理垃圾的比例就不足60%甚至更低。生活垃圾處理行業(yè)一組數(shù)據(jù)證實了徐文龍“黃金10年”的判斷所言非虛:全國“十一五”期間,生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃總投資為862.9億元,平均每年投資額約為173億元。包括醫(yī)療垃圾、工業(yè)廢棄物在內(nèi)的固廢處理投資總規(guī)模將達(dá)到2100億元,年均增速18.5%,其中的垃圾處理以25%的增速位列環(huán)保投資之首?！度珖擎?zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十一五”規(guī)劃》提出:“十一五”末全國城市生活垃圾無害化處理率不低于60%,其中城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到70%、縣城生活垃圾無害化處理率達(dá)到30%,但目前遠(yuǎn)未能達(dá)標(biāo)。預(yù)計到2010年,全國城市生活垃圾無害化處理率將從2005年的27%增長到60%,其市場總規(guī)模預(yù)期達(dá)到200億元。此外,在全國約90%以上的縣城建立和完善生活垃圾收運體系。據(jù)專家預(yù)測,2015和2020年我國城市垃圾年產(chǎn)量將達(dá)1.79億噸和2.1億噸左右。這意味著垃圾處理業(yè)擁有極其龐大的市場。僅以北京市為例,2015年前全市將新建改建垃圾處理設(shè)施40余座,項目直接投資約100億元,屆時,全市生活垃圾焚燒日處理能力將達(dá)到1.1萬噸。此外,垃圾處理捆綁水費征收已經(jīng)開始試點,固廢行業(yè)歷史性機會凸顯。參照國家發(fā)改委和建設(shè)部的相關(guān)政策意見,生活垃圾捆綁水費已在南京、武漢、長沙等地按5-10元/月戶試點征收,征收率因此從30%提高到90%。此前污水費捆綁自來水,使污水處理廠成為穩(wěn)定盈利的“現(xiàn)金?！?并引發(fā)污水市場爆發(fā)性成長。專家認(rèn)為,如果垃圾處理收費能與自來水費“聯(lián)姻”,那么固廢行業(yè)也將進入爆發(fā)性成長期,拉動垃圾處理設(shè)施投資高速增長。3垃圾焚燒的性質(zhì)與危害選址、技術(shù)和排放是固廢處理面臨的3大難題。在一些城市,垃圾焚燒處理方式屢屢引發(fā)爭議?！罢l也不希望垃圾場建在自己家的后院”,這一“鄰避現(xiàn)象”使垃圾處理選址顯得尤為困難。徐文龍建議,在已具備衛(wèi)生填埋場地資源和自然條件適宜的城市,可以衛(wèi)生填埋作為生活垃圾處理的基本方案。而在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、生活垃圾熱值符合條件、土地資源緊張的城市,可加大發(fā)展焚燒處理技術(shù)。在實行生活垃圾分類收集、堆肥產(chǎn)品有出路的城市,可發(fā)展適宜的生物處理技術(shù),但對未普及生活垃圾分類收集的城市,應(yīng)謹(jǐn)慎發(fā)展以產(chǎn)出肥料為目的的堆肥處理技術(shù)。而從工藝技術(shù)發(fā)展來看,填埋在我國中小城市很長時間內(nèi)還是一種主要的處理方式,焚燒在未來幾年會加快發(fā)展,生物處理也會有一定發(fā)展,填埋將向處理殘渣方向轉(zhuǎn)化。徐文龍預(yù)計,在10年左右時間,焚燒處理率會從目前的10%上升到30%,那么再加上生物處理將由5%上升到10%,填埋就不足60%甚至更低。由于中國城市生活垃圾的突出特點是含水率高,一般為45%-65%;熱值低,一般在4200kJ/kg左右;有機成分高,廚余類有機生活垃圾部分約占加強運營監(jiān)管,對焚燒廠的爐溫以及空氣排放嚴(yán)格監(jiān)督,并予以公示。這樣一來,不僅垃圾焚燒的熱值將大大提高,爐溫也能順利達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)溫度,減少二惡英的產(chǎn)生,對周邊居民的影響也會降低,而且居民對垃圾焚燒也能有正確認(rèn)識。目前,北京、上海等地已將占生活垃圾近60%的餐廚垃圾單獨立法,要求進行集中生物處理,處理之后方可進入填埋場或焚燒廠。據(jù)記者了解,由國家發(fā)改委牽頭組織、中國國際工程咨詢公司主持編寫的《推動垃圾焚燒處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議》目前已完稿,并上報國家40%-60%;垃圾中可回收成分低,約占10%-25%。這也使得采取焚燒方式進行垃圾發(fā)電的效果并不理想。“熱值不夠就使一些焚燒廠采取加煤的手段”,中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴記者,這樣一來,就引發(fā)了中國垃圾焚燒存在爐排爐和流化床兩大焚燒工藝之爭。此外,垃圾焚燒時產(chǎn)生的二惡英也是居民反對垃圾焚燒的一大詬病。當(dāng)焚燒溫度不夠時,就會產(chǎn)生大量二惡英,如果焚燒廠不及時啟動相應(yīng)裝置,嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn),或是政府監(jiān)管不利時,排放出去就會對周邊生態(tài)造成影響。而解決這3大難題的一條有效手段就是從源頭治理——采取垃圾分類。特別是將廚余垃圾與可資源利用的廢棄物進行前端分離。此外,政府應(yīng)發(fā)改委,有關(guān)技術(shù)準(zhǔn)入、垃圾分選、政府監(jiān)管等問題都將在這一政策中得以規(guī)范?