論中國非政府組織參與公共危機管理的優(yōu)勢與障礙公共危機管理中非政府組織的參與以汶川地震為例

論中國非政府組織參與公共危機管理的優(yōu)勢與障礙公共危機管理中非政府組織的參與以汶川地震為例

自21世紀以來，“人為災(zāi)難”頻繁影響著人們的神經(jīng)。從非典、禽流感的肆虐到“蘇丹紅”食品危機、松花江水污染事件,再到汶川大地震,各種突發(fā)事件嚴重威脅著人類安全和社會穩(wěn)定。在公共危機管理中,政府以其權(quán)威、資源的優(yōu)越性和職能內(nèi)容、職能屬性理所當(dāng)然地成為公共危機管理的主體,但從各國政府危機管理案例中均可以看到政府的行為失效、效率低下、公共產(chǎn)品供給不足、信息不完全等政府失靈現(xiàn)象。這說明僅僅依靠政府來完成公共危機管理是不夠的。公共危機的“公共性”決定了政府之外的企業(yè)、非政府組織以及公民的參與和合作同樣必不可少。正在發(fā)展和逐步成熟的非政府組織及其自身所具備的各種特性完全可以也應(yīng)該在公共危機管理中發(fā)揮積極作用,承擔(dān)起政府和企業(yè)并不擅長的職能。在2008年發(fā)生的汶川大地震中,非政府組織就以其獨特的優(yōu)勢在這一公共突發(fā)事件中發(fā)揮了不可替代的救助作用。一、相關(guān)概念的解釋(一)社會危害性的分類“公共危機”是指那些突發(fā)的、關(guān)系公共利益的,對組織、國家的存在與發(fā)展具有重大影響的、急需管理者快速應(yīng)對的重大事件。121它具有巨大的社會危害性、潛伏性、不確定性和難預(yù)測性等顯著特點,其分類如表1所示?！肮参C管理”也稱“突發(fā)事件應(yīng)對機制”,是指政府、非政府組織等主體通過對公共危機的預(yù)測、預(yù)防、控制、處理、以及達到避免、減緩危機危害和彌補危機損失的行為過程,最終保護公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),維護國家安全。公共危機管理主體除了包括政府、非政府組織等公共部門,還包括公司、企業(yè)等營利部門,甚至還將公民個人涵蓋在內(nèi)。(二)非政府組織的本質(zhì)屬性和主要特征什么是非政府組織,在學(xué)術(shù)上是個有爭議的概念。一般理解,廣義的非政府組織,包括除政府和企業(yè)之外的所有社會組織。狹義的非政府組織,是不以營利為目的且具有正式組織形式,具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系統(tǒng)社會組織。357非政府性、非營利性、自治性、志愿性、公益性是非政府組織的基本特征,是區(qū)別于其他社會組織的本質(zhì)屬性和主要衡量標(biāo)準(zhǔn),如表2所示。鑒于中國的實際情況,筆者所述的非政府組織主要是指不以營利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會組織,它們具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性,但并非面面俱到,需客觀而動態(tài)地加以觀察和理解?，F(xiàn)代社會中,無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,非政府組織都致力于各種社會問題的解決,并且在權(quán)益保護、慈善救濟、扶貧發(fā)展、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟中介等領(lǐng)域中,發(fā)揮著日益重要的職能作用,非政府組織已經(jīng)發(fā)展成為解決社會問題的又一基本組織形式。(三)震情及主要震感2008年5月12日14時28分04.0秒,四川汶川縣映秀鎮(zhèn)發(fā)生里氏8.0級的大地震。汶川地震是中國建國以來最為強烈的一次地震,直接嚴重受災(zāi)地區(qū)達10×103km2。影響范圍包括震中50km范圍內(nèi)的縣城和200km范圍內(nèi)的大中城市。北京、上海、天津、寧夏、甘肅、青海、陜西、山西、山東、河北、河南、安徽、湖北、湖南、重慶、貴州、云南、內(nèi)蒙古、廣西、西藏、江蘇、浙江、遼寧、福建、臺灣等全國多個省市有明顯震感。中國除黑龍江、吉林、新疆外均有不同程度的震感。其中以陜甘川三省震情最為嚴重。甚至泰國首都曼谷,越南首都河內(nèi),菲律賓、日本等地均有震感。中國在這次大地震后蒙受了巨大的損失,如表3所示。二、非國家機構(gòu)參與公共危機管理的優(yōu)勢(一)災(zāi)后重建社會力量參與內(nèi)部救濟汶川大地震劫難空前,國人團結(jié)空前,國內(nèi)、國際非政府組織的聯(lián)動回應(yīng)之迅速也空前。受災(zāi)省份四川的非政府組織聯(lián)合數(shù)家非政府組織開始投入救災(zāi)。云南、貴州、廣東、陜西等地的非政府組織也紛紛聯(lián)動,在災(zāi)難面前共同吹響賑災(zāi)的“集結(jié)號”。非政府組織在這次汶川大地震救援的表現(xiàn)如表4所示。1.反應(yīng)迅速此次救災(zāi),非政府組織反應(yīng)相當(dāng)迅捷,不僅不慢于政府,在某些方面甚至還快于政府。2.合作有力救災(zāi)中,非政府組織總體上建立了前后方溝通機制,實現(xiàn)了前后方信息的分享協(xié)調(diào)。3.實際行動和大眾傳播公信力包括社會的認可和信任。要獲得社會認可,一靠實際行動,二靠大眾傳播。這次救災(zāi),非政府組織行動迅速廣泛,一些媒體也予以關(guān)注,非政府組織取得了社會認可,形成良好局面。4.生活學(xué)習(xí)視角在媒體由政府主導(dǎo)的背景下,非政府組織如何運用各種傳播平臺,將自己掌握的信息和自己在解決問題上發(fā)揮的獨特作用告知公眾,是評價其行動的一個視角。5.持續(xù)努力非政府組織要更有作為,拓展發(fā)展空間,就需要展開可持續(xù)行動。這次地震災(zāi)害,非政府組織的行動不限于救災(zāi),更會著眼于災(zāi)后重建。(二)非政府組織參與公共危機管理的優(yōu)勢1.社會動員方面發(fā)達的、良性的非政府組織一般都是發(fā)端于民間,具有很強的民間性,因而非政府組織在危機管理的過程中能夠及時地將各種信息傳達給政府,以協(xié)助其決策,也能夠把政府的決策很快傳達給社區(qū)公民,成為政府與民眾的紐帶與橋梁。汶川地震這類突發(fā)事件具有突發(fā)性、不可預(yù)見性的特點,因此突發(fā)事件中危機管理的關(guān)鍵就是有效的社會動員。非政府組織正是由于其多發(fā)源于民間,又一直在非政府性的社會基層層面運作,其工作手法特別注重引導(dǎo)社會公眾參與、與社會成員打成一片、使用志愿者等方式。在這一系列的過程中,非政府組織將其與社會公眾長期建立的信任與友好關(guān)系的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來,將公共服務(wù)職能更好地深入社會,產(chǎn)生與行政體系相對接的社會機制。2.提供多樣化服務(wù),反對政府粗疏非政府組織可以在公共利益的旗幟下迅速地作出反應(yīng),靈活地調(diào)整自己具體的工作方向和工作內(nèi)容,解決公共危機帶來的社會問題,提供多樣化的而不是政府般整齊劃一的服務(wù)。非政府組織成員一般具有較強的使命感、責(zé)任心,其成員一般熱衷于其所開展的事業(yè),這也可以提高非政府組織在應(yīng)對公共危機時的服務(wù)效率和質(zhì)量。對于汶川大地震這樣的突發(fā)公共事件,非政府組織可以迅速調(diào)整自己,針對公共危機帶來的社會問題而迅速行動,提供多層次、多樣化的服務(wù)。3.更好地發(fā)揮非政府組織在危機管理中的專業(yè)作用絕大多數(shù)非政府組織在成立之初就有其明確的宗旨和目標(biāo),并根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員,如中國紅十字會致力于醫(yī)療救援,自然之友致力于環(huán)境保護等。非政府組織的專業(yè)性使其在應(yīng)對公共危機時可以提供更加科學(xué)有效的公共物品。在危機管理的核心環(huán)節(jié),非政府組織可以表現(xiàn)出自己專業(yè)能力上的優(yōu)勢。中國紅十字協(xié)會在災(zāi)情發(fā)生后迅速組織調(diào)運災(zāi)區(qū)所需物資,組織醫(yī)療小分隊奔赴災(zāi)區(qū),為抗震救災(zāi)貢獻了很大力量。地震發(fā)生后,心理救助組織也立即召集各地心理專家組成專門小組,為受災(zāi)人員尤其是未成年者解決因地震引發(fā)的各種心理疾病。4.通過推進社會公平的發(fā)揮,促進社會福利非政府組織在很大程度上維護著社會公平。政府作為公共權(quán)力的主體,在公共事務(wù)處理中更多關(guān)注的是大多數(shù)人的利益,而社會中那部分沒有利益表達渠道的弱勢群體的利益有時就容易被政府忽略,而很多非政府組織則以之為服務(wù)對象,它能夠更好地促進社會福利,維護社會公平。