，F(xiàn)代政府投資管理是關(guān)鍵在政府引導(dǎo)下,以合同和特許經(jīng)營等為主要管理手段,實現(xiàn)垃圾處理設(shè)施投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化,正成為主要投融資方式。借鑒污水處理的BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—移交)模式,將其引入垃圾處理領(lǐng)域,通過多種新模式的融資、建設(shè)和運行管理,避免了無運行經(jīng)費而造成停運和有多少經(jīng)費處理多少垃圾的不正常狀態(tài)。可以說,BOT、TOT模式對我國垃圾處理行業(yè)的發(fā)展正在產(chǎn)生或者說是已經(jīng)形成了較深的影響。垃圾處理市場化的政策從很大程度上彌補了我國垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足,通過吸引社會資金,推動了垃圾無害化處理設(shè)施的建設(shè),使我國垃圾無害處理能力有了較快的提升。大量的BOT項目開始涌現(xiàn),尤其是以BOT垃圾焚燒項目為主。然而,傳統(tǒng)BOT模式也暴露出監(jiān)管難等問題,許多地方政府在BOT項目的監(jiān)管上仍普遍感到力不從心?！坝捎谌狈τ行У谋O(jiān)管機制,在對垃圾處理質(zhì)量的判定上容易產(chǎn)生分歧和爭議,進而影響垃圾處理費的支付,導(dǎo)致政府和企業(yè)之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛”,中國國際工程咨詢公司社會事業(yè)部主任胡元明告訴記者,特別是在項目前期,由于企業(yè)投資數(shù)額較大,往往承擔(dān)著較大風(fēng)險,這對投資者的信心也有一定的影響。胡元明認(rèn)為,盡管市政公用事業(yè)市場化是大方向,但市場化改革成敗,取決于政府監(jiān)管能否到位。市場化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管,相反,政府應(yīng)進一步強化公共服務(wù)職能,加強對公用事業(yè)的監(jiān)管。此外政府財政應(yīng)加大對城市公用事業(yè)投資的比重,特別是加強對縣級城市的財政轉(zhuǎn)移支付力度,承擔(dān)起城市各類市政管網(wǎng)以及大型市政設(shè)施的投資,使每年的財政投資與全國社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模保持在一個適當(dāng)?shù)乃健４笤雷稍児镜囊环輬蟾骘@示,城市垃圾收運與處理總體上還屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè),其地域性特征即表現(xiàn)為自然壟斷性,也表現(xiàn)為流動性弱的特點。我國垃圾處理市場化改革的動力應(yīng)首先立足于引進技術(shù)、管理而不是資金。一些地方簡單地把垃圾處理項目也列為“招商引資”項目就是誤解,如果仔細(xì)計算,招來的垃圾處理項目不可能帶來凈收益,只能帶來資金流出。對于按事業(yè)單位模式運行環(huán)衛(wèi)行業(yè),評價其壟斷和低效要客觀和冷靜,實際上從事街道清掃、垃圾收集和垃圾填埋場作業(yè)人員都是低收入群體,環(huán)衛(wèi)管理人員的收入也與其他壟斷行業(yè)不可比,通過改革增加效益或降低支出是非常有限的,部分城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)出現(xiàn)的冗員,也是體制造成的。推動已有環(huán)衛(wèi)機構(gòu)的市場化改革,實際上政府就要付出這些人的分流成本。政府不能解決這些人的生活保障,改革必然遇到阻力。對于一些垃圾收運處理設(shè)施市場化改革,政府要有提高支出而不是降低支出的心理準(zhǔn)備,此外,政府的監(jiān)管成本也必須增加到位。由政府自己進行生活垃圾處理設(shè)施投資建設(shè),也正成為一些中心城市所倡導(dǎo)的。如北京市政府明確表示,要以市國有企業(yè)為主體完成垃圾設(shè)施的投資和建設(shè)。這主要是目前一些大城市財政資金充裕,特別是2009年上半年7萬多億元貸款資金投放后,這種想法為越來越多地方所提及。對此,大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥則提醒到,政府投資模式可以避免與企業(yè)的矛盾,但是也會帶來投資效率低、運營成本高的情況?！岸鵁o論是國有投資建設(shè),還是社會資本建設(shè),新體制的構(gòu)建都將是必須的”,金永祥說。目前,PPP、DBO等新的商業(yè)模式正在一些二三線城市悄然興起。采用PPP(公私合營)模式的垃圾處理項目有增多趨勢,即垃圾處理項目由政府投資建設(shè)、企業(yè)負(fù)責(zé)運營管理。采用這一模式,一方面,減少了政府垃圾處理費的支付總額,增加了政府對項目的控制權(quán);另一方面,也減少了企業(yè)投資壓力。由于垃圾焚燒廠通常建設(shè)在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府普遍具有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ),該種模式具有較好的應(yīng)用前景。采用DBO(設(shè)計-建設(shè)-運營)模式,可以實現(xiàn)政府采用公共財政或以下屬國有企業(yè)和城投公司作為平臺進行投融資,在建設(shè)和運營時可以委托專業(yè)機構(gòu),由于具有建設(shè)和經(jīng)營一體化的特點,可以促使項目公司提高建設(shè)質(zhì)量,降低全周期成本,與