在汶川地震這樣突發(fā)公共事件的處理過程中也是如此,非政府組織會在當(dāng)時關(guān)注到社會弱勢群體和邊緣群體的利益,并給予其必要的物質(zhì)和精神支持,從而有效彌補政府行為的不足,使社會絕大多數(shù)群體的絕大多數(shù)成員的利益都得到切實有效的保障。三、非國家機構(gòu)參與公共危機管理的限制(一)非政府組織的地位和經(jīng)中國現(xiàn)行法律政策環(huán)境與監(jiān)督管理機制不健全。權(quán)威的法律支持是一個機構(gòu)組織順利開展工作的保障。中國的很多非政府組織沒有獲得法律地位,資源匱乏,且大多數(shù)非政府組織都沒有獨立的籌款權(quán),很大程度上限制了其參與。另外,中國政府對非政府組織的監(jiān)督管理機制還很不健全,政府在缺少監(jiān)管信息的前提下,往往不能放手讓非政府組織參與。結(jié)果使得整個非政府組織內(nèi)部良莠不齊,真正的公益組織難以有效發(fā)揮作用。(二)登記管理方面的限制中國對非政府組織的登記管理實行雙重管理原則。非政府組織的登記成立,不僅要得到中央和地方民政部門的許可,還必須掛靠在一個與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位上。這樣就加強了政府在登記管理方面對非政府組織的管理和限制。這種雙重管理原則為很多非政府組織設(shè)置了相當(dāng)高的門檻,使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外,難以在社會公共事務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有的效能。(三)專業(yè)志愿者。在進入政府危機管理各國的非政府組織都面臨著資金不足的問題,對中國的非政府組織來說這個問題更為突出。非政府組織資金不足,一方面使其難以劃撥出專項資金投入到政府的危機管理工作中,即使其有參與政府危機管理的意愿,也不具備客觀物質(zhì)條件;另一方面資金不足使其難以吸引優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)人才加盟,其活動長期以來都是由志愿者來承擔(dān),志愿者有時要自掏腰包支付參與志愿工作的交通、住宿費用等。非政府組織經(jīng)費不足的狀況嚴重制約其作用的發(fā)揮和持續(xù)的發(fā)展。(四)非政府組織的生長有利于非政府組織的發(fā)展非政府組織是一個外來語,西方非政府組織的發(fā)展有著深厚的文化背景,市民社會的成熟,包括與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公民意識、自治觀念、公益精神等,都有助于非政府組織的生長。而在中國,長期以來形成的依附性臣民文化影響深遠,并且在迅速發(fā)生的社會轉(zhuǎn)型過程中,舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊,市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的拜金主義、利己主義,使得非政府發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足,這些都不利于非政府組織的發(fā)展和壯大。四、中國非政府組織在公共危機管理中的有效路徑選擇(一)災(zāi)后重建政府理念,形成“有限政府”理念政府要轉(zhuǎn)變治理理念,為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。在救災(zāi)中,政府應(yīng)當(dāng)摒棄全能政府理念,樹立“有限政府”理念,并與非政府組織建立起合作互助、分權(quán)自治、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的危機管理機制。具體做法如下:1.把非政府組織納入到應(yīng)急管理的各部門中政府在制定應(yīng)急計劃、建立應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、組織應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害訓(xùn)練時,要把非政府組織視為危機管理中的重要力量與合作伙伴,應(yīng)將非政府組織納入到應(yīng)急框架之中,做好防災(zāi)減災(zāi)分工,在資金、政策、硬件設(shè)施上給予必要的支持與幫助,使非政府組織有效協(xié)助政府開展救災(zāi)工作。2.加強非政府組織的監(jiān)督與管理,逐步建立和完善非法支撐體系,并努力調(diào)動社會力量,為非政府組織的發(fā)展提供社會監(jiān)督、監(jiān)督、訴訟監(jiān)督的社會監(jiān)督體系。在社會一方面,政府要降低準(zhǔn)入門檻,撤消嚴格而煩瑣的審批手續(xù),實行便捷的申請登記制度;另一方面,為保證非政府組織的公益性和公信力,政府要加強執(zhí)法、監(jiān)督和投訴受理的職能,并依靠社會力量逐步建立廣泛的社會監(jiān)督體系。除此之外,政府還要建設(shè)對非政府組織的輔助與支持系統(tǒng),使非政府組織的運行日趨完善。要以立法或政府授權(quán)的形式明確危機管理中政府與非政府組織的權(quán)利范圍與相應(yīng)責(zé)任,使政府與非政府組織在危機管理中能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補與良性互動。3.不規(guī)范的運作與活動缺乏規(guī)范性:非織造式中我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀幾乎沒有相關(guān)的行政管理措施對非政府組織進行有效約束,這與當(dāng)前社會中非政府組織的迅猛發(fā)展是極不協(xié)調(diào)的。這使非政府組織的運作與活動缺乏規(guī)范性,既不利于政府對非政府組織的統(tǒng)一管理,也不利于社會建立對非政府組織的信任支持以及監(jiān)督的責(zé)任與機制。對此,各相關(guān)行政管理部門應(yīng)著手制度建設(shè),為非政府組織的運行提供規(guī)范,在諸如非政府組織管理、財務(wù)和稅務(wù)、收支管理、募捐與捐助政策、對志愿者及其活動的社會認可、對非政府組織的評價與監(jiān)督體系等方面都建立起有效的規(guī)章制度。4.生長式機構(gòu)設(shè)置,有利于政府協(xié)調(diào)運作在危機決策機構(gòu)中安排紅十字會、慈善組織、社區(qū)組織的代表,這不僅有利于非政府組織了解政府意圖,更加主動地協(xié)助政府展開工作,而且有利于政府在危機決策中聽取非政府組織專業(yè)人員的建議,這類機構(gòu)可由政府部門設(shè)置,實行虛擬管理,工作人員柔性流動方式任職,平時不在崗,危機時則立刻組合到位發(fā)揮作用,具體統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會力量,為危機解決在組織上提供保障。(二)提高中國非政府組織與公共危機管理能力的對策1.改善組織內(nèi)部的管理非政府組織只有擁有健全的、健康的內(nèi)部機制,才能更好地發(fā)揮其在抗震救災(zāi)中的作用。非政府組織如要治理得好,應(yīng)在組織內(nèi)建立和維持適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)和決策程序,根據(jù)實現(xiàn)自己使命的需要去設(shè)置組織構(gòu)架,確定組織內(nèi)的選舉程序及組織的運作程序等。同時,強化組織內(nèi)部財務(wù)管理和改善人力資源管理,吸納具有先進理念和運營能力的領(lǐng)導(dǎo)人和專業(yè)人才并加強對其成員的培訓(xùn)。建立嚴密的管理流程以及透明的財務(wù)收支制度,以增強社會公信力;改革內(nèi)部管理體制,加強人際溝通,改善人際關(guān)系,以增強非政府組織自身的能力。2.建立以自主和自立為基礎(chǔ)的多種籌資機制,建立在缺乏自和自立的基礎(chǔ)上的非政府組織之間的競爭機制以及為高度重視社會事業(yè)非政府組織要提高籌資能力。從發(fā)展取向看,非政府組織必須改變對政府過分依賴的情況,可以設(shè)置專門的勸募機構(gòu),配備專業(yè)人才,積極宣傳、加強溝通、多方籌資,應(yīng)提高向富人、企業(yè)、各種國際組織、海外基金會獲得資金的機會與能力,逐步建立起以自主和自立為基礎(chǔ)廣泛的籌資機制。同時在危機未發(fā)生之前可設(shè)立非政府組織之間的競爭機制。各個非政府組織除了進行資金上的競爭,還要進行對于人才尤其是對于志愿者的競爭,這樣才可以提高非政府組織在危機突發(fā)之后的反應(yīng)能力。提高其危機應(yīng)對能力,也是國際上加強非政府組織應(yīng)急能力建設(shè)的普遍做法。3.建立完善的評估機制非政府組織必須制定危機應(yīng)急預(yù)案,明確相關(guān)責(zé)任人的責(zé)權(quán)范圍,實現(xiàn)管理的科學(xué)化、合理化和制度化,使非政府組織既能高效應(yīng)對危機,又能防止出現(xiàn)差錯和漏洞,如資金挪用,人員推